تعارض منافع: جرم‌انگاری یا پیشگیری؟

طرح «مدیریت تعارض منافع» که در کمیسیون اجتماعی مجلس در حال بررسی و تصویب است تاکنون از زوایای مختلفی مورد بررسی قرارگرفته است. این نوشتار تلاش دارد ضمن پرداختن اجمالی به اهداف مدیریت تعارض منافع در دیوانسالاری مدرن و سوابق فرهنگی و تقنینی آن در ایران و نیز بررسی برخی تجارب اجرایی در این موضوع، رویکرد طرح مدیریت تعارض منافع را مبنی بر جرم‌انگاری قرارگیری در موقعیت تعارض منافع و پیامدهایی آن برای نظام اداری به‌جای مدیریت این موقعیت‌ها از طریق زیرساخت‌های اطلاعاتی و در یک فرآیند تدریجی و گام‌به‌گام موردنقد قرار دهد.

محمد حسین نعیمی پور

كارشناسى ارشد اقتصاد دانشگاه علامه
کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

مدیریت تعارض منافع بدین سبب در تنظیم‌گری‌ها و دیوانسالاری‌های دنیای مدرن و اصول اخلاق حرفه‌ای اصناف مختلف در دنیای امروز موردتوجه قرارگرفته است که علاوه بر کنترل ناکارآمدی‌هایی که عدم مدیریت این موقعیت‌ها به بار می‌آورد، از فساد احتمالی در چنین موقعیت‌هایی اجتناب شود. لذا قاعدتاً تمهیداتی که برای مدیریت تعارض منافع اندیشیده می‌شود از جنس پیشگیری است و نه مجازات. چراکه این ارتکاب تخلفات است که نیازمند جرم‌انگاری و مجازات متخلف است و نه قرار گرفتن در موقعیتی که امکان تخلف را می‌دهد. توجه به این نکته و فلسفه مدیریت تعارض منافع در هنگام تدوین و تصویب یک قانون مادر برای مدیریت تعارض منافع اهمیت فراوانی دارد. آن هم در شرایطی که به دلیل نو بودن این مفهوم در میان ایرانیان و کم‌توجهی به این مهم از سوی نهادهای تنظیم‌گر و رویه‌های تقنینی و دیوانسالاری در طول تاریخ دولت مدرن در ایران، هستند گروه‌هایی از ایرانیان که همچنان قرار گرفتن در چنین موقعیت‌هایی را قبیح نمی‌دانند و ضرورت برخورد با آن و پیامدهای نامطلوب عدم توجه به آن برایشان واضح و مبرهن نیست. درواقع نشان دادن قبح قرار گرفتن در موقعیت‌های تعارض منافع به عموم ایرانیان همچنان نیازمند کار ترویجی و تبیینی است که دغدغه‌مندان این حوزه نیز به‌تازگی بدان مشغول شده‌اند و با استفاده از تولید محتواهای ابتکاری مرتبط در رسانه‌های مختلف سعی در انجام این مهم و آگاه‌سازی جامعه دارند. ازجمله مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه با همکاری بخش تصویری ایرنا در برنامه تصویری “کشاکش منافع” تلاش کردند تا در گفتگو با صاحب‌نظران بخش‌های مختلف اقتصادی پیامدهای تعارض منافع در هر بخش را به نمایش بگذارند. یا با تهیه خبرنامه‌های هفتگی توجهات بخشی از اندیشمندان و فعالین جامعه را به اهمیت این موضوع جلب کنند. برخی دیگر از دغدغه‌مندان این حوزه مانند اندیشکده شفافیت برای ایران نیز در این راستا تلاش‌هایی تاکنون داشته‌اند.

