شناسایی مصادیق تعارض منافع: راهبردها و راهکارها

در چند سال اخیر موضوع تعارض منافع در ایران به یکی از مسائل اصلی حوزه حکمرانی تبدیل شده است، برخی اندیشکده‌ها و موسسات درباره انواع، موقعیت‌ها و مصادیق تعارض منافع، تاثیرات ضدتوسعه‌ای آن و غیره بحث کرده‌اند. با این حال ورود این مفهوم به ایران همراه با برخی مصادیق شناخته‌شده آن بخصوص در بخش پزشکی بوده است. بررسی ادبیات داخلی حوزه تعارض منافع نشان می‌دهد مراکز و موسسات کمتر به نحوه شناسایی مصادیق تعارض منافع ورود پیدا کرده‌اند و همین موضوع حتی می‌تواند به ابتر ماندن لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی نیز بینجامد. گزارش کارشناسی پیش رو یک چارچوب روش‌شناختی برای شناسایی مصادیق تعارض منافع معرفی می‌کند.

سعید هراسانی

پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

کارشناسی ارشد مطالعات توسعه

در سال‌های گذشته موسسات و اندیشکده‌های انگشت شماری موضوع تعارض منافع را به یکی از حوزه‌های پژوهشی خود تبدیل کرده‌اند. این سازمان‌ها به کرات پیامدهای وجود تعارض منافع در دستگاه‌های دولتی و ضرورت مواجهه با آن را طرح کرده‌اند، اما اغلب به این سوال پاسخ نداده‌اند که شناسایی مصادیق تعارض منافع چگونه است؟ مطالعه پژوهش‌های تعارض منافع در ایران (اگرچه بسیار محدود است) حاکی از استفاده گسترده از روش‌های کیفی شامل گردآوری داده از طریق مصاحبه و توصیف و تبیین با استفاده از تحلیل مضمون (تماتیک) است. این در حالی است که تحلیل مضمون مصاحبه‌ها و قوانین گرچه روشی پایه‌ای و ضروری برای شناسایی مصادیق و نمونه‌های تعارض منافع در سازمان‌های مختلف است، اما به تنهایی کافی نیست و لازم است به عنوان تکنیک و ابزار، در چارچوب روش‌شناختی عام‌تری قرار گیرد.

چرا توسعه روش‌های شناسایی مصادیق تعارض منافع مهم است؟

ماده (۵) لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی دستگاه‌های اجرایی را مکلف به تشکیل هیئت‌های مدیریت تعارض منافع می‌کند. بر اساس بند دوم این ماده «تعیین فهرست مصادیق تعارض منافع در دستگاه متبوع» اولین هدف این هیئت‌ها است. سوال مهم آن است که بدون وجود یک چارچوب شناخته‌شده برای شناسایی مصادیق تعارض منافع چگونه می‌توان فهرست این مصادیق را احصا نمود؟

اگرچه استفاده از مطالعات تطبیقی و تجربه سایر کشورها برای شناسایی گره‌گاه‌های تعارض منافع اهمیت اساسی دارد، اما پرواضح است که تمام مصادیق تعارض در لایه های زیرین نظام اداری با گرته‌برداری از نمونه‌های خارجی ممکن نیست و بسیاری از مصادیق تعارض منافع می‌تواند مختص به بافت دیوانسالاری یک کشور یا سازمان خاص باشد.

به عبارت دیگر اگرچه هدف اصلی پژوهش‌ها و قوانین موجود در کشورها مقابله و مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌های عمومی است، اما بدیهی می‌نماید که قبل از مدیریت هر پدیده‌ای ابتدا باید آن را شناخت. پر واضح است که بخش عمده‌ای از خلأ مربوط به روش‌شناسی کشف مصادیق تعارض منافع مربوط به جدید بودن این حوزه نظری در ایران است، اما این نیز یک واقعیت غیرقابل اجتناب است که پژوهشگران و کارشناسان اداری توجه خاصی به موضوع شناسایی مصادیق تعارض منافع ندارند. برای مثال مرکز پژوهش‌های مجلس دو گزارش درباره تعارض منافع منتشر کرده است که گزارش اول به مفهوم شناسی تعارض منافع می‌پردازد و گزارش دوم راهکارهای پیشگیری و مدیریت را مطرح می‌کند؛ درحالی که شناسایی این مصادیق مهم‌ترین اقدام برای مدیریت آنها است.

