بیم و امیدهای بخشنامه نحوه مدیریت تعارض منافع در وزارت نیرو

در آبان‌ماه سال جاری اتفاق تاریخی دیگری در عرصه سیاستگذاری در خصوص مدیریت تعارض منافع در کشور رقم خورد. به عبارت دیگر، پس از جلسات متعدد و برگزاری نشست تعارض منافع در صنعت آب و برق انتظارها به پایان رسید و بخشنامه نحوه مدیریت تعارض منافع در وزارت نیرو به دستور وزیر ابلاغ شد. وزارت نیرو به عنوان چهارمین وزارتخانه توانست به موج پیگیری و مدیریت تعارض منافع بپیوند. در راستای تحقق این بخشنامه وزارت نیرو باید تجربه سایر وزارتخانه‌ها مانند وزارت راه و شهرسازی را مدنظر قرار دهد که مدیریت تعارض منافع در نهادهای حاکمیت و دستگاه‌های اجرایی بدون مشارکت و همراهی نیروهای اجتماعی (ازجمله رسانه‌ها) و جلب حمایت ذینفعانی که از وضعیت تعارض منافع متضرر می‌شوند، امکان‌پذیر نیست.

راضیه شیخ رضایی

کارشناس ارشد جامعه شناسی

کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

وزارت نیرو به‌واسطه نقش‌های حساسی که بر عهده دارد به‌ویژه نقش ویژه خدمات‌رسانی به مردم و از سوی دیگر بودجه‌های عمرانی کلان، هم پرخرج‌ترین وزارتخانه محسوب می‌شود و هم پردرآمدترین آن‌ها. چنین جایگاهی منجر به این شده است که پیگیری مدیریت تعارض منافع و پیشگیری از فساد در وزارت نیرو از اهمیت ویژه‌ای برخوردار باشد.

«رضا اردکانیان»، وزیر نیرو از ابتدای دوره تصدی خود در دولت دوم آقای روحانی دغدغه مبارزه و پیشگیری از فساد را داشت اما این چهار سال بسیار زودتر از به ثمر رساندن دغدغه‌هایش برای او گذشت. درواقع، اردکانیان در ماه‌های آخر وزارتش توانست مجموعه وزارت نیرو را همراه خود کند تا بخشنامه «نحوه مدیریت تعارض منافع» را ابلاغ کند. اما آیا او می‌تواند صرفاً با بخشنامه، ریشه‌های تعارض منافع را در وزارت نیرو خشک کند. برنامه عملیاتی وزارت نیرو برای اجرای این بخشنامه و به ثمر رساندن آن چیست؟ در ادامه علاوه بر مروری بر محتوای بخشنامه، برنامه‌هایی را که برای اجرایی کردن این بخشنامه در نظر گرفته‌شده است، بررسی می‌شود و در انتها با توجه به تجارب وزارت آموزش‌وپرورش و وزارت راه و شهرسازی، پیشنهادی ارائه‌شده است.

بخشنامه نحوه مدیریت تعارض منافع در تاریخ هیجدهم آبان ماه سال جاری با ۱۳ بند از جانب رضا اردکانیان ابلاغ شد. این بخشنامه در خطاب به معاونین و مشاورین وزیر، مدیران کل حوزه ستادی، مدیران عامل شرکت‌های مادرتخصصی و شرکت‌های زیرمجموعه و روسای مراکز و مؤسسات آموزشی و پژوهشی نوشته‌شده است. این بخشنامه با ارجاع به قانون منع مداخله کارکنان دولت (۱۳۳۷)، قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (۱۳۹۰) و قانون تجارت ابلاغ‌شده است. این در حالی است که لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» در آبان ماه سال گذشته در هیئت دولت به تصویب رسید اما هنوز مجلس شورای اسلامی برای تصویب آن اقدامی نکرده است و اگر این لایحه به‌صورت قانون درآید بخشنامه‌های وزارتخانه‌ها مثل نیرو و یا آموزش‌وپرورش پشتوانه محکمی به لحاظ قانونی خواهند داشت.

در ابتدای بخشنامه ذکرشده است که هدف بخشنامه، سلامت اداری در فرایندهای مربوط به قراردادها، معاملات و جذب نیروی انسانی است که باید در اسناد مناقصه و شرایط خصوصی قراردادها و سایر اسناد اداری اجرا شود. برای شناخت بهتر از محتویات بخشنامه می‌توان آن را در پنج محور محتوایی مرور کرد:

محور اول مربوط به بند دهم است که مشمولین بخشنامه نام برده می‌شود: کلیه مدیران، کارشناسان و سایر شاغلینی که به‌صورت رسمی، دائم، پیمانی، مدت معین، انجام کار مشخص، تأمین نیرو، شرکتی، حجمی، طرحی، کارگری، پیمانکاری، برون‌سپاری، مشاوره‌ای و سایر قراردادهای تمام‌وقت در وزارت نیرو و شرکت‌های زیرمجموعه.

