ناکامی‌های مدیریت پسماند و سیاست‌گذاری‌های آن از منظر تعارض منافع

مدیریت پسماند در تهران با مسائل جدی روبروست؛ نرخ ناچیز بازیافت، شیوه‌های سنتی و غیراصولی جمع‌آوری و دفن زباله، وضعیت نامناسب کارگران جمعآوری پسماند و عدم شفافیت در گردش‌های مالی عظیم این صنعت نمونه‌هایی از این مشکلات است. در دو دهه اخیر علی‌رغم آن که لزوم ساماندهی به وضعیت مدیریت پسماند، افزایش نرخ بازیافت و اجرای طرح تفکیک از مبدأ برای مدیریت شهری تهران محرز شده و پژوهش‌های بسیاری نیز در این حوزه از سوی سازمان‌های مربوطه و نهادهای پژوهشی انجام شده است، با این حال نتیجه این تلاش‌ها‌ چندان رضایت‌بخش نبوده و بهبود چندانی در سازوکارهای مدیریت پسماند حاصل نشده است، بخصوص که در سال‌های اخیر این مسئله کم و بیش شکل بحران به خود گرفته است. کارگروه شناسایی تعارض منافع سازمان شهرداری در مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی در این پژوهش، به بررسی ناکامی‌های مدیریت پسماند و سیاست‌گذاری‌های این حوزه را از منظر تعارض منافع پرداخته است. در این پژوهش نشان داده می‌شود که وجود تعارض منافع در مدیریت پسماند در اشکال گوناگون (تعارض درآمد و وظیفه، تعارض قاعده‌گذار و مجری، تعارض ناظر و منظور) و در سطوح مختلف (کلان-ملی، خرد-سازمانی و خرد-فردی) یکی از عوامل اساسی است که مانع ساماندهی به وضعیت مدیریت پسماند و عملیاتی ساختن اصلاحات تجویز شده در این حوزه می‌شود.

زهره نجفی

کارشناس ارشد فلسفه

کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه (1399-1398)

مدیریت پسماند در تهران با مسائل جدی روبروست؛ نرخ ناچیز بازیافت، شیوه‌های سنتی و غیراصولی جمع‌آوری و دفن زباله، وضعیت نامناسب کارگران جمع‌آوری پسماند و عدم شفافیت در گردش‌های مالی عظیم این صنعت نمونه‌هایی از این مشکلات است. در دو دهه اخیر علی‌رغم آن که لزوم ساماندهی به وضعیت مدیریت پسماند، افزایش نرخ بازیافت و اجرای طرح تفکیک از مبدأ برای مدیریت شهری تهران محرز شده و پژوهش‌های بسیاری نیز در این حوزه از سوی سازمان‌های مربوطه و نهادهای پژوهشی انجام شده است، با این حال نتیجه این تلاش‌ها‌ چندان رضایت‌بخش نبوده و بهبود چندانی در سازوکارهای مدیریت پسماند حاصل نشده است، بخصوص که در سال‌های اخیر این مسئله کم و بیش شکل بحران به خود گرفته است.

کارگروه شناسایی تعارض منافع سازمان شهرداری در مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی در این پژوهش، به بررسی ناکامی‌های مدیریت پسماند و سیاست‌گذاری‌های این حوزه را از منظر تعارض منافع پرداخته است. در این پژوهش نشان داده می‌شود که وجود تعارض منافع در مدیریت پسماند در اشکال گوناگون (تعارض درآمد و وظیفه، تعارض قاعده‌گذار و مجری، تعارض ناظر و منظور) و در سطوح مختلف (کلان-ملی، خرد-سازمانی و خرد-فردی) یکی از عوامل اساسی است که مانع ساماندهی به وضعیت مدیریت پسماند و عملیاتی ساختن اصلاحات تجویز شده در این حوزه می‌شود.

روش پژوهش

روش کار در این پژوهش بدین صورت بوده است که در ابتدا به منظور شناخت ساختار و ذی‌نفعان مدیریت پسماند در تهران مطالعه اسنادی شامل قوانین مجلس شورای اسلامی، آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های اجرایی، دستورالعمل‌های سازمانی در سازمان شهرداری، سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت کشور و مصوبات شورای اسلامی شهر در دستور کار قرار گرفته و از این طریق رویه‌ها و سازوکارهای فعلی مدیریت پسماند مورد شناسایی اولیه قرار گرفته است. در مرحله دوم و بر اساس مطالعات مرحلۀ نخست، نقشه اولیه‌ای از گره‌گاه‌های بروز تعارض منافع در این حوزه و شبکۀ ذی‌نفعان تهیه شد. در مرحلۀ بعدی بر اساس شبکۀ ذی‌نفعان شناسایی‌شده، مصاحبه‌هایی با مسئولین ذی‌ربط در نهادهای اجرایی، قاعده‌گذاری و نظارتیِ حاکمیتی، ذی‌نفعان مدیریت پسماند خشک در بخش خصوصی و بازار و پژوهشگران و متخصصان این حوزه ترتیب داده شد و بر اساس نظرات و تحلیل‌های مصاحبه‌شوندگان فرضیات اولیه تکمیل و تصحیح شد.

ساختار گزارش تعارض منافع در حوزه مدیریت پسماند

این پژوهش در پنج فصل تنظیم شده است. فصل نخست به بیان کلیات و مبانی نظری پژوهش اختصاص داده شده است. در فصل دوم ساختار مدیریت پسماند در تهران مورد بررسی قرار گرفته و ذی‌نفعان در سطوح مختلف مورد شناسایی واقع شده‌اند. در این بخش به تشریح تحلیل‌های ذی‌نفعان از علل و عوامل شکل‌گیری وضعیت کنونی مدیریت پسماند در شهر تهران پرداخته شده است. در فصل سوم بر اساس سطوح مختلف مدیریت پسماند در بخش‌های حاکمیتی و بخش خصوصی و بر اساس نقش‌های مختلف، مصادیق و موقعیت‌های تعارض منافع در مدیریت پسماند شناسایی و معرفی شده است. در این بخش، تجربیات جهانی مدیریت تعارض منافع در حوزه پسماند مورد بررسی قرار گرفته است و به راهکارهای اتخاذ شده از سوی کشورهایی که با تعارضاتی مشابه ایران دست به گریبان بوده‌اند، پرداخته شده است. در فصل چهارم با تیپ‌شناسی موقعیت‌های تعارض منافع شناسایی شده در حوزه پسماند خشک، نشان داده می‌شود عمدۀ موقعیت‌های تعارض منافع ریشه در ساختار اقتصادی و اجتماعی مدیریت پسماند داشته و با تغییرات حقوقی و آیین‌نامه‌ای صرف نمی‌توان به حل و مدیریت این تعارضات امید بست. به همین جهت در این فصل ریشه‌های بروز تعارض منافع در سیستم مدیریت پسماند در بستر اقتصادسیاسی زباله مورد بررسی قرار گرفته است. بر اساس عوامل شناسایی شده در این فصل، در فصل پنجم به راهکارها بر اساس برنامه‌های حمایت‌گری اجتماعی پرداخته شده است. این پژوهش با هدف یافتن راهکار جهت مدیریت و کنترل این تعارضات و اصلاح و بهبود خط مشی‌ها و سیاست‌گذاری‌ها انجام شده است. حمایت‌گری اجتماعی (social advocacy) یکی از راهکارهای اساسی است که مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از طریق آن به دنبال اصلاح سیاست‌گذاری‌هاست. در بخش راهکارها بر اساس روش‌های حمایت‌گری اجتماعی مسئله یا مسائل اساسی که از طریق تغییر سیاست‌گذاری‌ها می‌توان آن‌ها را حل نمود، تعریف و شناسایی می‌شود؛ اهداف و تغییرات دقیقی که به واسطه این پروژه اعمال آن‌ها ممکن می‌گردد، تعیین می‌شود و دست آخر کارکردها و مسئولیت‌ها و اقدامات مورد نیاز مشخص می‌شوند.

اهم مصادیق احتمالی تعارض منافع در مدیریت پسماند

با توجه به مأموریت، اهداف و وظایف در بخش مدیریت پسماند خشک، ۹ مصداق احتمالی تعارض منافع در این حوزه شناسایی شده است. از این تعداد، ۳ مصداق مربوط به موقعیت “تعارض وظایف”، ۵ مصداق مربوط به تعارض “درآمد ـ وظایف” و ۱ مصداق مربوط به موقعیت‌ “نظارت بر خود” است. برخی از مهم‌ترین یافته‌های این گزارش در مورد موقعیت‌های احتمالی تعارض منافع در بخش مدیریت پسماند خشک به شرح زیر است؛

• بسیاری از عملکردهای شهرداری‌های مناطق براساس آمار و ارقام تناژ پسماند سنجیده می‌شود و براساس وزن پسماند تولید شده عملکردها بررسی و گزارش می‌شوند. در صورتی‌که مهم‌ترین رکن مدیریت پسماند در یک مجموعه شهری باید کاهش پسماند باشد. امتیازدهی و رتبه‌بندی معاونت خدمات شهری مناطق براساس وزن پسماند صورت میگیرد، به این صورت که هر منطقه‌ای که پسماند تولیدی بیشتری را مدیریت کند، امتیاز و رتبه بالاتری دارد. مناطق مدعی مدیریت اصولی پسماند، باید نرخ رشد منفی پسماند داشته باشد. در مقایسه عملکرد معاونت خدمات شهری مناطق باید نرخ رشد پسماندها با هم مقایسه شوند و نه تناژ پسماند تولید شده.
• در شهر تهران، پیمانکاران بسیاری برای خدمات شهری در هر یک از حوزه‌های فضای سبز، رفت و روب و جمع‌آوری پسماند و حوزه بازیافت در حال فعالیتند. برای مجموع این وظایف در سال حدود ۱۵۰ جلسه و پیمان مناقصه و مزایده در حوزه خدمات شهری و پسماند در شهرداری تهران برگزار می‌شود. در حاشیۀ هر یک از این جلسات و پیمان‌ها احتمال فساد و سوءاستفاده‌های گسترده‌ای وجود دارد و افراد زیادی می‌توانند در حاشیۀ هر یک از این پیمانها منتفع شوند. مدیران معاونت خدمات شهری در شهرداری‌های مناطق در ساختار کنونی منتفع‌اند و از این جهت در مقابل کاهش تعداد پیمانها و طرح‌های تجمیع پیمان پسماند تر و خشک مقاومت می‌کنند.
• یافته‌ها و مصاحبه‌های انجام شده در این پژوهش نشان می‌دهد بین مسئولین و کارکنان شهرداری‌های مناطق با پیمانکاران و عوامل آن‌ها روابط غیرشفاف و ناسالمی وجود دارد. این روابط باعث چشم‌پوشی شهرداری از تخلفات پیمانکاران و تسهیل شرایط برای تداوم حضور آن‌ها در مزایده‌ها و قراردادها می‌شود. این روابط به شکلی گسترده و سازمان‌یافته در بسیاری از شهرداری‌های مناطق وجود دارد، به طوری که بخش زیادی از پیمانکارانی که با آن‌ها مصاحبه شده است، به این نکته اشاره داشته‌اند.

توصیه‌ها و راهکارهای ارائه شده توسط کارشناسان برای مدیریت تعارض

در بخش پایانی گزارش با توجه به توصیه­ها و راهکارهای ارائه شده توسط کارشناسان، به راهکارهای مدیریتی موقعیت­های تعارض منافع در سازمان هم پرداخته شده است که در اینجا به برخی از مهم­ترین موارد به صورت مختصر اشاره می­شود.

• در آیین‌نامه‌ها و ملاک‌های ارزیابی عملکرد معاونت خدمات شهری و محیط زیست شهرداری‌های مناطق باید تجدید نظر صورت گیرد تا تناژ پسماند مدیریت شده از سوی شهرداری منطقه معیار ارزیابی واحد منطقه نباشد. بدین منظور باید سیستم رتبه‌بندی جدیدی طراحی و تدوین شود که در آن پارامترهایی نظیر امکانات، درآمد، وضعیت فرهنگی و رفاهی جمعیت ساکن در منطقه لحاظ شود. در سیستم رتبه‌بندی جدید میزان موفقیت شهرداری‌های مناطق در افزایش نرخ تفکیک در مبدأ و سیاست‌گذاری‌ها در جهت کاهش تناژ پسماند تولیدی منطقه، کیفیت زندگی و شرایط کاری نیروی کار حوزۀ پسماند و مکانیزاسیون و تکنولوژی به کار رفته در واحدهای تفکیک و بازیافت مناطق باید به عنوان معیار سنجش عملکرد شهرداری‌های مناطق لحاظ گردند.
• روابط غیرشفاف، استفاده از کارچاق‌کن‌ها و دریافت هدیه و رشوه از مشکلات اساسی نظام اداری کشور است که در حوزه مدیریت پسماند به شکل جدی مسئله‌ساز شده است. برای کاهش این نوع روابط و مفاسد پیشنهاد می‌شود که سامانۀ گزارشگری تخلف یا سوت زنی (Whistleblowing) برای شناسایی آن دسته از کارکنان و مدیرانی که در این حوزه مرتکب خطا می‌شوند، مورد استفاده قرار گیرد.
• پیمان‌های مناقصۀ خدمات پسماند تر و پیمان‌های واگذاری پسماند خشک به لحاظ کمّی و کیفی باید تغییر یابند. طرح تجمیع پیمان پسماند تر و خشک می‌تواند منجر به کاهش تعداد پیمان‌های سالیانه و از این‌رو کاهش تعداد پیمانکاران حوزۀ پسماند تر و خشک شود. کاهش تعداد پیمان‌ها متضمن کاهش روابط ناشفاف و حاشیه‌ها و منافع نامشروعی است که پیرامون هر پیمان و قرارداد مزایده و یا مناقصه در سازمان شهرداری به صورت بالقوه می‌تواند شکل بگیرد.
• سازمان مدیریت پسماند به دلیل روابط درون‌سازمانی امکان نظارت سختگیرانه بر عملکرد واحدهای شهرداری‌های مناطق را ندارد. از این‌رو پیشنهاد می‌شود ساختار اداری و تشکیلاتی مورد نیاز در سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت کشور متناسب با مجموعۀ فرآیندهای جزئی مدیریت پسماند شکل بگیرد که امکان نظارت بر کلیه فرآیندها و قاعده‌گذاری در تمام سطوح را داشته باشد.

دریافت متن کامل گزارش موقعیت‌ها و مصادیق تعارض منافع در بخش مدیریت پسماند و راهکارهای مقابله با آن

مطالب مرتبط:

پیامدهای تعارض منافع در محیط‌زیست و راهکارهایی برای غلبه بر آن غفلت پژوهشگران از ارزیابی تأثیر سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی بر وضعیت نابرابری تعارض منافع، فقر و نابرابری آموزشی فقر و تعارض منافع در حوزه انرژی تشکل‌زدایی در عصر پهلوی کدهای رفتاری برای مدیریت تعارض منافع