در پژوهش‌های خارجی انجام شده در حوزه تعارض منافع، موقعیت‌های عمده تعارض منافع طبقه‌بندی شده‌اند. علاوه بر این با توجه به شبیه بودن ساختارهای دیوانسالاری در کشورهای مختلف بخش عمده‌ای از مصادیق تعارض منافع در کشورهای مختلف با استفاده از تقلید همسان قابل شناسایی و مدیریت است؛ اما این تنها برای بخشی از مصادیق تعارض منافع قابل اقتباس است. در حال حاضر بدنه پژوهشی و کارشناسی کشور با اتکا به مصادیق مشهور تعارض منافع در بخش‌های مختلف همچون پزشکی، بانکداری، مجوزهای دولتی در حوزه واردات و غیره که در سایر کشورها شناسایی شده‌اند، مصادیق متناظر در دیوانسالاری ایران را معرفی می‌کنند.

اگرچه استفاده از مطالعات تطبیقی و تجربه سایر کشورها برای شناسایی گره‌گاه‌های تعارض منافع اهمیت اساسی دارد، اما پرواضح است که تمام مصادیق تعارض در لایه‌های زیرین نظام اداری با گرته‌برداری از نمونه‌های خارجی ممکن نیست و بسیاری از موقعیت های تعارض منافع می‌تواند مختص به بافت دیوانسالاری یک کشور یا سازمان خاص باشد.

شناسایی مصادیق تعارض منافع به مثابه راهبرد

یکی از راهبردهای اصلی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه شناسایی مصادیق تعارض منافع در حوزه‌های مختلف همچون بانکداری، نیرو، محیط زیست، راه و ساختمان، تامین اجتماعی، درمان و غیره است. این مرکز با استفاده از ظرفیت کارشناسی خود بخش عمده‌ای از ماموریت خود را بر معرفی مصادیق تعارض منافع در دستگاه‌های اداری ایران متمرکز کرده است. مطالعه تجارب خارجی و مصاحبه با مطلعان کلیدی اصلی‌ترین روش این مرکز برای شناسایی این مصادیق است.

با این حال تجربه کارشناسان پژوهشگری-حمایت‌طلبی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه نشان داده است که استفاده صرف از روش‌هایی همچون مصاحبه و تحلیل تماتیک مشکلات اساسی در پی دارد. عدم همکاری مستقیم مطلعان در موضوع تعارض منافع به دلایل مختلف، یادآوری سخت مصادیق تعارض منافع، نامسئله‌انگاری تعارض منافع و غیره از جمله مواردی است که استفاده از پرسش مستقیم را با مشکلاتی مواجه می‌کند.

بر اساس همین تجربیات از یکطرف و ضرورت وجود یک چارچوب روش‌شناختی شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع برای استفاده هیئت‌های مدیریت تعارض منافع از طرف دیگر، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه گزارش کارشناسی چارچوب شناسایی مصادیق تعارض منافع در سازمان‌ها را منتشر کرده است.

رویکردهای روش‌شناختی در شناسایی مصادیق تعارض منافع

به طور کلی سه رویکرد تحلیل سیستمی، تحلیل شبکه و نظریه بازی‌ها را می‌توان به عنوان رویکردهای روش‌شناختی اصلی شناسایی مصادیق تعارض منافع در سازمان‌ها معرفی کرد. رویکرد تحلیل سیستمی، سازمان را در نظام بزرگ‌تری می‌بیند، برای مثال بیمارستان‌ها به عنوان یکی از زیرسیستم‌های نظام بهداشت و درمان شناخته می‌شوند که برای انجام رسالت خود با مجموعه بزرگی از سازمان‌های دیگر همچون داروخانه‌ها، سازمان‌های بیمه‌ای، تامین‌کنندگان دارو و تجهیزات پزشکی و غیره همکاری می‌کنند.

