ضرورت تغییر رویکرد نهادهای بین‌المللی توسعه

شکاف میان فرم و کارکرد در مبارزه با فساد

مالاوی: نمونه‌ای از ظاهری خوب با کارکردی بد


با استناد بر گزارش نهادهای ارزیابی بین‌المللی، امتیاز بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه در زمینۀ چهارچوب‌های قانونی (مانند قوانین مبارزه با فساد، محیط زیست و ...) بهتر از کشورهای توسعه‌یافته است. یکی از عمده‌ترین علل این وضعیت عجیب، حمایت و تشویق مالی سازمان‌های بین‌المللی توسعه (نظیر بانک‌جهانی) از طرح‌های اصلاحاتی است که تاکیدشان بر پذیرش فُرم‌های حکمرانی و چهارچوب‌های قانونی «هرچه بهتر» از سوی کشورهای درحال توسعه است. تصور عمدۀ این سازمان‌ها بر این است که با انتقال فُرم‌ها و قوانین «بهتری» که در کشورهای توسعه‌یافته مرسوم است، «کارکردی» که در این کشورهای پیشرفته شاهد آن هستیم نیز به کشورهای درحال توسعه منتقل خواهد شد. این تاکید نهادهای بین‌المللی بر فرم به جای کارکرد، و بی‌توجهی به توانمندی کشورها در اجرای قوانین تصویب شده، منجر به بروز شکاف کارکردی در کشورهای درحال توسعه شده است.

تاریخ انتشار : ۳۰ دی ۹۹

دایرۀ ضدِ فساد

من مشغول بررسی تاریخچۀ اصلاحات مبارزه با فساد، با حمایت مالی خارجی در «مالاوی» هستم. کار جذاب، دلسردکننده و عجیبی است. نمونه‌ای از وضعیتی که در آن فرم با کارکرد همخوانی ندارد. «همبستگی جهانی» کارهای خوبی در این زمینه انجام داده است. آن‌ها خط سیر وقایعی که از سال ۱۹۹۹ شروع شده بودند را نشان می‌دهند. در واقع اصلاحات چند سال پیش‌تر، با انتخابات سال ۱۹۹۴، تصویب یک قانون جدید مبارزه با فساد در ۱۹۹۵، و ایجاد «دایرۀ ضدِ فساد» در همان سال آغاز شد. چند سال ابتداییِ این دوره پر از نشانه‌های مثبت بود (وزرای کابینه در سخنرانی‌های خود به این مبارزه اشاره می‌کردند، «دایرۀ ضدِ فساد» هزاران تن از رهبران را تشویق می‌کرد و …).

اما در سال ۲۰۰۰ و ۲۰۰۱، وقتی بودجه‌ای که اهداکنندگان کمک‌های مالی به مدارس اختصاص داده بودند، سر از جیب مقامات حکومتی درآورد، یک رسوایی بزرگ رقم خورد. در این رسوایی مقامات مختلفی در تمامی سطوح نقش داشتند، از جمله رئیس‌جمهور وقت «باکیلی مولوزی». اهداکنندگان تخصیص بودجه را متوقف کردند و شروع کردند به بررسی این که در اصلاحات ضدِ فساد واقعاً چه می‌گذرد. آن‌ها دریافتند که «دایرۀ ضدِ فساد» از منابع مالی و انسانی ضعیفی برخوردار است. این دایره دربارۀ هزاران نفر تحقیق کرده بود، اما تعداد معدودی از آن‌ها مورد پیگرد قانونی قرار گرفته بودند و از این تحقیقات، شمار بسیار کمی به نتیجه رسیده بودند. درواقع «دایرۀ ضدِ فساد» فاقد اقتدار لازم برای رسیدگی به پرونده‌های مربوط به خود بود و هرگز بازیگر تاثیرگذاری در این حوزه نبود.

وضعیت روشن بود: یک قانون به همراه [نهادِ] اجراکننده‌اش پدید آمده بود، اما در عمل هیچ نفوذ و مشروعیتی نداشت. انتظار می‌رفت که شاهد واکنشی چشم‌گیر از سوی تمامی جناح‌ها باشیم، اما هرگز این‌گونه نشد.

اصلاحات مبارزه با فساد، با حمایت اهداکنندگان کمک‌های مالی از «دایرۀ ضدِ فساد» از طریق افزایش بودجه و مساعدت، هم‌چنان در مسیر سابق ادامه یافته‌اند. این اهداکنندگان یک سند راهبردی جدید را مورد پشتیبانی قرار داده‌اند و حتی به گسترش شیوه‌های جدید طراحی سیستم‌های دادرسی، مبتنی بر فناوری اطلاعات، یاری رسانده‌اند. آن‌ها هم‌چنین به‌طور پیوسته به مدرن‌سازی و به‌روزرسانی قوانین کمک کرده‌اند. (من نمی‌دانم چه کسی این کار را کرد، اما قانون محبوب من، قانون اخیر مبارزه با «آلودگی هوا» است). تعداد کمی از کشورهای جهان دارای چنین چارچوب‌های قانونی سفت و سختی هستند!

گزارش سال ۲۰۰۷ «همبستگی جهانی»، اوضاع را این‌چنین توصیف می‌کند: مالاوی اکنون دارای قوانینی در کلاس جهانی است، درحالی که از ضعف در زمینۀ اجرا رنج می‌برد. در واقع این کشور در زمینۀ کیفیت قوانین، نمرۀ ۹۰ از ۱۰۰ را به‌دست آورده است، درحالی که در زمینۀ اجرا نمرۀ این کشور ۵۶ از ۱۰۰ است. این گزارش یک شکاف اجرایی «بسیار عمیق» را نشان می‌دهد. این شکاف، در گزارش سال ۲۰۰۹ کمی کاهش یافته است، اما هم‌چنان به‌شکل قابل‌توجهی باقی است.

