رویه‌های مدیریت تعارض منافع در بستر سیاسی، اجتماعی، اداری کشورها

بررسی سابقه رویه‌های مدیریت تعارض منافع در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که هرکدام از کشورها برای مدیریت تعارض منافع مسیر خود را طی کرده‌اند. اهمیت یافتن موضوع تعارض منافع در کشورهای مختلف و ارائه مقررات برای مدیریت آن به شکل‌گیری مسئله‌ای خاص در تاریخ سیاسی آن کشور مربوط است و موقعیت‌های تعارض منافع تأکید شده در هر کشور نیز متفاوت است. اهمیت این موضوع از آن جهت است که گرته‌برداری از قوانین کشورهای خارجی برای مدیریت تعارض منافع در ایران بدون توجه به ساختار خاص اقتصاد سیاسی حاکم بر کشور نه تنها نمی‌تواند کمک کننده باشد، بلکه گاهی اوقات می‌توان به پیچیدگی بیشتر موضوع و یا حتی متوقف شدن فرایندهای اداری منتهی شود.

سعید هراسانی

پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

کارشناسی ارشد مطالعات توسعه

برای نشان دادن تفاوت موقعیت‌های مورد تأکید تعارض منافع در هر کشور برای مدیریت تعارض منافع می‌توان به موضوع هدیه اشاره کرد. موضوع «هدیه» به عنوان یک موقعیت تعارض منافع در ایران آنچنان مورد توجه نیست، چرا که ساختار حاکم بر ادارات دولتی در ایران تفاوتی میان هدیه و رشوه قائل نیست و هر نوع هدیه‌ای را رشوه در نظر می‌گیرد. این موضوع از فرهنگ عمومی جامعه برمی‌خیزد که کمتر کسی به معنای واقع کلمه به کارکنان نظام اداری «هدیه» می‌دهد، در حالی که در بسیاری از کشورها اعطای هدیه به کارکنان دولت یک هنجار تثبیت‌شده است. نکته مهم برای مدیریت تعارض منافع آن است که در چنین بافتی تأکید بر وجود تعارض منافع اعطای هدیه حتی ممکن است به قبح زدایی از رشوه منجر شده و تأثیرات سویی نیز در پی داشته باشد.

با توجه به تعداد بی‌شماری شرکت‌های دولتی در ایران که بودجه آن‌ها دو برابر بودجه عمومی دولت است، باید توجه داشت که یکی از گلوگاه‌های تعارض منافع را می‌توان در این شرکت‌ها دنبال کرد و عدم توجه به این شرکت‌ها در هر نوع مقررات مربوط به تعارض منافع به‌نوعی «ره به ترکستان بردن» است. از طرف دیگر خصوصی‌سازی یکی از دیگر گلوگاه‌های شکل‌گیری تعارض منافع در ایران است که باید به‌صورت خاص به آن پرداخته شود. در ادامه برای تشریح اهمیت توجه به ساختار سیاسی-اقتصادی-اداری هر کشور در طراحی مقررات رویه‌های مدیریت تعارض منافع به تجربه سه کشور کانادا، آمریکا و بریتانیا پرداخته‌شده است.

دلایل شکل‌گیری رویه‌های مدیریت تعارض منافع

به‌صورت عمومی می‌توان ادعا کرد که ریشه شکل‌گیری رویه‌های مدیریت تعارض منافع در تمام نقاط جهان رسوایی‌های سیاستمداران بوده است. به زبان ساده‌تر، هرگاه فساد یک سیاستمدار در کشوری برملا شده است، نمایندگان مجلس و اعضای دولت برای حفظ اعتماد عمومی و پاسخ به رسوایی شکل‌گرفته مجموعه اصلاحاتی را اعمال می‌کنند. بااین‌حال تفاوت‌های معناداری نیز در اکثر کشورها وجود دارد.

رویه‌های مدیریت تعارض منافع در ایالات‌متحده به زمان شکل‌گیری این کشور و تدوین قانون اساسی آن بازمی‌گردد. با توجه به فرهنگ سیاسی-اجتماعی مهاجران به سرزمین آمریکا، کنترل قدرت دولتمردان از همان ابتدا برای مؤسسان دارای اهمیت بوده است. بر اساس قانون اساسی ایالات‌متحده مقامات فدرال از پذیرش هدیه، مشاغل و یا مقام‌های اعطاشده توسط دولت‌های خارجی منع شده‌اند. همچنین در دوره‌های بعدی، بنیان‌گذاران قانون اساسی موارد جدیدی به آن اضافه کردند که بر اساس آن اعضای کنگره (پارلمان) از انتصاب در سمت‌های فدرالی که به‌تازگی ایجادشده باشند، منع شده‌اند. همچنین حقوق اضافه‌شده برای اعضای کنگره از دوره بعد اعمال می‌شود. یعنی نمایندگان فعلی کنگره از افزایش حقوق منفعتی نخواهند برد.

بااینکه مدیریت تعارض منافع در آمریکا ریشه در قانون اساسی آن دارد، اما درنهایت اصلاحات و ایجاد سازوکارهای جدید برای مدیریت تعارض منافع در پی وقوع رسوایی‌هایی همچون واترگیت یا موارد دیگر به پیش رانده‌شده است.

در بریتانیا مدیریت تعارض منافع تا پیش از قرن بیستم مبتنی بر خودتنظیم گری و رویه‌های غیررسمی بوده است. قواعد خودتنظیم‌گر به‌خصوص در مورد پارلمان بسیار زیاد خود را نشان می‌دهد. بااین‌حال با توجه به رسوایی‌های گسترده دوره نخست‌وزیری میجر و همچنین در دوره تونی بلر، قواعد محکم‌تر و مستقل مدیریت تعارض منافع در نظام حکمرانی بریتانیا خود را نشان داد.

در کره جنوبی اگرچه رویه‌های مدیریت تعارض منافع برای مبارزه با فساد گسترش داده شد، اما دلیل آن رسوایی‌های پدید آمده نبود. بلکه مسئله اصلی برداشت دولت از تأثیر فساد بر فرایند توسعه کره جنوبی بود که باعث شد مدیریت تعارض منافع به‌عنوان یک موضوع محوری در فضای عمومی کره مطرح شود.

در ایران اگرچه همانند تمام کشورهای دیگر موضوع تعارض منافع پیوند عمیقی با موضوع فساد خورده است و تلاش‌ها برای تصویب قانون مدیریت تعارض منافع در ادامه تلاش ۲۰ ساله جمهوری اسلامی در مواجهه با فساد است، اما رسوایی سیاستمداران مشخصی منجر به چنین روندی نشده است. موضوع «فیش‌های نجومی» یک محرک اساسی برای پیشرفت مسئله مدیریت تعارض منافع بوده است، اما واقعیت آن است که مسئله تعارض منافع در فضای عمومی ایران بیش از توجه به فساد در معنای مصطلح آن، بر پیامدهای ناشی از تعارض منافع بر سیاست عمومی نشئت می‌گیرد. به‌عنوان‌مثال یکی از مسائل داغ مربوط به تعارض منافع همواره حضور پزشکان در کمیسیون بهداشت مجلس شورای اسلامی بوده است.

شیوه‌های مدیریت تعارض منافع و تأکید بر موقعیت‌های خاص

با توجه به ساختار هر کشور مقامات مسئول آن کشورها درگیر موقعیت‌های خاص خود می‌شوند و شیوه مدیریت چنین تعارضاتی هم با توجه به مناسبات قدرت در کشورها بسیار متفاوت است. در گام اول بیاید یک نظام جمهوری و یک نظام پارلمانی را با یکدیگر مقایسه کنیم. در ایالات‌متحده قوه مجریه و قوه مقننه به‌طور کامل از یکدیگر منفک شده‌اند. در این کشور بیشتر نگرانی‌ها از تعارض منافع در سطح وزرا و مدیران ارشد اداری نشئت می‌گیرد. چراکه از منظر افکار عمومی نمایندگان کنگره با توجه به نیاز برای انتخاب مجدد در انتخابات بعدی کمتر درگیر تعارض منافع می‌شوند. از طرف دیگر هر تصمیم نمایندگان کنگره تنها یک رأی از میان تمام رأی‌دهندگان خواهد بود.

اما از طرف دیگر کارکنان دولتی و وزرا (به‌غیراز رئیس‌جمهور و معاون اول) به طریق غیرانتخابی منصوب می‌شوند. بنابراین نگرانی کمتری برای پاسخگویی به عموم مردم دارند. همچنین تصمیمات آن‌ها بلافصل تأثیرگذار خواهد بود. نکته مهم‌تر آن است که بر اساس سنت سیاسی ایالات‌متحده مقامات ارشد دولت معمولاً از بخش خصوصی وارد دولت می‌شوند و پس از دوره مسئولیت خود دوباره به بخش خصوصی بازمی‌گردند. تمام این شرایط باعث می‌شود بیشتر نگرانی‌ها از تعارض منافع در ایالات‌متحده مربوط به کارکنان ارشد دولت باشد.

این در حالی است که در کانادا این موضوع کاملاً برعکس است. نظام سیاسی کانادا پارلمانی است و مقامات ارشد دولت معمولاً از اعضای پارلمان انتخاب می‌شوند. بنابراین نمایندگان پارلمان به‌صورت طبیعی علاقه‌مند به افزایش امکان حضور خود در دولت هستند، چرا که در این صورت هم مزایای مالی بیشتری خواهند داشت و هم قدرت خود در نظام سیاسی را تثبیت می‌کنند. بر اساس همین نظام سیاسی، ترس اصلی افکار عمومی تأثیرگذاری نامطلوب دولت بر اعضای پارلمان است. به عبارت ساده مردم نگران‌اند، اعضای پارلمان به طمع عضویت در مناصب دولتی، قضاوت درست خود در برابر دولت را از دست داده و تبدیل به عوامل مطیع دولت شوند.

این نکته ازآن‌جهت حائز اهمیت است که برخلاف آمریکا، مقامات ارشد دولت و پارلمان در کانادا در حرفه سیاست اشتغال تمام‌وقت دارند. یعنی اکثر آن‌ها هیچ محل درآمدی غیر از دولت و یا پارلمان ندارند. در چنین وضعیتی ترس از تعارض منافع ناشی از منابع خصوصی (خارج از دولت) کاهش می‌یابد و مردم بیشتر نگران تعارض منافع ناشی از منابع عمومی (مزایای دولت به اعضای پارلمان) هستند.

بر این اساس عمده تمرکز مقررات تعارض منافع در کانادا مربوط به اعضای پارلمان است. برای مثال چه اعضای پارلمان و چه مقامات ارشد دولت وظیفه دارند تمام اموال خود را برای کمیسیونی خاص افشا کنند، اما کمیسیون تنها خلاصه‌ای از اموال نمایندگان را به‌صورت عمومی منتشر می‌کند و اموال مقامات ارشد را محرمانه نگه می‌دارد. نکته جالب آن است که اعضای مشترک دولت و پارلمان می‌توانند یکی از مقررات را برای خود لحاظ کنند، بنابراین آنجا که به نفعشان باشد در مقام نماینده پارلمان خود را معرفی می‌کنند و در جای دیگر به‌عنوان مقام ارشد دولتی.

بااینکه نظام سیاسی بریتانیا و کانادا شبیه یکدیگر است، اما موضوع تعارض منافع اعضای پارلمان در کانادا بسیار قابل‌توجه‌تر از بریتانیا است. دلیل این امر تعداد نمایندگان پارلمان ازیک‌طرف و حجم مقامات دولتی از طرف دیگر است. تعداد اعضای پارلمان کانادا حدود ۳۰۰ نفر است و نیمی از آن‌ها شانس دارند سمت‌های ارشد در دولت کانادا را به دست آورند، این در حالی است که تعداد اعضای پارلمان انگلیس بیش از ۶۰۰ نفر است و تعداد مقامات دولتی نیز کمتر از کانادا است. با این مفروضات در پارلمان کانادا تعداد زیادی از اعضا این شانس را برای خود قائل‌اند که در دولت مقامی به دست آورند و همین کنترل پارلمان بر دولت را از بین می‌برد، درحالی‌که در پارلمان انگلیس اکثر اعضای رده پایین‌تر پارلمان مطمئن هستند که جایگاهی در دولت ندارند و در نتیجه استقلال خود در برابر دولت را به نحو احسنت حفظ می‌کنند.

در عوض پارلمان انگلیس درگیر کمک‌های ارائه‌شده توسط ثروتمندان به احزاب است. در موارد بی‌شماری کمک‌های انتخاباتی و غیر انتخاباتی ثروتمندان به احزاب در انگلیس منجر به جبران لطف آن‌ها در دولت مستقرشده است. تا پیش از قرن بیستم اعضای پارلمان انگلیس حقوق تمام‌وقت از پارلمان دریافت نمی‌کردند و در نتیجه ارائه کمک‌های مالی به نمایندگان امری عادی بود. اما در حال حاضر موضوع کمک‌های مالی و غیرمالی به احزاب و نمایندگان یک مسئله سیاسی اساسی در انگلیس شده است.

موضوع دیگری که ساختارهای مدیریت تعارض منافع در کشورها را تعیین می‌کند، سهم اقتصاد خصوصی، دولتی و مختلط است. در کشورهایی که بیشتر اقتصاد در دست بخش خصوصی است نسبت به کشورهای با اقتصاد دولتی و مختلط احتمال بروز موقعیت‌های تعارض منافع کمتر است. هرچه سهم دولت در اقتصاد بیشتر باشد، منافع مالی حاضر در دولت امکان بروز موقعیت‌های تعارض منافع را بیشتر خواهد کرد.

همچنین میزان تأثیر سیاست‌های دولتی بر اقتصاد و تنظیم‌گری‌های آن نیز فرصت بروز موقعیت‌های تعارض منافع را تغییر می‌دهد. در کشورهایی که میزان تنظیم‌گری دولت بر اقتصاد بسیار زیاد است و دولت سیاست‌های کنترلی قابل‌توجهی بر اقتصاد اعمال می‌کند، امکان بروز موقعیت‌های تعارض منافع بسیار زیادتر می‌شود. بدیهی است که وقتی دولت‌ها دخالت کمتری در امر اقتصاد دارند، سمت‌های تأثیرگذار بر بخش خصوصی نیز کمتر می‌شود و درنتیجه تعداد افراد کمتری در دولت و مجلس امکان پیگیری منافع شخصی خود از طریق دولت را خواهند داشت.

امکان موفقیت رویه‌های مدیریت تعارض منافع

رویه‌های مدیریت تعارض منافع ممکن است همانند تمام سیاست‌های دیگر موفق عمل نکند. برای مثال در مورد کانادا مشاهده کردیم که نخست‌وزیر از قدرت خود استفاده می‌کند تا مقررات مدیریت تعارض منافع قدرتمند و دست‌وپا گیری برای مقامات دولتی تدوین نشود. از طرف دیگر تمام مقامات ارشد دولتی که عضو پارلمان نیز هستند، هرکجا به نفعشان باشد از مقررات مطلوب‌تر استفاده می‌کنند.

برای مثال زمانی که یکی از وزرای کابینه متهم شد که برای افزایش قیمت سهمش از یک زمین گلف با یکی از بانک‌ها لابی کرده است تا به هتل کنار زمین گلف وام دهد، او از مشاور اخلاق خواست تا با او به‌عنوان نماینده پارلمان رفتار شود، نه مقام دولتی. بر اساس مقررات کانادا ازآنجاکه استفاده از منابع مالی فدرال برای حوزه انتخابی یک امر مشروع است و بهبود وضعیت هتل علاوه بر زمین گلف به کل حوزه انتخابی سود می‌رساند، بنابراین نماینده پارلمان دچار خطا نشده است. همچنین استدلال مربوط به یک رأی در کنار سایر رأی‌ها نیز برای نمایندگان پارلمان در نظر گرفته می‌شود. این وزیر با توجه به اینکه مشاور اخلاق او را به عنوان نماینده پارلمان به رسمیت شناخت از اتهامات مبرا شد.

یا در مورد انگلیس اشاره شد که موضوع کمک‌های مالی به نمایندگان پارلمان در اواخر قرن بیستم تبدیل به یک چالش جدی در فضای سیاسی انگلیس شده بود. پارلمان برای مواجهه با این چالش مقرراتی وضع کرد که بر اساس آن نمایندگان باید تمام منابع مالی خود را به کمیته‌ای خاص گزارش می‌کردند، اما نمایندگان پارلمان باوجوداین قانون زیر بار نمی‌رفته و از افشای منابع مالی اهداشده طفره می‌رفتند. تقریباً ۲۰ سال طول کشید تا نمایندگان مجلس زیر بار افشای منابع مالی خود بروند.

بنابراین مدیریت تعارض منافع در صورت تدوین به‌سختی موفق می‌شود تمام موقعیت‌های تعارض منافع را کنترل کند و حتی در پیشرفته‌ترین کشورها نیز می‌توان مقاومت‌های گسترده در برابر رویه‌های مدیریت تعارض منافع را مشاهده کرد.

**این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۷۶ منتشرشده است.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=20627

مطالب مرتبط:

اظهار دارایی تا ارزش‌های شغلی؛ ایجاد چارچوب‌هایی برای مدیریت تعارض منافع در برخی کشورها شفافیت برای دیگران، پنهان‌کاری برای خود تعارض منافع سازمانی چیست؟ تعارض منافع چگونه فساد را تشدید می‌کند؟ چگونه اشتغال همزمان و درب‌های گردان در قالب مشاوره به ناکارآمدی منجر می‌شود؟ تعارض منافع از سهامداران تا مدیران