نکته مهم تحلیل سیستمی آن است که به ما یادآوری می‌کند پردامنه‌ترین و مضرترین نوع تعارض منافع در گلوگاه‌های ارتباطی این زیرسیستم‌ها با یکدیگر رخ می‌دهد. برای مثال اشتغال همزمان پزشکان در بیمارستان‌های دولتی و خصوصی به تعارض منافع منجر می‌شود. به زبان ساده احتمال بسیار اندکی دارد که موقعیت‌های تعارض منافع در یک سازمان واحد رخ دهد، بلکه نقش‌های اضافی کارکنان شامل سهامداری، خویشاوندی، درب‌های گردان و غیره در سایر زیرسیستم‌های یک سیستم موجب شکل‌گیری تعارض منافع می‌شود.

تحلیل شبکه، رویکردی پس‌نگر به شناسایی مصادیق تعارض منافع دارد. در این رویکرد روابط بازیگران و نقش‌ها در یک شبکه مورد بررسی قرار می‌گیرد و ارتباطات آنان مورد تحلیل قرار می‌گیرد. با استفاده از تحلیل شبکه نوع رابطه بازیگران با یکدیگر شناسایی و بر اساس آن می‌توان مصادیق تعارض منافع را شناسایی کرد.

برای مثال بررسی شبکه مرتبط به ساختمان نشان‌دهنده انواعی از روابط است که موجب تعارض منافع می‌شود. نفوذ مرزی (حضور دو بازیگر در یک هئیت مدیره یا هر موقعیت دیگر) میان کارکنان شهرداری و مهندسان ناظر (که هر دو عضو سازمان نظام مهندسی هستند)، آنان را در معرض تعارض منافع قرار داده است. علاوه بر این رابطه اقتدار همزمان شهرداری و سازمان نظام‌مهندسی بر کارمندان شهرداری (که همزمان عضو سازمان نظام‌مهندسی نیز هستند)، موجب تقسیم وفاداری در میان این کارمندان و شکل‌گیری تعارض منافع می‌شود.

احتمال بسیار اندکی دارد که موقعیت‌های تعارض منافع در یک سازمان واحد رخ دهد، بلکه نقش‌های اضافی کارکنان شامل سهامداری، خویشاوندی، درب‌های گردان و غیره در سایر زیرسیستم‌های یک سیستم موجب شکل‌گیری تعارض منافع می‌شود.

نظریه بازی‌ها برخلاف تحلیل شبکه نگاهی آینده‌نگر دارد. به عبارت دیگر با استفاده از این نظریه و ابزارهای مفهومی و روش‌شناختی معرفی شده توسط این نظریه همچون نظریه گراف، می‌توان بر اساس ویژگی‌های یک نقش (شامل اختیارات و کاربران آن نقش)، و ارتباط آن با سایر نقش‌ها موقعیت‌های تعارض منافع را پیش‌بینی کرد.

مقالات بسیاری با استفاده از نظریه بازی‌ها به تحلیل تعارض یا توافق منافع در میان کنشگران مختلف پرداخته‌اند. برای مثال مطالعات مربوط به آلودگی شهرها بر اساس نظریه بازی‌ها نشان می‌دهد جایگاه بازیگران حل مسئله آلودگی به نحوی است که نقطه تعادل آنها موجب حل مسئله آلودگی هوا نمی‌شود. به زبان ساده این سازمان‌ها دچار تعارض منافع هستند، در حالی که بودجه فراوانی برای حل مسائل آلودگی هوا می‌گیرند، اما منافعشان اقتضا می‌کند پاسخگویی آلودگی هوا نباشند.

این رویکردهای روش‌شناختی ابزارهای مختلفی برای نحوه شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع در سازمان‌ها فراهم می‌کند که به صورت مفصل در گزارش کارشناسی «چارچوب روش‌شناسی شناسایی مصادیق تعارض منافع» برای مطالعه آمده است.

مطالب مرتبط:

بیم و امیدهای لایحه مدیریت تعارض منافع نهاد رگولاتوری ارتباطات، ضرورتی برای مدیریت تعارض منافع موقعیت­های فرضی تعارض منافع در آموزش و پرورش: تجارب جهانی تعارض منافع درب گردان یا ارتباطات پسا شغلی چیست؟ صدور مجوز سریال‌های شبکه خانگی: تعارض منافع در صدا و سیما شیوع فساد در بستر تعارض منافع