در مقاله اول دمیتری ولاسیس (رئیس بخش کنوانسیون‌های جنایی، بخش امور مربوطه به معاهدات دفتر مقابله با مواد مخدر و جرائم سازمان ملل متحد) به معرفی کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد و کارکردهای این کنوانسیون می‌پردازد.
در مقاله دوم گروه لنکستر (رئیس کالج کورپس کریستی، دانشگاه آکسفورد بریتانیا) تلاش می‌کند یک چارچوب تحلیلی درزمینه تعارض منافع ارائه دهد و تجارب کشورهای مختلف در این زمینه را بررسی کند.
در مقاله آخر نیز ریچارد مسیک (کارشناس ارشد حکمرانی و از اعضای هیئت‌مدیره گروه مسئله محور قانون و عدالت در بخش حکمرانی دولتی، کاهش سطح فقر و مدیریت اقتصادی بانک جهانی) با تأکید بر نیاز کشورها به وضع قوانین تعارض منافع به موضوع افشای دارایی‌ها و اثرات آن بر حکمرانی پرداخته است.
-
ابزاری بنیادی سازمان ملل متحد علیه فساد تعارض منافع
کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد بخش مهمی از چارچوب حقوقی بین‌الملل برای پیشگیری از فساد و کنترل آن است. این کنوانسیون ابزاری جهانی است که شامل طیف گسترده‌ای از مسائل شامل پیشگیری از فساد، همکاری‌های بین‌المللی و بازیابی دارایی‌هاست. این کنوانسیون مفادی ویژه در رابطه با مسئله تعارض منافع دارد که بر اهمیت شفافیت و استانداردسازی تأکید می‌کند. برخی از مفاد این کنوانسیون دولت‌های عضو را ملزم به تدوین استاندارهایی برای راهنمایی مقامات بخش‌های دولتی درزمینه رفتارهایشان و راه‌اندازی سیستم‌هایی برای تضمین قانونی بودن تدارکات دولتی و مدیریت امور دولتی می‌کند. برخی از مرتبط‌ترین این مقررات شامل مقررات بخش دولتی، قواعد رفتاری برای مقامات دولتی، تدارکات دولتی و مدیریت سرمایه‌گذاری‌های دولتی و نهایتاً مقررات بخش خصوصی است.
کنوانسیون سازمان ملل متحد به تخلفات ناشی از عدم پیشگیری تعارض منافع نیز در موادی جداگانه پرداخته است. ازجمله این تخلفات می‌توان به اختلاس، تجارت به‌واسطه نفوذ و روابط، سوءاستفاده از مقام، کسب ثروت از راه‌های غیرقانونی، اختلاس در بخش خصوصی و مانع‌تراشی در برابر برقراری قدرت اشاره کرد.
نخستین اجلاس کشورهای عضو این کنوانسیون در سال ۲۰۰۶ حول سه حوزه اصلی نظارت بر اجرای پیمان‌نامه، بازیابی دارایی و مساعدت فنی در اردن برگزار شد.
-
رویکردی تاریخی-تطبیقی به تعارض منافع
در بسیاری از کشورها انتظار مردم نسبت به وظایف سیاستمداران و مقامات متحول شده است؛ مردم از مقامات انتظار دارند که در اقدامات خود شفافیت داشته باشند و وظایف دولتی خود را از اهداف شخصی‌شان جدا سازند. اما در کشورهایی که هنوز راه زیادی تا دستیابی به یک ساختار دموکراتیک دارند، سطح انتظارات همچنان پایین باقی‌مانده است؛ همین مسئله در مورد کشورهایی نیز صدق می‌کند که اخیراً به دموکراسی دست‌یافته‌اند و پیشینه تاریخی کشورشان مملو از موارد فساد و سوءاستفاده از قدرت است.
کنوانسیون سازمان ملل متحد علیه فساد بخش مهمی از چارچوب حقوقی بین‌الملل برای پیشگیری از فساد و کنترل آن است. این کنوانسیون مفادی ویژه در رابطه با مسئله تعارض منافع دارد که بر اهمیت شفافیت و استانداردسازی تأکید می‌کند.
تعارض منافع ریشه سوءاستفاده از قدرت برای دستیابی به اهداف شخصی، توسط سیاستمداران و مقامات است. ممکن است سیاستمداران دست به اقداماتی بزنند که مزایایی برای احزاب آن‌ها دارد، اما به ضرر عموم مردم تمام می‌شود. بنابراین این فرد وارد وضعیت تعارض منافع شده است. سیاستمداران به‌طورمعمول در رابطه با موفقیت خود در انتخابات یا انتخاب مجدد خود با وضعیت تعارض منافع مواجه هستند. همچنین سیاستمداران قبل و بعد از فرایند انتخابات با موقعیت تعارض منافع روبرو می‌شوند.
در فرایند انتخابات یا انتخاب مجدد ممکن است گروه‌ها یا اشخاص ذینفعی درازای کمک‌های آتی سیاست‌مدار، مبالغی را به وی یا حزبش برای تبلیغات و … پرداخت کنند. ممکن است سیاست‌مدار برای تأمین مالی کمپینهای انتخاباتی خود پول‌هایی از بودجه دولت اختلاس کند یا به رأی‌دهندگان رشوه دهد. در چنین وضعیتی دولت و جامعه مدنی بایستی سازوکارهای نهادی کافی برای جلوگیری از عملکرد مبتنی بر منافع شخصی سیاست‌مدار مانند نظارت از طریق هیئت قانون‌گذاری داشته باشند.
رقابت انتخاباتی در کشورهایی که از منابع غنی برخوردارند و نیز در دموکراسی‌های نوظهور تمایل شدیدی در سیاستمداران ایجاد می‌کند که منابع مالی عمومی را در جهت کسب حمایت سیاسی برای خود به‌کارگیرند. به‌طور خاص در کشورهایی که رانت ناشی از منابع بالا بوده و میزان مالیات عمومی کم است، به دلیل عدم تمایل مردم به کاوش در عملکرد سیاستمداران، رهبران سیاسی به‌راحتی می‌توانند منابع مالی عمومی را برای منافع خود یا حزب خود به‌کارگیرند. در این حالت برای جلوگیری از وقوع فساد استفاده از سازوکارهای نظارت و توازن قوا ضروری است، هرچند به‌احتمال‌زیاد رهبران سیاسی در برابر برقراری چنین سازوکارهایی مقاومت خواهند کرد. در جوامع دموکراتیک فقیرتر، تعارضات بر سر دسترسی به منابع شدت خواهد یافت. در این شرایط گروه‌های فرقه‌گرا به سازمان‌دهی خود برای دسترسی به منابع کمیاب، مشاغل یا قراردادها خواهند پرداخت. حتی ممکن است این گروه‌ها با رشوه‌دهی به سیاستمداران در قبال دسترسی به منابع به وی رأی دهند.
بنابراین اگر رهبران سیاسی، از قدرت خود برای دستیابی به منافع شخصی‌شان استفاده کنند قادر نخواهند بود مسائل مربوط به تعارض منافع یا فساد را مدیریت کنند. نتیجه آنکه اگر اهداف و قواعد حاکم بر دولت یا یک سازمان فاقد شفافیت، ناکارآمد و متعارض باشد چارچوب تحلیلی مطرح‌شده موضوعیت خود را از دست می‌دهد.
در رویکرد تطبیقی، به بررسی تجارب کشورهایی همچون ایالات‌متحده و هند می‌پردازیم. اکثر موقعیت‌های تعارض منافع در اداره امور دولتی آمریکا، بدان دلیل است که امور تجاری بر امور سیاسی و فرهنگی این کشور غلبه کرده است. اول، سیاستمداران و مقامات ارشد در ایالات‌متحده متعلق به بخش‌های خصوصی هستند لذا با پایان یافتن زمان خدمتشان در دولت به همین بخش بازمی‌گردند. دوم، این بخش تجاری خصوصی است که از کمپینهای انتخاباتی این سیاستمداران حمایت مالی می‌کند. لذا پرواضح است که باوجود چنین روابطی سیاستمداران و مقامات، مستعد استثناء قائل شدن برای افراد خاص و سازمان‌ها بوده و برعکس آن‌ها نیز چنین انتظاری را از سیاستمداران خود دارند.
در ابتدای تشکیل دولت در آمریکا، این کشور باکفایت‌ترین بخش عمومی جهان را داشت اما این وضعیت خیلی سریع افول کرد. بطوریکه حمایت از کاندیداها بر اساس بهره‌برداری حزبی به امری کاملاً عادی تبدیل شد، دسترسی به مناصب دولتی به ارتباطات سیاسی افراد وابسته و معیار شایستگی کنار گذاشته شد. در سال ۱۸۸۳ اصلاحاتی در بخش خدمات عمومی در سطح فدرال انجام شد اما نتیجه‌ای نداشت.
با توسعه راه‌آهن و تمرکز قدرت اقتصادی در دست «رابر بارونها»، ریاست احزاب دست کسانی افتاد که در پی منافع شخصی خود بودند. این عوامل و عوامل دیگری ازاین‌دست منجر به بروز فساد و سوءاستفاده گسترده در دولت آمریکا شد. تجارت‌های خصوصی بر نحوه شکل‌گیری قوانین و اجرای آن‌ها به‌شدت تأثیر می‌گذارد. برای مثال می‌توان به بهره‌برداری گسترده از قراردادهای بدون رقیب در عراق، قیمت‌گذاری محصولات دارویی تحت برنامه مدیکر، اختصاص بودجه فوق‌العاده به بانک‌ها برای تأمین وام‌های دانشجویی ضمانت دار اشاره کرد.
رویکرد انتخابی در آمریکا بر مبنای وادار کردن افراد به راست‌کرداری است که با کمک یک چارچوب حقوقی سخت‌گیرانه و مطبوعات گوش‌به‌زنگ سبب شده تا این کشور به لحاظ شاخص جهانی حکمرانی در رتبه سه دهک بالایی جای گیرد، هرچند انتظار بیشتری از این کشور است.
زمانی که هند در سال ۱۹۴۷ به استقلال رسید موارد تعارض منافع و فساد در این کشور بسیار کم و تنها در سطح محلی و در مقیاس بسیار کوچک مانند پرداخت رشوه برای دریافت خدمات عمومی متنوع توسط افراد معمولی بود. اما پس از گذشت چند دهه حاکمیت در هند کاملاً تغییر کرد. بطوریکه تا دهه ۱۹۷۰ فساد در سطوح بالا و میان سیاستمداران و مقامات به‌شدت نفوذ کرد. عوامل بسیاری در کتاب برای این تغییر جهت ارائه‌شده است ازجمله آن‌ها می‌توان به اعمال کنترل‌های سخت‌گیرانه بر واردات و سرمایه‌گذاری‌ها، فرار مالیاتی از طریق رشوه دادن به مؤدیان، فرقه‌گرایی به‌ویژه در سطح دولتی و غیره اشاره کرد.
در دهه ۱۹۹۰، زمانی که هند به سمت لیبرال شدن حرکت کرد بسیاری امیدوار بودند این وضعیت بهبود یابد اما نه‌تنها فساد کمتر نشد بلکه سیاستمداران و مقامات راه‌های جدیدی برای کسب سودهای غیرقانونی یافتند. بنا بر گزارش سازمان شفافیت بین‌الملل در سال ۲۰۰۵، که یک گزارش پیمایشی است بسیاری از شرکت‌کنندگان اعلام کرده بودند که نفوذ فساد در لایه‌های حاکمیت را به‌وضوح در تجارب روزمره‌شان شاهد هستند. همچنین این گزارش اذعان می‌کند بخش زیادی از کارکنان سطوح پایین‌تر دولت در وضعیت تعارض منافع هستند و پیشبرد منافع شخصی خود را به انجام وظایف دولتی‌شان ترجیح می‌دهند.
وجود مطبوعات مستقل در هند همانند تجربه آمریکا، حاکمیت کم‌وبیش مسلط قانون و سابقه ۶۰ ساله دموکراسی در این کشور سبب شده است تا شاخص جهانی حکمرانی این کشور بین سال‌های ۲۰۰۵ تا ۲۰۰۶ به‌مراتب بیشتر از کشورهایی همچون چین، روسیه و اندونزی باشد.
در انتهای نوشته نویسنده به هفت نکته اساسی در ارتباط با بررسی تجربه کشورها اشاره می‌کند و معتقد است جوامع بر مبنای سطح توسعه‌یافتگی‌شان، نظام‌های اقتصادی و سیاسی، ارزش‌های فرهنگی و اخلاقی خود به‌گونه‌ای متفاوت با مسئله تعارض منافع برخورد می‌کنند. کنترل تعارض منافع و به‌تبع آن کاهش فساد فرایندی پیچیده بوده و مدیریت آن سال‌ها طول خواهد کشید.
-
تجربه بین‌المللی از اظهار و افشای دارایی‌ها
از یک‌سو قانون تعارض منافع می‌تواند تعارضات آشکار مانند استخدام بستگان نزدیک را ممنوع سازد و از سوی دیگر کارمندان دولتی را ملزم به افشای منافع شخصی‌شان کند البته باید این افشا هم شامل دارایی‌های مقامات بوده و هم شامل سهامداری آنان باشد.
قانون تعارض منافع می‌تواند تعارضات آشکار مانند استخدام بستگان نزدیک را ممنوع سازد و کارمندان دولتی را ملزم به افشای منافع شخصی‌شان کند البته باید این افشا هم شامل دارایی‌های مقامات بوده و هم شامل سهامداری آنان باشد.
به‌طورکلی برای آنکه لوایح قانونی مرتبط با تعارض منافع با شرایط محلی سازگار باشد، بایستی قوانین معینی را در بربگیرد. به‌طور خلاصه یک قانون تعارض منافع باید: ۱- منافع خصوصی را از منافع عمومی متمایز کند، ۲- سازوکارهایی را برای افشای منافع خصوصی فراهم کند، ۳- مشخص سازد که کدام منافع شخصی با تصمیم‌گیری در راستای منافع عمومی ناسازگارند، ۴-روندهایی را برای مانع‌شدن از مداخله این منافع در تصمیم‌گیری‌ها مشخص کند و نهایتاً ۵- فرآیندهایی برای حل‌وفصل اتهامات مربوط به تعارض منافع تدوین کند.
یکی از مهم‌ترین قوانین در حوزه مدیریت تعارض منافع ایجاد سیستم افشای دارایی است. قبل از ایجاد آژانس‌هایی که مسئول افشای درآمدها و دارایی‌های افراد هستند دولت باید تلاش کند تا ظرفیت‌سازی کرده و همکاری داوطلبانه افراد را جلب کند در این صورت است که می‌تواند سازوبرگ‌های اجرایی خود را راحت‌تر، بااعتبار بیشتر و حداقل تخلف اجرا کند. پیشنهاد می‌شود علاوه بر افشای دارایی‌های شخصی و تجاری موارد زیر نیز افشا شود:
۱-منبع درآمد، ۲-موقعیت مقامات در شرکت‌های انتفاعی و غیرانتفاعی، ۳- بدهی‌ها، ۴- هدایا، ۵- هزینه‌های سفر و منبع بازپرداخت آن‌ها و نهایتاً ۶- درآمد و دارایی‌های همسر و فرزندان.
در بسیاری از کشورهای جهان مقامات ارشد بخش‌های اجرایی، قانونی و قضایی موظف هستند سالانه فرم تعارض منافع را که شامل درآمد و دارایی، هدایا، بازپرداخت‌ها و بدهی‌های معوقه خود در خارج از منصب دولتی است را اعلام کنند. بررسی بانک جهانی از ۱۴۸ کشور که واجد شرایط دریافت تسهیلات و پشیمانی این بانک هستند نشان داد که از این تعداد در ۱۰۴ کشور مقامات ملزم هستند دارایی‌های خود را به سازمان مربوطه اعلام کنند. از ۱۰۴ کشور تنها در ۳۳ کشور این اظهارات و فرم‌ها در اختیار عموم قرار می‌گیرد و انتشار عمومی می‌یابد. برای مثال در این مقاله قسمتی از گزارش افشای مالی جورج اچ. دبلیو. بوش رئیس‌جمهور آمریکا در سال ۲۰۰۵ آورده شده است. مزیت اعلام عمومی دارایی مقامات آن است که علاوه بر سازمان مسئول، گروه‌های نظارتی جامعه مدنی و احزاب سیاسی نیز می‌توانند این اظهارنامه‌ها را بررسی کرده و آن‌ها را راستی آزمایی نمایند.
افزایش شفافیت از طریق افشای عمومی دارایی‌ها خود می‌تواند ابزاری برای پیشگیری از وقوع فساد باشد در این حالت دیگر بهانه‌های مسئولان قابل‌قبول نبوده بلکه مایه خجالت و شرمساری آنان خواهد بود. مثال خبرنگار- محقق فیلیپینی مثال بسیار خوبی در این زمینه است. این خبرنگار توانست از مغایرت بین اظهارنامه‌های دارایی و تناقض بین دستمزدهای پایین و دارایی‌های لوکس چند مقام جمع‌آوری مالیات فساد آنان را افشا کند. یا در آرژانتین مقامات نام افرادی را که دارایی‌های خود را ثبت نکرده یا نادرست اظهار کرده‌اند منتشر کردند. این شیوه باعث شد فشار بر دستگاه قضایی برای پیگیری پرونده‌ها افزایش یابد.
قوانین افشای تعارض منافع بایدها و نبایدهایی دارد برای مثال افشای دارایی‌ها باید کامل باشد تا اعتماد شهروندان نسبت به دولت متبوعشان افزایش یابد. افشاگری‌های علنی، تفکیک کارکردهای اداری از کارکردهای پلیسی، مشخص کردن نقش‌ها/ مسئولیت‌ها و مقررات حقوقی، پاداش‌های مناسب برای بی‌اثر کردن شریک جرم‌های احتمالی و نیز ساده‌سازی پیگردهای قانونی ازجمله بایدها و نبایدهایی است که نویسنده در انتهای مقاله به آن‌ها اشاره می‌کند.
** این یادداشت معرفی فصل اول کتاب مدیریت تعارض منافع با عنوان «تعریف تعارض منافع، چارچوب‌های کلی، حقوقی، نهادی، الگوهای عمل مناسب در سطح بین‌المللی» است که توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه ترجمه‌شده و به‌زودی منتشر می‌شود.
بدون دیدگاه