جالب این‌جا است که قوانین مالاوی از امتیازی مشابه با ایتالیا، ایالات‌متحده، کانادا، فرانسه، لهستان، کرۀ جنوبی و آفریقای جنوبی برخوردارند. اختلاف کمی میان کشورهای توسعه‌یافته (و کشورهای با درآمدِ متوسطِ پیشگامی نظیر آفریقای جنوبی) و کشورهای درحال توسعه (مانند مالاوی)، به لحاظ فُرم [حکمرانی] وجود دارد. کشورهای درحال توسعه اکنون «ظاهر بهتری» دارند. تفاوت اساسی در اجرا است، آن‌جایی که شکاف اجرایی در کشورهایی مانند ایتالیا، ایالات‌متحده و دیگر کشورها به شکل قابل توجهی کمتر است از مالاوی (و سایر کشورهای درحال‌توسعۀ کم‌درآمدی نظیر نیجریه، نپال، گواتمالا و اتیوپی که امتیاز چهارچوب قانونی آن ۹۴ از ۱۰۰ است، و امتیاز اجرای قوانین آن ۴۶). کشورهای درحال‌توسعه‌ای که ظاهر بهتری دارند، «در عمل» بهتر نیستند.

این طرحی محلی است. طرحی است که متناسب با بافتار شکل گرفته است. واکنشی است از سوی عاملانی واقعی به مسئله‌ای واقعی که با آن درگیر هستند. راه‌حل‌های «واقعی» همیشه این‌گونه هستند.

به گزاره‌های زیر توجه کنید: «راهبرد ملی مبارزه با فساد راه‌اندازی شده است، اما هنوز فرایندهای کلیدی، نظیر یک طرح اجرایی و دبیرخانۀ‌ اجرایی موجود نیستند». «دولت مالاوی با استقرار کارکنان جدید در «دایرۀ ضدِ فساد» موافقت کرد، با این حال، عدم اطمینان در خصوص منابع مالی نیازمند همکاری بیشتر اهداکنندگان خارجی است و این امر استقلال «دایرۀ ضدِ فساد» را تهدید می‌کند». «پایگاه اطلاعات در زمینۀ دادرسی ایجاد شده است اما هنوز کاملاً عملیاتی نیست». «راهبردِ دادرسیِ مطرح شده از طریق آخرین بازنگری، چندان پیشرفته نیست و ظاهراً در تضاد با «دایرۀ ضدِ فساد» قرار دارد.»

چنین اظهاراتی پرسش‌هایی را پیرامون «دایرۀ ضدِ فساد» مالاوی مطرح می‌کنند، که می‌توان آن‌ها را در ارتباط با اصلاحات قانونی در بسیاری از کشورهای درحال توسعه (به ویژه با توجه به وجود شکاف‌های اجرایی مشهود در گزارش‌های «همبستگی جهانی») نیز وارد دانست: آیا این اصلاحات وصله‌هایی ناجور هستند؟ یا وصله‌هایی هستند که صرفاً به «چفت و بست» بیشتری نیاز دارند؟ آیا آن‌ها فرم‌هایی دارای کارکرد خواهند بود؟ یا فرم‌هایی بدون کارکرد خواهند بود، چرا که (به قول ریچارد رز) متناسب با بافتار نیستند؟

در پس این پرسش‌ها، یک پرسش آشکار نهفته است: آیا در مالاوی و جاهای دیگر، فرم‌های دیگری برای مبارزه با فساد وجود دارند که کارکرد بیشتری داشته باشند؟ شاید در گوشه‌وکنار مالاوی یا سایر کشورها چنین فرم‌هایی وجود داشته باشد. اگر این‌گونه باشد، آگاهی به آن‌ها بسیار خوشایند خواهد بود. من از پیش، از «طرح اقدام تجاری علیه فساد» مطلع هستم که به شکلی کاملاً درون‌زا، در بخش خصوصی ایجاد شده است. به نظر می‌رسد که این طرح واکنشی کارکردی از سوی شرکت‌های خصوصی به این مسئله باشد. لازم به‌ذکر است که این طرح به دلیل قانونی جدید یا یک فرم خاص شکل نگرفت. این موضوع واقعاً جالب است و پرسش‌هایی را به ذهن متبادر می‌کند: اینکه این طرح چه تفاوتی با طرح‌های «دایرۀ ضدِ فساد» دارد؟

پاسخ‌ها می‌توانند بسیار ساده باشند: این طرحی محلی است. طرحی است که متناسب با بافتار شکل گرفته است. واکنشی است از سوی عاملانی واقعی به مسئله‌ای واقعی که با آن درگیر هستند. راه‌حل‌های «واقعی» همیشه این‌گونه هستند. همان‌طور که لانت پریچت آن‌ها را به درختانی محلی با ریشه‌هایی مخصوص به خود تشبیه می‌کند. استعارۀ من از آن‌ها «شتری در صحرا» است (به جای اسبی در صحرا).

مترجم: آرش گیاهچی

نویسندۀ اصلی: مت اندروز

 

منبع:

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=14718

انطباق تکرارشونده‌ی مسئله‌محور (PDIA)

اصلاحات خارجیبانک جهانیکمک مالی

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *