بی‌توجهی به مدیریت تعارض منافع در دیوان عدالت اداری

ابطال بخشنامه ممنوعیت نمایندگی طرفین دعوا در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمند دولت


مدیریت تعارض منافع در تدوین و تصویب قوانین کشور تا کنون کمتر دغدغه و مورد توجه قانون‌گذاران بوه است، از این‌رو در آرای مراجع قضائی و حتی در قوانین رسمی کشور موارد متعددی را می‌توان شناسایی کرد که به موجب آن‌ها موقعیت‌های تعارض منافع به رسمیت شناخته شده و مجاز دانسته شده‌اند. به عنوان یکی از این موارد می‌توان به رأی دیوان عدالت اداری در اردیبهشت ماه سال 98 درباره اشاره کرد که به موجب آن کارمندان ادارات کار به لحاظ قانونی می‌توانند در مراجع حل اختلاف به عنوان نماینده طرف‌های درگیر (کارگر و کارفرما) مشارکت داشته باشند. بررسی جزئیات این مناقشه و روندی که سرانجام این اختلاف را به دیوان عدالت اداری کشاند، نکات بسیاری را درباره منافع گروه‌های ذی‌نفع در دستگاه‌های اجرایی و دست‌کم گرفتن مدیریت تعارض منافع در دیوان عدالت اداری و مراجع صدور حکم قضائی در کشور را نشان می‌دهد.

تاریخ انتشار : ۱۷ دی ۹۹

تعارض منافع در دیوان عدالت اداری

مجاز دانستن نمایندگی طرفین دعوا در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمندان در رأی اخیر دیوان نشان از آن دارد که مدیریت تعارض منافع در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضائی کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد. به موجب ماده ۱۱۲ قانون کار، در هیئت‌های حل اختلاف کار از طرفين اختلاف (کارگر و کارفرما) برای شرکت در جلسه دعوت بعمل می‌آید. به موجب ماده ۲۲ «آیین دادرسی کار» (مصوب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مورخ ۷/ ۱۱/ ۱۳۹۱) نیز هر یک از طرفین دعوا می‌توانند برای خود یک نفر نماینده تام الاختیار انتخاب و معرفی نمایند. کارفرمایان عموما شخصا در این جلسات شرکت نمی‌کنند و نماینده خود را برای شرکت در جلسه و دفاع از مواضع خود به جلسات می‌فرستند. بسیاری از کارفرمایان بنگاه‌های بزرگ‌مقیاس کارشناسان متخصص حوزه روابط کار را برای شرکت در این جلسات به کار می‌گیرند. بخشی از این کارشناسان که نمایندگی طرف کارفرما را در جلسات حل اختلاف بر عهده دارند، ممکن است خود کارمند اداره کار در سطوح و حوزه‌های مختلف (واحد ستادی یا واحدهای اجرایی و استانی) باشند. این موضوع را یقینا می‌توان مصداق تعارض منافع دانست، زیرا کارمند دولت که به تمامی اطلاعات طبقه‌بندی‌شده و محرمانه روابط کار در سطح کشور دسترسی دارد، از جایگاه و موقعیت خود که باید از آن در جهت دفاع از منافع عمومی استفاده کند، در جهت منافع شخصی سوءاستفاده می‌کند و این اطلاعات را در مقام نماینده کارفرما در جلسه حل اختلاف مورد بهره‌برداری قرار می‌دهد. وکالت و نمایندگی طرفین گرچه شغل به حساب نمی‌آید، اما این موقعیت را می‌توان مصداقی از اشتغال بیرونی دانست. در سال‌های اخیر مناقشه‌ای بر سر این موضوع در اداره کل روابط کار و جبران خدمت شکل گرفته است که عالی‌ترین سازمان ناظر بر عملکرد هیئت‌های اختلاف در کشور است. این موقعیت تعارض منافع نهایتا با رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در سال ۹۸، وجهه‌ای قانونی و رسمی پیدا کرد و بر اساس آن کارمندان دولت قانونا می‌توانند در مراجع حل اختلاف به عنوان نماینده طرف‌های درگیر مشارکت داشته باشند.

ماجرا از آن‌جا آغاز می‌شود که در مردادماه سال ۱۳۹۶ مدیر کل وقت اداره کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بخشنامه‌ای صادر می‌کند که به موجب آن نمایندگی طرف‌های دعوا در هیئت‌های حل اختلاف توسط کارمندان دولت که در مرخصی به سر می‌برند، ممنوع اعلام می‌شود. در متن این بخشنامه که به تمامی ادارات روابط کار و جبران خدمت ادارات کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان‌ها ابلاغ شده بود، چنین آمده است:

«نظر به اینکه در دوران مرخصی بدون حقوق، کارمند دستگاه دولتی ارتباط خود را به طور کامل با دستگاه متبوع قطع نمی‌کند و با توجه به روح کلی حاکم بر ماده ۹۰ قانون مدیریت خدمات کشوری که بیان‌کننده اصول کلی انجام وظیفه توسط کارمندان دولت می باشد و به ویژه با توجه به اصل امانت مقرر در ماده مزبور، از نظر این اداره کل، کارمندان دولت نمی توانند در دوران مرخصی بدون حقوق به عنوان نمایندگی طرفین دعوا در مراجع حل اختلاف کار اشتغال یافته و نمایندگی طرفین دعوا در مراجع حل اختلاف کار را شغل خود قرار دهند.» (بخشنامه اداره کل روابط کار و جبران خدمت به شماره ۹۴۰۴۰ ـ ۲۲/ ۵/۱۳۹۶)

در بهار سال ۱۳۹۸، شکایتی از بخشنامه مذکور به دیوان عدالت اداری واصل می‌شود که با استناد به اصول و مواد قانونی ذیل، خواستار لغو و ابطال بخشنامه مذکور می‌شود: (دیوان عدالت اداری، ۳/۲/۱۳۹۸)

  • اصل ۲۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:

«هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند. دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.»

  • تبصره ۲ ماده ۸۴ قانون مدیریت خدمات کشوری:

«کارمندان دستگاه‌های اجرایی می‌توانند در طول مدت خدمت خود با موافقت دستگاه ذیربط حداکثر سه سال از مرخصی بدون حقوق استفاده نماید و در صورتی که کسب مرخصی برای ادامه تحصیلات عالی تخصصی در رشته مربوط شغل کارمندان باشد تا مدت دو سال قابل افزایش خواهد بود.

  • ماده ۲۲ و ۲۳ آیین دادرسی کار:

«هر یک از طرفین دعوا می‌توانند برای خود یک نفر نماینده تام‌الاختیار انتخاب و معرفی نمایند.» و «نماینده منتخب شخص حقیقی است که به موجب سند رسمی یا عادی انتخاب و معرفی می شود.»

شاکی با استناد به اصول و مواد قانونی فوق، تأمین آزادی افراد را از وظایف اساسی دولت برشمرده و متذکر شده که دولت نمی‌تواند کسی را محدود نماید، مگر به حکم قانون که در بخشنامه مذکور چنین استنادات قانونی وجود ندارد. شاکی با تذکر این نکته که از یک سو رابطه کاری کارمندان دولت در زمان مرخصی بدون حقوق، با دستگاه متبوع به حالت تعلیق درمی‌آید و هیچ گونه حقوق و حق بیمه‌ای از طرف دستگاه پرداخت نمی‌شود و مدت مرخصی کارمند نیز در زمره سنوات لحاظ نمی‌شود، و از سوی دیگر در شرایط اعطای نمایندگی طرفین دعوا به افراد حقیقی در آیین دادرسی کار، هیچ گونه محدودیت و استثنایی در معرفی افراد وجود ندارد، بخشنامه اداره کل جبران خدمت وزارت کار را باعث ایجاد محدودیت برای افراد در جامعه و سلب آزادی از آن‌ها دانسته است. نکته دیگری که در متن این دادنامه قابل توجه است آن است که شاکی مدعی شده اداره کل روابط کار صرفا می‌تواند در خصوص نیروهای تحت پوشش خود بخشنامه وضع کند، در صورتی که در متن بخشنامه اشاره عام به کارمندان دولت نموده است که ارتباطی با اداره کل تنظیم و جبران خدمت وزارت کار ندارند.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳/۲/۱۳۹۸ بر اساس استنادات این شکایت‌نامه، بخشنامه مذکور را ابطال کرده و حضورکارمندان دولت به عنوان نماینده یکی از طرفین در مراجع حل اختلاف را در زمان اشتغال و یا مرخصی بلامانع دانسته است. متن رأی دیوان بدین شرح است:

«مطابق مواد ۶ و ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و مفاد ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، نمایندگی در مراجع حل اختلاف کار پست سازمانی محسوب نمی‌شود، همچنین به موجب مواد ۲۲ و ۲۳ آیین دادرسی کار، هر شخص حقیقی، حق حضور در جلسات مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما به عنوان نماینده یکی از طرفین دعوی را دارد و از آنجا که در راستای اصل ۱۴۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صرفاً وکالت دادگستری برای کارمندان دولت، مشمول ممنوعیت در اصل مذکور شناخته شده است، بنابراین حضور کارمندان دولت به عنوان نماینده یکی از طرفین در مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما (نه وکالت دادگستری) در زمان اشتغال و یا مرخصی بلامانع است، در نتیجه مفاد نامه معترض عنه به علت مغایرت با مقررات فوق الذکر مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.» (دیوان عدالت اداری، ۳/۲/۱۳۹۸)

کارمند دولت که به تمامی اطلاعات طبقه‌بندی‌شده و محرمانه روابط کار در سطح کشور دسترسی دارد، از جایگاه و موقعیت خود که باید از آن در جهت دفاع از منافع عمومی استفاده کند، در جهت منافع شخصی سوءاستفاده می‌کند و این اطلاعات را در مقام نماینده کارفرما در هیئت حل اختلاف مورد بهره‌برداری قرار می‌دهد.

نکته‌ای که در خصوص این رأی هیئت عمومی و به طور کلی در ارتباط با مدیریت تعارض منافع در دیوان عدالت اداری حائز اهمیت است، آن است که در شکایتی که از بخشنامه اداره کل روابط کار و جبران خدمت به دیوان عدالت اداری رسید، از ممنوعیت نمایندگی کارمندان دولت که در دوره مرخصی بدون حقوق شکایت شده و ابطال بخشنامه از این جهت درخواست شده بود که کارمندانی که در مرخصی به سر می‌برند، رابطه حقوقی با دستگاه متبوع ندارند. نکته جالب توجه در رأی دیوان آن است که بر اساس این رأی، نمایندگی طرفین دعوا توسط کارمندان دولت، خواه در زمان اشتغال در دستگاه‌های دولتی و خواه در دوره مرخصی مجاز و بلامانع دانسته شده است. اگر تا پیش از صدور این رأی، نمایندگی طرفین دعوا در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمندان دولت در زمان اشتغال دست کم به لحاظ اخلاقی و عرفی ناشایست و مصداق تعارض منافع تلقی می‌شد، با صدور این رأی، این وضعیت اساسا وجهه‌ای قانونی یافت. در واقع با این رأی، نه تنها نمایندگی کارمندان دولت در دوره مرخصی، بلکه فراتر از درخواست شکوائیه، نمایندگی توسط کارمندان در زمان اشتغال نیز وجهه قانونی و رسمی یافت. این موضوع حاکی از آن است که مدیریت تعارض منافع در دیوان عدالت اداری و سایر مراجع قضائی کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد. در صدور رأی مذکور، با مجاز دانستن نمایندگی طرفین در مراجع حل اختلاف کار توسط کارمندان در دوره مرخصی نه تنها گامی در جهت مدیریت تعارض منافع برداشته نشد، بلکه با مجاز و قانونی کردن این نمایندگی برای کارمندان در زمان اشتغال عملا این هدف به پس هم رانده شد. در این مورد خاص دفاع از شکل‌گیری و تداوم تعارض منافع با استفاده از توجیهاتی نظیر دفاع از آزادی و عدم تجاوز به حق انتخاب افراد به وضوح قابل رویت است.

در موارد دیگری نیز می‌توان رویه‌های مشابهی را در صدور آرا مبنی بر بی‌توجهی به مدیریت تعارض منافع در دیوان عدالت اداری پیدا کرد. از این جمله است رأی شعبه ۱۲ دیوان عدالت اداری در خصوص ماده ۷ مصوبه «طرح مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران» شورای شهر تهران که در خردادماه سال ۱۳۹۸ به توقف موقت اجرای ماده ۷ طرح مذکور منجر شد. ماده ۷ طرح مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران، با وضع ممنوعیت برای کارکنان کلیه واحدهای زیرمجموعه شهرداری تهران در استفاده از صلاحیت‌های مندرج در پروانه سازمان نظام مهندسی ساختمان خود در شهر تهران، درصدد رفع این موقعیت تعارض منافع بود. اما با شکایت برخی از مهندسان شاغل در شهرداری به دیوان عدالت اداری، شعبه ۱۲ دیوان رأی به توقف اجرای این ماده داد. البته نمی‌توان گفت چنین رویه و رویکردی در بی‌توجهی به مدیریت تعارض منافع به طور مطلق در آرای دیوان عدالت اداری وجود دارد، کما آن که مواردی نیز وجود داشته است که برخی از شعب دیوان در راستای مدیریت تعارض منافع آرایی صادر کرده‌اند، که از جمله آن می‌توان به رأی شعبه ۶ دیوان عدالت اداری در خصوص همان «طرح مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران» اشاره کرد که رأی به استمرار اجرای مصوبه داده بود. اما به طور کلی می‌توان گفت مدیریت تعارض منافع نه به عنوان اصلی ضروری، بلکه در بهترین حالت به شکلی تصادفی و سلیقه‌ای مورد توجه قرار می‌گیرد.

ابطال رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر بلامانع دانستن حضورکارمندان دولت به عنوان نماینده یکی از طرفین در مراجع حل اختلاف، نخستین گام جهت مدیریت این تعارض منافع ناشی اتحاد نقش‌های متعارض است. در وهله نخست این رأی دیوان عدالت اداری باید ابطال شود و در گام بعد ممنوعیت‌های جدی و سخت‌گیرانه‌ای وضع شود تا از نمایندگی طرفین دعوا در هیئت‌ها توسط کارمندان دولت جلوگیری شود.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=14372

تعارض منافعتعارض منافع در حوزه تعاون، کار و رفاه اجتماعیحوزه‌های پژوهشی

اشتغال همزمانروابط کار

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *