گزارش نشست «قانون خوب برای مدیریت تعارض منافع»

وجود تعارض منافع سیستماتیک در کشور


قانون تعارض منافع

تعارض منافع موضوعی است که در سالیان اخیر به موضوعی ملی و فراگیر در آسیب­شناسی فضای اقتصادی و اداری ایران بدل شده است، به‌طوری‌که هم‌اکنون با سرریز این خواست عمومی به فضای تصمیم‌گیری، نمایندگان مجلس نیز قصد دارند قانونی را در این خصوص به نام مدیریت تعارض منافع به تصویب برسانند. به همت مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه  جهاد دانشگاهی، نشست نقد و بررسی طرح مجلس برای مدیریت تعارض منافع با عنوان« قانون خوب برای مدیریت تعارض منافع» در روز چهارشنبه یکم دی‌ماه برگزار شد. در این جلسه که با حضور باقر انصاری، عضو هیئت‌علمی گروه حقوق دانشگاه شهید بهشتی و با مشارکت دکتر مجید صرفی و فاطمه سرخیل، مشاوران حقوقی مرکز توانمندسازی و متخصصان دیگر این حوزه برگزار شد، موضوع تعارض منافع، کم و کیف حدود و معانی آن و نیز مشکلات و موانع اجرای آن در فضای اداری، اقتصادی و اجتماعی ایران موردبحث و بررسی قرار گفت و در انتها حضار به بیان نظرات و پرسش‌های خود درباره این موضوع پرداختند. در ذیل گزارشی از مباحث و پرسش­های مطرح در این نشست را می­خوانید:

در ابتدای این نشست، فاطمه سرخیل با بیان تاریخ کوتاهی از سیر تکوین قانون تعارض منافع و تصویب کلیات لایحه تعارض منافع در آبان ماه امسال توسط مجلس، بیان کرد که متن فعلی مورد تصویب مجلس، در نهایت همان طرح تعارض منافع است و نه لایحه تعارض منافع. لایحه تعارض منافع چند بار توسط دولت قبلی به مجلس فرستاده شد اما اعلام وصول نشد تا در نهایت با ابتکار چند تن از نمایندگان مجلس، طرحی به نام مدیریت تعارض منافع به مجلس ارائه شد و کلیات همین طرح تصویب شد که هم‌اکنون برای بررسی و تدقیق بیشتر به کمیسیون اجتماعی مجلس ارجاع شده است. اما طرح تعارض منافع با لایحه تعارض منافع چند تفاوت مهم با یکدیگر دارند. تفاوت اول در بحث چگونگی مواجهه با تعارض منافع است که رویکرد لایحه مبتنی بر مدیریت تعارض منافع  است اما رویکرد طرح، نظارت بر تعارض منافع است. تفاوت دوم موضوع اشخاص تحت شمول تعارض منافع است که در لایحه، کلیه کارکنان دستگاه‌های عمومی مشمول هستند اما طرح، صرفاً مدیران سیاسی و بالادستی را مشمول تعارض منافع کرده است.

در ادامه این نشست، دکتر باقر انصاری که سابقاً مسئولیت تدوین لایحه تعارض منافع را در زمان تصدی به عنوان مدیر کل حقوقی در معاونت حقوقی رییس جمهور داشته است، به بیان نظرات خود در قبال موضوع تعارض منافع پرداخت.

وی با اشاره به این‌که نظرات او برآمده از چند سال تجربه و درگیری تطبیقی و تحقیقی با موضوع تعارض منافع است، گفت: نخستین نکته مهم در خصوص تعارض منافع، آن است که آیا ما صرفاً می‌خواهیم در بخش عمومی این قانون را برقرار کنیم یا این‌که می‌خواهیم این موضوع را در بخش خصوصی نیز مدنظر قرار دهیم؟.

وی افزود: فعلاً در کشور ما تمرکز روی بخش عمومی است اما این بدان معنا نیست که در بخش خصوصی، این مسأله وجود ندارد.  پس باید بدانیم تعارض منافع به چه معناست وگرنه برداشت نادقیقی از آن خواهیم داشت، به‌عنوان مثال در طرح فعلی سفرهای خارجی نمایندگان مجلس در شمول تعارض منافع قرارگرفته است، در حالی‌که این قبیل سفرها در شمول تعارض منافع نیست.

عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی خاطرنشان کرد: تعارض منافع طبق تعریف استاندارد بین‌المللی یعنی وضعیتی که در آن منافع شخصی و خصوصی یک شخص با انجام وظایف قانونی، قراردادی و اخلاقی او در تعارض قرار می‌گیرد به‌نحوی‌که یا واقعاً وظایفش را متأثر می‌کند یا «به نظر» عموم یا ناظر بیرونی، انجام وظایفش را تحت تأثیر قرار می‌دهد.

تعارض منافع می‌تواند آشکار یا پنهان و بالقوه یا بالفعل باشد

انصاری ادامه داد: به‌عنوان مثال در انتصابات فامیلی ممکن است از نگاه عموم تعارض منافع به‌نظر برسد. همچنین تعارض منافع ممکن است آشکار باشد یا پنهان، بالقوه باشد یا بالفعل، مالی باشد یا غیرمالی(وجدانی و اعتقادی).

وی خاطرنشان کرد: در وضعیت کشور ما با توجه به این‌که ما در ابتدای طرح موضوع تعارض منافع هستیم، به‌نظر می‌رسد باید روی ابعاد آشکار، بالفعل و مالی تعارض منافع بیشتر تمرکز کنیم، هرچند در کشورهای پیشرفته با پیشبرد آن، روی ابعاد پنهان، بالقوه و غیرمالی تعارض منافع نیز قانون‌گذاری کرده‌اند.

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی در ادامه با بیان این‌که تعارض منافع امری معمول و عادی است، افزود: هر کارمند دولت یا هر فردی ممکن است در طول انجام وظایفش به‌طور معمول با این مسأله برخورد کند.

تعارض منافع برخلاف باور عموم، مساوی با فساد نیست

انصاری افزود: بنابراین تعارض منافع برخلاف باور عموم، صرفاً مساوی با فساد نیست. از همین‌رو در عنوان لایحه و برخلاف موارد مشابه خارجی، من اصرار داشتم که واژه مدیریت گنجانده شود تا افراد تصور نکنند تعارض منافع چیز غیرعادی و غیرمعمولی و جرم است.

وی با بیان این‌که در قدم بعد برای شناخت بهتر تعارض منافع، باید عناصر و ارکان تعارض منافع را شناخت، گفت: نخستین رکن تعارض منافع، بر عهده داشتن یک وظیفه قانونی «مشخص و تعریف‌شده» است، چون در غیر این‌صورت، تعارض منافع، وضعیت سیال و نامشخصی خواهد داشت.

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی ادامه داد: رکن دوم تعارض منافع آن است که فردِ در معرض تعارض منافع، نفع شخصی مالی یا غیرمالی برای خودش یا خویشان و دوستانش داشته باشد.

تأثیرپذیری مستقیم بهره‌مندی از نفع شخصی بر روی انجام وظیفه رکن سوم تعارض منافع است

انصاری تصریح کرد: دامنه این موضوع از خود شخص تا خویشان و دوستان در قوانین تعارض منافع در کشورهای مختلف، متفاوت است. اما رکن سوم موضوع تعارض منافع آن است که بهره‌مندی از نفع شخصی باید تأثیرپذیری مستقیم و خاص روی انجام وظیفه داشته باشد.

وی خاطرنشان کرد: به‌عنوان مثال یک نماینده مجلس که طرحی را پیشنهاد می‌دهد که برای عموم تأثیری دارد و خود او را نیز متأثر می‌کند، مشمول تعارض منافع نیست اما نماینده‌ای که طرحی را ارائه می‌دهد که صرفاً خودش یا نزدیکانش را مستقیماً متأثر و منتفع می‌کند، مشمول تعارض منافع است.

حمایت از تمامیت حرفه‌ای افراد نخستین دلیل طرح موضوع تعارض منافع است

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی درباره علل شناسایی و اهمیت طرح تعارض منافع در جوامع گفت: نخستین دلیل طرح این موضوع، حمایت از سلامت و تمامیت حرفه‌ای افراد است، یعنی با اتکا به آن، می­توان کارمندان و کارکنان عمومی را از مواضع اتهام و فساد دور کرد.

انصاری افزود: علت دیگر اهمیت مدیریت تعارض منافع، افزایش کارآمدی و اعتماد در جهت شفاف‌سازی و رفع نگرانی‌ها و دغدغه‌های افراد موجه با وضعیت تعارض منافع است مثلاً فردی که در پرونده‌ای مسئول است که نزدیکان یا خویشان او یک‌طرف آن هستند، در صورت وجود قانون تعارض منافع خود را از آن کنار می‌کشد و در نتیجه از موضع اتهام دور می‌شود.