بنابراین اگرچه ردپاهایی در سوابق تقنینی کشور برای مدیریت تعارض منافع همچون قانون «منع مداخله کارمندان در معاملات دولتی. ‌مصوب ۲ دی ماه ۱۳۳۷» یا برخی تبصره‌های قوانین بودجه سنواتی (بند ه تبصره ۲ قانون بودجه ۱۳۹۹، جز ۹ بند ط تبصره ۲ قانون بودجه ۱۳۹۸ و …) وجود داشته ولی تاکنون قانون مادری با این عنوان در کشور به تصویب نرسیده است و قوانین مذکور نیز در مرحله اجرا با کاستی‌های فراوانی روبه‌رو بوده است. به همین علت نه در فرهنگ تقنینی و رویه‌های قانونی سنتی برای توجه به مدیریت تعارض منافع وجود داشته است و نه در عرف اخلاقی مردم چندان قبحی برای این موضوع قائل بوده‌اند. ازاین‌رو وقتی به مناسبات شغلی در جامعه نگاه می‌کنیم مشحون از قرار گرفتن شاغلین در هر سطحی در چنین موقعیت‌هایی است که گاه سوءاستفاده از این موقعیت‌ها را نه‌تنها مباح که حق طبیعی خود می‌دانند. مانند انواع و اقسام موقعیت‌های اشتغال هم‌زمان که از فرهیخته‌ترین اقشار جامعه مانند پزشکان و فرهنگیان دچار آن هستند و قبحی برای آن قائل نیستند تا پایین‌ترین سطوح اداری کشور و حتی در بخش خصوصی مانند مورد خریدوفروش شخصی سهام توسط سبدگردان‌ها و کارکنان صندوق‌های سرمایه‌گذاری که در گزارش‌های مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه به آن‌ها پرداخته‌شده است.

در چنین شرایطی تصویب قانونی که تمام این موارد و قرار گرفتن در موقعیت تعارض منافع را مجرمانه تلقی کند و نگاهی کیفری به موضوع چنین تخلفاتی داشته باشد، نه‌تنها کمک‌کننده نخواهد بود و دیوانسالاری ما را کارآمدتر نخواهد کرد که بر ابهامات و پیچیدگی‌های نظام اداری خواهد افزود و رویه‌های اداری و فرآیندهای تصمیم‌گیری را بیش‌ازپیش طولانی و متزلزل می‌سازد و جرئت تصمیم‌گیری و اقدام را از مدیران و کارشناسان می‌ستاند.

رویکرد سازنده به مدیریت تعارض منافع

 آنچه می‌تواند در این راستا کمک‌کننده باشد، نه جرم‌انگاری قرار گرفتن در موقعیت تعارض منافع بلکه مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع از طریق نظام اداری و کمیته‌های تخصصی مدیریت تعارض منافع در هر بخش و سازمان و درنهایت ابزارهای رسیدگی‌کننده به تخلفات اداری است. مدیریت اصولی تعارض منافع در کشور نیازمند گام‌های اصولی و تدریجی است. در نخستین گام نیازمند آنیم که بخش‌های مختلف سازمانی و اجرایی کشور و اصناف و حِرَف مختلف در قالب یک منشور اصول اخلاق حرفه‌ای مصادیق موقعیت‌های تعارض منافع را در سازمان و حرفه خود برشمرند و راهکارهای اجرایی قابل تضمین، شفاف و کارآمدی را برای مدیریت آن‌ها در این اسناد پیش‌بینی و تعریف کنند. چراکه تشخیص مصادیق تعارض منافع در هر سازمان و حرفه نیازمند آشنایی کامل با فرآیندها و قوانین و سازوکارها در آن سازمان و حرفه از یک‌سو و درکی صحیح و دقیق از مفهوم و تعاریف موقعیت‌های تعارض منافع است که به دلیل پیچیدگی‌های هر سازمان و حرفه در این موضوعات، انجام این کار در قالب یک قانون مادر مدیریت تعارض منافع برای تمامی سازمان‌ها و صنوف امکان‌پذیر نیست و یا در صورت انجام، چنین قانونی بسیار کلی و مبهم خواهد بود. این منشورها و اسناد لازم است مورد تصویب نهادهای تنظیم‌گر در هر صنف و نهادهای دارای جایگاه معتبر قانونی برای سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی قرار گیرد تا به لحاظ حقوقی و قانونی جایگاهی مستحکم و غیرقابل خدشه داشته باشند. برای آن‌که رویه‌های تعریف‌شده در این قوانین و مقررات و اقدامات صورت گرفته بر مبنای این اسناد به‌راحتی توسط نهادهایی مانند دیوان عدالت اداری قابل نقض و بطلان نگردد، نیازمند قانونی بالادستی کارآمد و مستحکم در مورد مدیریت تعارض منافع در کشور هستیم تا مبنای رأی این نهادها قرار گیرد. به‌عنوان‌مثال بر اساس گزارش مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، بخشنامه‌ای که در مردادماه سال ۱۳۹۶ توسط مدیرکل وقت اداره کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در راستای مدیریت تعارض منافع صادر شد و به‌موجب آن نمایندگی طرف‌های دعوا در هیئت‌های حل اختلاف توسط کارمندان دولت که در مرخصی به سر می‌برند، ممنوع اعلام گردید، اما هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳/۲/۱۳۹۸ بر اساس استنادات شکایت‌نامه‌ای که با استناد به اصول و مواد قانونی (مانند اصل ۲۸ قانون اساسی، تبصره ۲ ماده ۸۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۲۲ و ۲۳ آیین دادرسی کار)، خواستار لغو و ابطال این بخشنامه شده بود، بخشنامه مذکور را ابطال کرده و حضور کارمندان دولت به‌عنوان نماینده یکی از طرفین در مراجع حل اختلاف را در زمان اشتغال و یا مرخصی بلامانع دانسته است. بر اساس رأی دیوان عدالت «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار پست سازمانی محسوب نمی‌شود، همچنین به‌موجب مواد ۲۲ و ۲۳ آیین دادرسی کار، هر شخص حقیقی، حق حضور در جلسات مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما به‌عنوان نماینده یکی از طرفین دعوی را دارد و ازآنجاکه در راستای اصل ۱۴۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صرفاً وکالت دادگستری برای کارمندان دولت، مشمول ممنوعیت در اصل مذکور شناخته‌شده است، بنابراین حضور کارمندان دولت به‌عنوان نماینده یکی از طرفین در مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما (نه وکالت دادگستری) در زمان اشتغال و یا مرخصی بلامانع است …». بنابراین بدون وجود قانون مادر در مورد مدیریت تعارض منافع، چنین مشکلاتی بر سر راه اجرای منشورهای اخلاق حرفه‌ای و بخشنامه‌های مدیریت کننده تعارض منافع قرار خواهد گرفت.

 در وهله دوم نیازمند سازوکارها و ابزارهایی با ضمانت اجرایی کافی برای اجرای راهکارهای تعبیه‌شده در این منشورها و اسناد هستیم. در شرایطی که داده‌ها و اطلاعات کافی برای تشخیص موقعیت‌های تعارض منافع در سازمان‌ها و صنوف و افرادی که در این موقعیت‌ها قرار می‌گیرند وجود نداشته باشد، انواع قوانین و مقررات مدیریت تعارض منافع مانند بسیاری از قوانین مشابهی که ابزار اجرای آن‌ها وجود ندارد بلا اثر و بی‌معنا می‌شوند. مثلاً همان‌طور که در مورد مدیریت تعارض منافع کارکنان صندوق‌های سرمایه‌گذاری مشاهده می‌شود، وقتی بسترهای اطلاعاتی لازم برای ردیابی و محدود ساختن معاملات شخصی این کارکنان در بورس وجود نداشته باشد که به‌طور خودکار هرگونه معامله شخصی آن‌ها را به‌طور خودکار و بدون دخالت اشخاص و از طریقی غیر از خود اظهاری آنان میسر کند، شرایط برای ضابطه‌مند کردن این معاملات و مدیریت معنادار تعارض منافع در این حوزه مهیا نخواهد بود. به‌عنوان نمونه‌ای دیگر می‌توان به تجربه شهرداری تهران در اجرای مصوبه شورای شهر تهران با عنوان «مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران» اشاره کرد. طبق این مصوبه استفاده از پروانه نظام‌مهندسی توسط کارکنان شهرداری ممنوع است. چراکه ممکن است کارمند یک منطقه شهرداری به‌واسطه برخورداری از پروانه نظام‌مهندسی در منطقه‌ای دیگر مجری یا ناظر یک پروژه ساختمانی شود و همکاران این شخص در شهرداری که مسئولیت تأیید نقشه یا کنترل ساختمان را به عهده دارند به‌واسطه این آشنایی بدون سنجش و بررسی دقیق آن‌ها را تأیید کنند. لذا قرار گرفتن در این موقعیت تعارض منافع در این مصوبه با منع استفاده از پروانه نظام‌مهندسی در شهرداری مدیریت‌شده است. این بخش از مصوبه در حال حاضر به‌واسطه اتصال سامانه «شهرسازی» که در آن مشخصات مهندسان سازنده یا ناظر هر یک از ساختمان‌های در حال ساخت در سطح شهر درج می‌شود، به سامانه منابع انسانی شهرداری که مشخصات کارکنان شهرداری در آن آمده است اجرا می‌شود و فهرست کارکنان شهرداری که از طریق پروانه نظام‌مهندسی خود در تهران سازنده یا ناظر احداث ساختمانی باشند سریعاً و به‌طور اتوماتیک مشخص می‌شود و از این کار منع می‌گردند. اما بخش دیگری از سازوکارهای مدیریت تعارض منافع در شهرداری که ناظر بر قانون منع معامله با مدیران شهرداری و بستگان آن‌ها است، به دلیل عدم اتصال سیستماتیک سامانه جامع معاملات شهرداری و سامانه پیمانکاران شهرداری به سامانه منابع انسانی شهرداری و اطلاعات ثبت‌شده در بانک اطلاعاتی روزنامه رسمی امکان‌پذیر نشده است. بنابراین مدیریت تعارض منافع در هر بخش مستلزم ایجاد زیرساخت‌های اطلاعاتی در آن بخش و امکان تبادل داده با بانک‌های داده پایه در کشور است و بدون ایجاد چنین امکاناتی مدیریت تعارض منافع در کشور فراگیر و سیستماتیک نخواهد بود. خوشبختانه در طرحی که در این روزها در کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی تحت عنوان «مدیریت تعارض منافع» توسط نمایندگان مجلس در حال بررسی و تصویب است، به اصل لزوم ایجاد چنین زیرساخت اطلاعاتی توجه شده است که البته نحوه نگاه به این موضوع در این طرح از نظر میزان اجرایی بودن و هزینه‌های آن قابل نقد و بررسی است.

نقطه‌ضعف طرح مدیریت تعارض منافع

اما از نقاط ضعف مهم این طرح آن است که رویکردی جرم‌انگارانه و کیفری به موضوع تعارض منافع دارد که همان‌طور که پیش‌تر آمد چنین رویکردی برخلاف رویکرد مدیریت تعارض منافع از طریق نظام اداری و درنهایت رسیدگی به تخلفات در چارچوب تخلفات اداری کمک‌کننده و سازنده نخواهد بود و آفات پیش‌گفته را خواهد داشت. در این طرح تعارض منافع این‌گونه تعریف‌شده است: «عبارت است از موقعیتی که منافع شخصی مشمولان این قانون با انجام بی‌طرفانه و بدون تبعیض وظایف حرفه‌ای و اختیارات قانونی آن‌ها دچار تعارض گردد.» و در ماده ۱۴ آن کلیه مشمولین این قانون در صورت مواجهه با یکی از مصادیق تعارض منافع در جلسات و فرآیندهای تصمیم‌گیری موظف شده‌اند از شرکت در جلسه یا رأی‌گیری یا تأثیرگذاری به هر نحو در فرآیند تصمیم‌گیری امتناع کنند و اشخاص حقوقی برگزارکننده این جلسات باید قبل از برگزاری جلسه وضعیت تعارض منافع شرکت‌کنندگان را معلوم کنند و «امتناع یک یا چند شخص از شرکت در جلسه …نباید موجب تعطیلی جلسه شود …» و برای متخلفان مجازات‌هایی در نظر گرفته است. با توجه به تعریفی که از تعارض منافع در این قانون آمده طرح چنین محدودیت‌هایی با چنین قیودی و مجازات‌های پیش‌بینی‌شده بیشتر به بیان آرزوهایی می‌ماند که در عمل جز ایجاد ابهام و فلج کردن نظام اداری و برخورد سلیقه‌ای با اشخاص آن‌هم به‌صورت قضایی و با مجازات‌های سنگین و به‌تبع آن ایجاد اجماع در همه سطوح برای کنار گذاشتن این قانون حاصلی نخواهد داشت.

مقایسه این دو رویکرد نشان می‌دهد که برای مدیریت صحیح تعارض منافع در کشور چه راهی باید پیش‌گرفته شود تا در بدو تصویب و اجرای قوانین در این زمینه قانون و مفهوم تعارض منافع بی‌معنا و خالی از محتوا نگردد و پیامدهای سوء آن به‌درستی مدیریت شود. باشد که به یاری خدا و همت و درایت حاکمان و جامعه چنین شود.

مطالب مرتبط:

نهاد رگولاتوری ارتباطات، ضرورتی برای مدیریت تعارض منافع ترویج یک مفهوم: از تعارض منافع در بورس تا ورزش ضرورت مدیریت انطباق در قانون‌گذاری ماده ۱۰۰ شهرداری، انتخاب وظیفه یا درآمد؟ تراکم‌فروشی؛ شاهرگ درآمدی شهرداری‌ها تعارض درآمد و وظیفه: شاهرگ درآمدی شهرداری ها تخلفات سازمانی