محور دوم مربوط به سه بند از بخشنامه است که به‌طور مستقیم به موضوع و مصادیق تعارض منافع اشاره دارد. بند یک بخشنامه ضمن تعریف تعارض منافع، تصریح می‌کند که کارکنان و اشخاص در موقعیت تعارض منافع باید آن را افشاء و اظهار کنند. نکته‌ای که در تعریف تعارض منافع در این بخشنامه می‌توان به آن اشاره داشت این است که منافع را صرفاً به منافع مادی محدود نکرده و به هرگونه حق یا امتیاز غیرمالی، به‌طور مستقیم و یا غیرمستقیم مثل وابستگان اشاره‌کرده است.

در ادامه، بند ششم بخشنامه به‌نوعی به موضوع تعارض منافع اشتغال بیرونی اشاره دارد اما به نظر می‌رسد که صریحاً به این مسئله اشاره نشده است، درصورتی‌که اشتغال بیرونی به شکل اشتغال همزمان در دو بخش عمومی و خصوصی و یا سهامداری و مالکیت شرکت‌های خصوصی یکی از اشکال رایج تعارض منافع در وزارت نیرو است. با این حال در بخشنامه نوشته‌شده است: «هرگونه کسب منافع و یا همکاری کلیه کارکنان وزارت نیرو و شرکت‌های زیرمجموعه، خارج از وظایف و مسئولیت‌های شغلی و ضوابط و چارچوب‌های اداری، با اشخاص حقیقی و حقوقی طرف قرارداد ممنوع می‌باشد. این موضوع می‌بایست در شرایط خصوصی قراردادها منظور گردیده و در صورت احراز، قراردادهای مربوطه قابل فسخ خواهد بود.».

همچنین، بند هفتم بخشنامه به موقعیت تعارض منافع دریافت هدیه اشاره دارد که به‌درستی و با دقت به همه جوانب این تعارض منافع مثل دریافت امتیاز، تسهیلات، حق مشاوره، هدیه و … پرداخته‌شده است و صریحاً دریافت این موارد در مقابل انجام وظایف اداری را تخلف نامیده است.

محور سوم که بیشترین بند در بخشنامه را دارد مربوط به نحوه اجرایی کردن و نظارت بر موقعیت‌های تعارض منافع است. بندهای دو تا هشت و دوازده و سیزده به این موضوعات پرداخته است:

• تنظیم قراردادها باید به نحوی باشد که اگر تعارض منافعی افشا شد، بتوان آن قرارداد را لغو کرد.
• اطلاعات مربوط به معاملات متوسط و بالاتر و کلیه اطلاعات سجلی و نوع قرارداد و مجوزهای جذب و به‌کارگیری کارکنان باید در سامانه‌های مربوطه ثبت، قابل‌پیگیری و در دسترس عمومی باشد.
• فرایند احراز صلاحیت‌ها برای پیمانکاران، مشاوران، تولیدکنندگان و تأمین‌کنندگان کالا و خدمات به‌صورت شفاف، تدوین شود تا اگر مصداقی از تعارض منافع در مورد مدیران و تصمیم‌گیرندگان بود از لیست‌های مربوطه تا زمان حل تعارض منافع حذف شود.
• واحدهای بازرسی، مرجع رسیدگی به شکایات تعارض منافع هستند.
• بالاترین مقام هر دستگاه، اجرای بخشنامه را بر عهده دارد و در آخر دفتر بازرسی و مدیریت عملکرد وزارت نیرو وظیفه نظارت بر اجرا و ارزیابی بخشنامه را بر عهده دارد.

محور چهارم درباره مسئله پیگیری تخلف است که در بند یازدهم به آن اشاره‌شده است که افراد متخلف به مراجع رسیدگی به تخلفات اداری و کمیته انضباط کار و یا مراجع قضایی ذیربط معرفی می‌شوند و یا خسارات تخلف را بر عهده می‌گیرند.

محور پنجم بخشنامه اشاره به موضوع آموزش موقعیت‌های تعارض منافع دارد. بند ۹ بخشنامه به این اشاره دارد که به کارکنان آموزش‌هایی ارائه شود و سپس کمیته‌های سلامت اداری مصادیق و موقعیت‌های تعارض منافع هر شرکتی را تعیین و اعلام کند.

عملیاتی سازی بخشنامه نحوه مدیریت تعارض منافع در وزارت نیرو بر اساس آنچه مرور شد بر عهده واحدهای بازرسی، دفتر بازرسی و مدیریت عملکرد وزارت نیرو و کمیته‌های سلامت اداری است و به نظر می‌رسد یک واحد اداری متمرکز مثل کمیته تعارض منافع پیش‌بینی‌نشده است که اختیارات لازم و قدرت اجرایی کافی داشته باشد و این می‌تواند نقطه ضعفی باشد. در اینجا سؤالی مطرح است که وزارت نیرو و سازمان بازرسی باید پاسخگو باشند که تاکنون چقدر نهادهایشان توانسته‌اند فسادهای این مجموعه را کشف و یا با آن مقابله کنند و آیا همین نهادها می‌توانند علاوه بر وظایف دیگرشان، درصدد شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع و مدیریت آن‌ها باشند. ارزیابی صحیح و دقیق از عملکرد این نهادها می‌تواند نشان دهد که آیا وزارت نیرو قادر به عملیاتی سازی چنین بخشنامه‌ای است یا خیر.

مسئله دیگر این است که در بخشنامه یکی از راهکارهای اصلی نحوه مدیریت تعارض منافع شفافیت اطلاعات است که مثلاً اطلاعات معاملات در سامانه‌هایی با قابلیت رصد و پیگیری، منتشر شوند. حال به‌طورکلی این مسئله مطرح است که یکی از پایه‌های شفافیت، تحقق و توسعه دولت الکترونیک است و با توجه به ارزیابی سازمان فناوری اطلاعات و ارتباطات که نشان داده است وزارت نیرو در ارزیابی نوبت چهارم و پنجم مشارکت نکرده و نهایتاً رتبه ۸۷ را از ۹۳ سازمان را گرفته است، چه طور می‌تواند بخش عملیاتی این بخشنامه را اجرایی کند. چنین رتبه ضعیفی می‌تواند نشان از این باشد که وزارت نیرو زیرساخت‌های تحقق دولت الکترونیک و شفافیت را مهیا نکرده است.

نکته دیگر که باید به آن اشاره داشت این است که تعارض منافع انواع و اشکال بسیاری دارد و صرفاً به اشتغال بیرونی و دریافت هدیه و یا اساساً تعارضات فردی محدود نمی‌شود و از وزارت نیرو انتظار می‌رود که بخشنامه‌های تکمیلی در مورد سایر موقعیت‌های تعارض منافع و به‌خصوص تعارضاتی که جنبه سازمانی دارد، ابلاغ کند. همچنین این انتقاد به بخشنامه کنونی هم وارد است که چرا مصادیقی مشخص از موقعیت‌های تعارض منافع موجود در وزارت نیرو نوشته نشده است و تنها به کلیاتی از موضوع اکتفا شده است. درصورتی‌که در بخشنامه وزارت آموزش‌وپرورش، هفت موقعیت تعارض منافع به‌وضوح ذکرشده و برخورد با آن‌ها مشخص‌شده است.

شاید نکته‌ای که فعالیت‌ها و اقدامات وزارت نیرو را در موضوع تعارض منافع متمایز می‌کند این است که در بخشنامه به موضوع آموزش کارکنان اشاره است. چنانکه دفتر توسعه مدیریت و تحول اداری به همین منظور، گام‌هایی را برای مدیریت تعارض منافع در صنعت آب و برق را در نظر گرفته است: ۱- شناخت ۲- آگاهی بخشی ۳- ضابطه‌گذاری ۴- نظارت و بهبود. بر اساس این گام‌ها، وزارت نیرو تاکنون علاوه بر ابلاغ بخشنامه، نشست تعارض منافع در صنعت آب و برق را برگزار کرده است، همچنین دو فایل پاورپوینت برای آشنایی کارکنان و ترویج مفهوم تعارض منافع را آماده کرده‌اند.

پیشنهاد گام دیگر: جلب حمایت اجتماعی و جذب مشارکت ذینفعان

چنانکه اشاره شد آخرین تجربه‌ی زیرمجموعه‌های دولت برای مدیریت تعارض منافع، تجربه‌ی وزارت آموزش و پرورش است. در حالی‌که بخشنامه‌ی مدیریت تعارض منافع وزارت آموزش و پرورش نواقص و نارسایی‌های کمتری در مقایسه با بخشنامه‌ی اخیر وزارت نیرو داشت، اما ارزیابی بیرونی اجرای بخشنامه‌ی مذکور بیانگر موانع و ناکامی‌های جدی در اجرای آن است. هرچند در مدت پنج ماهی که از اجرای بخشنامه‌ی مدیریت تعارض منافع در وزارت آموزش و پرورش سپری شده، مصادیقی در این زمینه شناسایی و برای رفع آن‌ها اقدام شده است، اما روشن است که به نسبت ریشه دواندن تعارض منافع در این وزارتخانه، اقدامات مذکور صرفاً گام‌هایی اولیه هستند. می‌توان به طور جدی این فرض را پیش رو نهاد که یکی از علل بازدهی اندک اجرای بخشنامه‌ی تعارض منافع در وزارت آموزش و پرورش، عدم ورود و استفاده از نیروی اجتماعی (نهادهای مدنی و حرفه‌ای، رسانه‌ها، ذینفعان نهایی ارائه و دریافت خدمات آموزشی یعنی معلمان و خانواده‌ها و …) در جریان مدیریت تعارض منافع در آموزش و پرورش بوده است. در واقع، وزارت آموزش و پرورش در جلب حمایت افکار عمومی به ویژه معلمان و خانواده‌ها در پیشبرد مدیریت تعارض منافع در زیرمجموعه‌ی خود ناکام بود.

اکنون این تجربه باید مدنظر وزارت نیرو قرار گیرد: به سبب آنکه تعارض منافع در رگ و پی نظام اداری و مناسبات رسمی و غیررسمی کارکنان و سازمان‌های زیرمجموعه‌ی تمام دستگاه‌های دولتی از جمله وزارت نیرو ریشه دوانده، صرف اتکا به صدور بخشنامه و دستور بالا به پایین به ویژه در بروکراسی ناکارآمد دستگاه‌های اجرایی کافی نیست و برای پیشبرد این بخشنامه‌ها و اقدامات، نیاز به حمایت اجتماعی و مشارکت ذینفعان است.

در برخی حوزه‌ها، نهادهای صنفی و حرفه‌ای، خود درگیر تعارض منافع هستند؛ برای مثال در جریان بخشنامه‌ی تعارض منافع وزارت راه و شهرسازی در زمان وزارت عباس آخوندی، موضوع اصلی تعارض منافع خود نظام‌مهندسی بود که یک تشکل حرفه‌ای و صنفی است و انتظار اولیه این است که این نهاد صنفی به‌عنوان نیرویی مدنی مدافع و همراه در مدیریت حل تعارضات باشد. ممکن است در صنعت برق و آب نیز، سندیکاها و نهادهای حرفه‌ای و صنفی مربوط به حوزه‌ی وزارت نیرو، خود درگیر تعارض منافع بوده و نتوان روی آن‌ها به‌عنوان مؤتلفی برای مدیریت تعارض منافع در وزارت نیرو حساب کرد؛ اما وزارت نیرو باید این تجربه را مدنظر قرار دهد که مدیریت تعارض منافع در نهادهای حاکمیت و دستگاه‌های اجرایی بدون مشارکت و همراهی نیروهای اجتماعی (ازجمله رسانه‌ها) و جلب حمایت ذینفعانی که از وضعیت تعارض منافع متضرر می‌شوند، امکان‌پذیر نیست و بدون تعامل با جامعه، امکان عقب راندن گروه‌های ذینفع در سطوح مدیریت و بدنه‌ی وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه در جهت مدیریت تعارض منافع وجود ندارد.

باوجود تمام نقاط قوت و ضعف بخشنامه نحوه مدیریت تعارض منافع در وزارت نیرو می‌توان چنین جمع‌بندی کرد که وزارت نیرو با سکان‌داری رضا اردکانیان توانست گام مهمی را در جهت تحقق لایحه مدیریت تعارض منافع بردارد و امیدوار هستیم در ادامه کارنامه درخشانی را از نحوه اجرای مدیریت تعارض منافع در وزارت نیرو شاهد باشیم.

این یادداشت در خبرنامه شماره ۲۰ مدیریت تعارض منافع به تاریخ ۲۵/۸/۱۳۹۹ منتشر شده است.

مطالب مرتبط:

تعارض منافع یا ناسازگاری علاقه‌ها؟! فاصله گرفتن از اصول ارزیابی محیط زیست تعارض منافع را افزایش می‌دهد برای مدیریت تعارض منافع نمی‌توان فقط به تصویب قانون اتکا کرد آزمایشگاه­ های معتمد محیط­ زیست در کجای پازل تعارض منافع قرار دارند؟ قانون حق‌الکشف محیطبانان ؛ دوراهی درآمد و وظیفه؟ آزمایشگاه‌های معتمد محیط زیست در دوراهی انجام وظیفه و کسب درآمد