وی تصریح کرد: دلیل سوم اهمیت تعارض منافع، آن است که ریسک تصمیمات کاری و حرفه‌ای را از فرد به قانون، ساختار و سیستم محول می‌کند و از این جهت نیز مرزهای وظایف و اختیارات شخصی را از قانون متمایز می‌کند.

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی با بیان این‌که همه مسئولان در تمام رده‌ها از صدر تا ذیل در معرض تعارض منافع هستند و در کشورهایی مثل فرانسه یا آمریکا حتی برای نخست‌وزیر یا نمایندگان کنگره، تعارض منافع خاص خود این مقامات پیش‌بینی شده است، گفت: قاعده اصلی در این خصوص آن است که هرچه ارشدیت شخص در نظام اداری و سیاسی بیشتر باشد، موقعیت‌های تعارض منافع آن شخص، بیشتر است و درنتیجه باید بیشتر نگران وقوع تعارض منافع در خصوص آن شخص بود.

وی در تشریح مهم‌ترین مصادیق وضعیت‌های تعارض منافع گفت: مهم‌ترین مصادیق هشت­گانه وضعیت تعارض منافع عبارت از تعدد شغلی به‌خصوص در حوزه‌های مشابه، سوءاستفاده از اطلاعات، معامله با خود یا بستگان، دریافت هدیه، فعالیت پسااشتغال، تصمیم‌گیری در خصوص خود یا بستگان، تجمیع وضعیت‌های مجری و مشاور و ناظر و منظور و در نهایت سهم‌­خواری و ارجاع به خود است.

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی تصریح کرد: در خصوص هریک از این بخش‌ها مثلاً در خصوص معامله با بستگان، از سال ۱۳۳۷ قانون داریم اما به‌علت اجرا نکردن و نیز استثنائاتش عملاً بلاموضوع شده است.

انصاری افزود: هم‌چنین در خصوص دریافت هدیه، بیشتر کشورهای اروپایی بر حسب فرهنگ خود هرگونه دریافت هدیه را ممنوع کرده‌اند(مگر با شرایطی) اما کشورهای آفریقایی آن را بر مبنای اقتضائات فرهنگی خود پذیرفته‌اند اما در کشور ما ذکر شده است که اگر هدیه به معنای رشوه نباشد، اشکالی ندارد و همین موضوع منشأ مشکلات فراوانی شده است.

سخت‌گیری مجلس در طرح جدید تعارض منافع در خصوص گرفتن هدیه کارمندان دولت

وی خاطرنشان کرد: از سوی دیگر، در طرح جدید مجلس عملاً چنان در خصوص هدیه سخت گرفته شده که بخش قابل‌توجهی از کارمندان دولت، از کار خود وامی‌مانند چون هر چیز جزئی نظیر یک نقل و شیرینی نیز مصداق هدیه شده است و فرد را یک سال معلق خواهد کرد.

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی در بخش دیگری از سخنانش با اشاره به این‌که در خصوص رفع موقعیت‌های تعارض منافع هنوز تصمیمات عقلایی در کشور ما گرفته نشده است، در ادامه درباره راهبردهایی که از طریق آن‌ها می‌توان، این موقعیت‌ها را مدیریت کرد، گفت: راهبرد نخست در خصوص مدیریت تعارض منافع، ممنوع کردن استقرار افراد در موقعیت تعارض منافع است، به‌عنوان مثال فردی که در بخش خصوصی حضور دارد و در بخش عمومی هم می‌خواهد سمتی را بر عهده بگیرد، باید ابتدا از مقام خود در بخش خصوصی استعفا دهد تا بتواند در بخش عمومی به کار مشغول شود.

انصاری افزود: راهبرد دیگر خوداظهاری است یعنی از افراد باید خواست که به‌خصوص وقتی که با تعارض منافع پنهان مواجهند، آن را اظهار کنند تا نظارت لازم انجام شود.

وی خاطرنشان کرد: راهبرد دیگر آن است که فرد نه تنها باید تعارض منافع را اظهار کند بلکه هم‌چنین نباید تصمیم‌گیری کند یا اقدامی را انجام دهد، وگرنه باید پاسخگوی آن باشد. راهبرد بعدی، استفاده از تراست­های کور است که بر اساس آن اگر به‌عنوان مثال سرمایه‌داری مثل ترامپ به ریاست‌جمهوری یا مقام دیگری برسد، باید اموالش توسط شخص یا نهاد دیگری تحت‌عنوان تراست کور اداره شود.

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی تصریح کرد: ما از این راهکار هنوز در کشورمان استفاده نکرده‌ایم. راهبرد دیگر، جبران محرومیت‌های ناشی از تعارض منافع است مثلاً یک وزیر تا پنج سال پس از وزارت از قبول مسئولیت در شرکتی که زیرمجموعه وزارتخانه او بوده است، باید امتناع کند اما باید در قانون سازوکاری برای جبران محرومیت چندساله او در نظر گرفته شود.

شناسایی حق اعتراض وجدانی، آخرین راهبرد برای مدیریت این موقعیت‌ها

انصاری خاطرنشان کرد: بنابراین محرومیت بدون جبران، کارآمد نیست و حتی درباره برخی مشاغل، محرومیت یا ممنوعیت توجیه­پذیر نیست. راهبرد آخر، شناسایی حق اعتراض وجدانی است که هنوز در کشور ما این راهبرد رفع تعارض منافع نیز چندان مورد توجه قرار نگرفته است به‌عنوان مثال برخوردهای سلیقه‌ای با افراد در ادارات به‌علت این‌که از قیافه فردی خوشمان نمی‌آید، مشمول این مورد است. در این‌گونه موارد باید موضوع به فرد دیگری ارجاع شود.

وی، با بیان این‌که ما در کشور، در ابتدای راه مدیریت تعارض منافع هستیم، افزود: از نظر من برای آغاز در وضعیت فعلی باید به سطح حداقلی مدیریت تعارض منافع بپردازیم اما آن سطح حداقلی که هم به تعارض منافع فردی توجه کند و هم به تعارض منافع سیستماتیک. هم‌چنین ضمانت اجراهای ما باید منعطف و متناسب با موقعیت‌های مختلف باشد و از جرم­انگاری صرف در این زمینه جلوگیری کنیم.

تعیین کمیته مدیریت تعارض منافع با وجه غالب نظارتی تا اجرایی

در ادامه دکتر «مجید صرفی»، مدرس دانشگاه و مشاور حقوقی مرکز توانمندی سازمان جهاد دانشگاهی تهران با بیان این‌که هم‌اکنون مسیر لایحه تعارض منافع و طرح تعارض منافع، دچار اختلاط شده است، گفت: به‌نظر می‌رسد در لایحه، تعارض منافع همه کارمندان را شامل می‌شد و نیز برای مدیریت تعارض منافع، هیئت­های استانی را در نظر می‌گرفت. اما این دو نکته در ابتدای طرح مغفول و محدود بود، هرچند به مرور در طرح نیز کمیته‌ای برای مدیریت تعارض منافع در نظر گرفته شد که بیشتر وجه نظارتی دارد تا اجرایی.

وی ادامه داد: احتمالاً دغدغه حذف این هیئت‌ها در طرح، آن است که آن شکل از هیئت­ها برای مدیریت تعارض منافع در لایحه، ممکن است خودشان دچار تعارض منافع شوند چون خودشان دارای امضاهای کلیدی هستند. بنابراین به‌نظر می‌رسد رویکرد لایحه وسیع‌تر و فراگیرتر اما رویکرد طرح محدودتر است و هیئت­های تعارض منافع را حذف کرده است.

انصاری در این‌باره با تائید ضمنی صحبت صرفی، گفت: من می‌توانم از متن اولیه لایحه دفاع بکنم اما از متن تصویب‌شده لایحه در دولت پیشین لزوماً نمی‌توانم دفاع کنم چون ما در سیستمی می‌خواهیم در این خصوص تصمیم‌گیری کنیم که دستخوش تعارض منافع است و لایحه را نیز دستخوش اصلاحاتی می‌کند که قابل‌پذیرش نیست.

وی افزود: کسانی در این‌باره در حال تصمیم‌گیری هستند که احتمالاً خودشان مشمول آن هستند. اما درباره تشکیل هیئت یا کمیته برای تصمیم‌گیری درباره تعارض منافع، باید بگویم من با تشکیل این هیئت یا کمیته و کمیسیون موافق نیستم چون ما تابه‌حال صدها هیئت و کمیسیون در این‌باره تشکیل دادیم که بی‌خاصیت بودند.

تأکید بر ضرورت آورده شدن همه موارد لازم در متن قانون

این عضو هیئت علمی حقوق دانشگاه شهید بهشتی ادامه داد: بحث روشن من این است که در این خصوص هر آنچه را می‌خواهیم انجام دهیم باید در متن قانون بیاوریم و بهتر است همه حالات و شرایط در خود قانون پیش­بینی شود.

انصاری خاطرنشان کرد: البته در طرح فعلی وضع نسبت به لایحه بسیار بدتر شده چون مدیریت تعارض منافع را سازمان بازرسی کل کشور یا نهادهای امنیتی انجام دهد. سازمان بازرسی کل کشور هم‌اکنون در اختیاراتش چنین چیزی وجود دارد و نتیجه‌ای نداشته است. با این‌حال، من معتقدم به یک نهاد تخصصی و پیشران این حوزه نیاز داریم چون بحث تعارض منافع یک موضوع جدید و مدرن است و چنین نهادی باید در سطح ملی وجود داشته باشد تا در موارد مهم کمک کند یا ایده، تصمیم و مشورت دهد و آن را هدایت کند.

تأکید بر ضرورت وجود اراده سیاسی برای حل تعارض منافع سیستماتیک

وی تصریح کرد: در واقع برای حل تعارض منافع سیستماتیک باید اراده سیاسی وجود داشته باشد، یعنی مقامات مهم کشور باید پشت آن بایستند. این موضوع در خصوص  افراد مشمول طرح تعارض منافع مجلس حائز اهمیت است، چون به‌نظر می‌رسد طرح مجلس، از برخی اشخاص و نهادها ترسیده و آن‌ها را از شمول این قانون خارج کرده و به این معنا، در واقع طرح مجلس، خودش دچار تعارض منافع سیستماتیک است.

طرح تعارض منافع متفاوت از لایحه تعارض منافع

«فاطمه سرخیل» مشاور حقوقی مرکز توانمندسازی سازمان جهاد دانشگاهی تهران، ادامه داد: اما طرح تعارض منافع با لایحه تعارض منافع چند تفاوت مهم با یکدیگر دارند. تفاوت اول در بحث چگونگی مواجهه با تعارض منافع است که رویکرد لایحه مبتنی بر مدیریت تعارض منافع است اما رویکرد طرح، نظارت بر تعارض منافع است.

سرخیل خاطرنشان کرد: تفاوت دوم موضوع اشخاص تحت‌شمول تعارض منافع است که در لایحه، کلیه کارکنان دستگاه‌های عمومی مشمول هستند اما طرح، صرفاً مدیران سیاسی و بالادستی را مشمول تعارض منافع کرده است.

در ادامه این نشست، پرسش‌هایی درباره شمول موضوعاتی نظیر دریافت هدیه و سفر خارجی یا تابعیت مضاعف در زمره تعارض منافع مطرح شد که انصاری در پاسخ به آن گفت: در طرح فعلی مجلس، سفر خارجی و دریافت هدیه در شمول تعارض منافع قرار گرفته است، در حالی‌که این موضوعات در شمول تعارض منافع نیست بلکه در شمول شفافیت است. اما قرار گرفتن موضوع تابعیت مضاعف یا دوگانه در شمول تعارض منافع سیستماتیک، درست است.

در پایان این نشست، انصاری یادآور شد: در بخشی از موارد، این طرح به عدم تصمیم­گیری اشاره کرده است اما در یک شهر کوچک که اکثر مقامات به طریقی خویشاوند یا دوست یکدیگر هستند، عملاً این قانون امور اداری کشور را متوقف می‌کند چون واقع‌بینانه نیست و وضعیت‌های مختلف را در نظر نگرفته و برای وضعیت‌های مختلف، راه‌حل‌های یکسانی را در نظر گرفته است. علاوه‌بر این‌ها، این طرح از نظر نظارت و امور کیفری نیز دچار مشکل است که امید می‌رود رفع شود.

براساس این گزارش، از سوی «محمد مخبر»، معاون اول رئیس‌جمهور جهاد دانشگاهی به‌عنوان متولی شناسایی موقعیت‌ها و راهکارهای رفع تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی تعیین شده است.

بر اساس این بخشنامه ابلاغ شده دستگاه‌های اجرایی موظف به همکاری همه‌ جانبه و تنگاتنگ با جهاد دانشگاهی برای شناسایی موقعیت‌های تعارض‌آمیز در سازوکارهای مرتبط با وظایف و اختیارات دستگاه مربوط هستند.

بدون دیدگاه

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *