چالش‌های بررسی «کیفیت حکمرانی»

نقش شوراها در بهبود کیفیت حکمرانی

تجربه‌ای از توزیع کمک‌های غذایی در افغانستان


تفکیک تأثیرات اصلاحات نهادی در سطح ملی، ازآنجایی‌که با تغییرات گسترده‌ای در سیاست اقتصادی، چارچوب‌های نهادی و کنشگران سیاسی همراه هستند، کار بسیار دشواری است اما مواردی نیز، خصوصاً در سطح فروملی، وجود دارند که در آن اصلاحات با عوامل دیگر همبسته نیستند. یکی از این موارد، مورد مطالعاتی پیش رو در سال 2007 در افغانستان است. محققین برای داشتن درکی درست از تأثیر ایجاد شوراها بر کیفیت حکمرانی، مواجهه‌ی خود با یک فعالیت مشترک حکمرانی محلی در مناطق روستایی افغانستان را موردمطالعه قرار دادند. نتیجه آن‌که اگر نهادهای انتخابی ِایجادشده توسط اصلاحات نهادی (مانند شوراهای منتخب) اختیار و مأموریت روشنی داشته باشند، شاهد بهبود در نتایج کارکرد آن‌ها خواهیم بود، اما اگر صرفاً حلقه‌های پاسخگویی در حکومت را دچار ابهام کنند، می‌توانند کیفیت حکمرانی را تنزل دهند.

تاریخ انتشار : ۳۰ فروردین ۰۰

کیفیت حکمرانی- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

در دهه‌ی گذشته، اقتصاددانانی مانند دارون عجم‌ اوغلو، ابجییت بنرجی، ناتان نون و جیمز رابینسون، به‌صورت تجربی، اهمیت نهادهای «خوب» را در دستیابی به نتایج سیاسی و اقتصادی سودمند تأیید کرده‌اند. اگرچه این امر جهشی بزرگ در زمینه‌ی اقتصاد آکادمیک بوده است، بااین‌حال کاربست آن در سیاست قابل‌بحث است. به‌ویژه ازآنجایی‌که تکنیک‌های تجربی مورداستفاده عموماً مؤلفه‌های تفاوت‌های نهادی‌ای که در کوتاه‌مدت تا میان‌مدت تغییر می‌کنند را حذف می‌کنند (به روهینی پنده و کریستوفر اودری رجوع کنید) یافته‌های مربوطه، در این رابطه که چه انتظاری می‌توان از تلاش‌های حساب‌شده برای ایجاد نهادهای «خوب» داشت، چیز زیادی به‌طور بالقوه نمی‌گویند.

تحقیقات تجربی جدی درباره‌ی تأثیرات اصلاحات نهادی بسیار ناچیز است و باید هم‌چنین باشد. شناسایی دقیق اثرات دموکراتیزتسیون (یا هر اصلاح خاص دیگری)، خصوصاً در سطح ملی، بسیار دشوار است. هر جا و هر زمان که جوامع دست به اصلاحات دموکراتیک می‌زنند (مانند اروپای شرقی در سال ۱۹۸۹)، این اصلاحات با تغییرات گسترده‌ای در سیاست اقتصادی، چارچوب‌های نهادی و کنشگران سیاسی همراه بوده‌اند (در اصطلاح فنی، چنین اصلاحاتی «درون‌زا» خوانده می‌شوند). این امر، تقریباً جدا نمودن اثرات آن اصلاح خاص را از اثرات انواع تغییرات همزمان دیگر غیرممکن می‌سازد.

بااین‌حال، در سطح محلی گاهی امکان‌هایی بروز می‌یابند. به این معنی که، گاه‌به‌گاه، مواردی وجود دارند که اصلاحات خاصی به‌طور نامتقارن در میان واحدهای فروملی صورت می‌گیرند که اساساً با عوامل دیگر همبسته نیستند («برون‌زا» هستند). یکی از این موارد در سال ۲۰۰۷ در افغانستان روی داد، زمانی که به‌صورت تصادفی در ۵۰۰ روستای ۶ استان، شوراهای توسعه‌ی روستا از طریق انتخابات دموکراتیک و برابری جنسیتی، ایجاد شدند. ما این رویداد را مورد مطالعه قرار دادیم و در مقالۀ حاضر یافته‌های خود را گزارش می‌دهیم.

به‌طور خاص ما علاقه‌مند به درک تأثیر ایجاد شوراها بر مستقیم‌ترین نتیجه‌ی بالقوه‌ی، یعنی بر «کیفیت حکمرانی» بودیم. اما یافتن معیاری مناسب برای «کیفیت حکمرانی» خود دشواری دیگری بود. ارزیابی‌های مبتنی بر مشاهدات (به‌عنوان‌مثال اینکه «آیا رهبران روستا در راستای منافع همه‌ی روستاییان عمل می‌کنند یا در راستای منافع خودشان؟») غالباً دقیق نیستند، زیرا عموماً پاسخ‌دهندگان در بحث و گفت‌وگو با خارجی‌ها درخصوص موضوعات حساس محلی، کم‌گو هستند. همچنین اگر اصلاحاتی بر چگونگی تعامل پاسخ‌دهندگان با افراد خارجی تأثیرگذار باشد یا منجر به تمایل شمارشگران به استخراج پاسخ‌های خاص شود (مانند قضیه‌ی هانس باهوش[۱])، چنین ارزیابی‌هایی می‌توانند از نظر آماری مغرضانه باشند. از سوی دیگر، برای اینکه نتایج فعالیت‌های خاص حکمرانی (مانند حل‌وفصل اختلافات) را به منزله‌ی کیفیت حکمرانی قلمداد کنیم، باید بتوان به نتایج چنین فعالیت‌هایی مقادیری عینی اختصاص دهیم، که کاری پرمخاطره است.

بااین‌وجود، ما کمی خوش‌شانس بودیم که با یک فعالیت مشترک حکمرانی محلی در مناطق روستایی افغانستان مواجه بودیم که کمیت‌پذیر به نظر می‌رسید: توزیع کمک‌های غذایی خارجی توسط رهبران روستاها به خانوارهای روستایی. این‌که چنین توزیع‌هایی اغلب مسئله‌ساز هستند چیزی بود که آن‌ها را از نظر پژوهشی جذاب می‌کرد. به این معنی که آن‌ها به رهبران روستاها آزادی عمل خوبی می‌دانند که دست به انباشت کمک‌ها به نفع خود و خانواده‌شان بزنند یا آن‌ها را میان روستاییان بی‌بضاعتی که هدف این کمک‌ها بودند توزیع کنند. بنابراین، ما گمان می‌کردیم که بتوانیم از طریق ارزیابی این امر که آیا رهبران [کمک‌ها] را انباشت می‌کنند یا به‌طور عادلانه توزیع می‌کنند، سنجه‌ی مناسبی برای رفتار رهبران روستا و درنتیجه کیفیت حکمرانی محلی فراهم آوریم.

نکته‌ی خوب دیگر در مورد چنین توزیع‌هایی این بود که آن‌ها از چندین مسئله که اغلب برای تلاش‌های مشابه در راستای تولید نتایج «رفتاری» رخ می‌دهند به دور بودند. برای مثال، نتایج رفتاری‌ای که در اثر وقایع غیرعادی ایجاد می‌شوند (مانند بازی کالاهای عمومی)، گاهی اوقات رفتارهایی را به تصویر می‌کشند که کاملاً متفاوت از عملکرد مردم در «زندگی واقعی» هستند (مانند اثر هاثورن). در موارد دیگر، چنین نتایجی می‌توانند اثرات تغییرات نهادی را با توانمندسازی خلط کنند، مانند مواردی که اقدامات با عملکردهای نهادهای تازه تأسیس هم‌پوشانی دارند. در مقابل، توزیع کمک‌های غذایی به‌طور پیوسته در مناطق روستایی افغانستان صورت می‌گیرد و این توزیع‌ها اساساً تحت سیطره‌ی مقامات محلی سنتی (مانند ریش‌سفیدان) هستند، ازاین‌رو مقیاسی از تأثیر بر رفتار بالفعل رهبران روستا به دست می‌دهند.

یک چالش فرعی دیگر، تفکیک تأثیرات متفاوت شکل‌گیری شوراهای منتخب بود. شوراها علاوه بر تغییر بالقوه‌ی محرک‌های حاکم بر رفتار رهبران روستاها، می‌توانند مشارکت زنان در حکمرانی محلی را افزایش دهند (از طریق قانونی که شوراها را مکلف به برابری جنسیتی می‌کند) و اقتدار رسمی کارکردهای حکمرانی را به یک نهاد جدید (شورا) اعطا کنند. هر یک از این تأثیرات فی‌نفسه جالب هستند. برای جدا نمودن آن‌ها، ما به‌صورت تصادفی تغییراتی را در روندهای توزیع ایجاد کردیم. در نیمی از روستاهای موردمطالعه (که دارای شوراهای منتخب بودند)، مدیریت امر توزیع به شورا سپرده‌شده بود، درحالی‌که در نیمی دیگر از روستاها، رهبران روستایی توزیع را مدیریت می‌کردند. در نیمی از روستاهای تحت کنترل (که شوراهای منتخبی نداشتند) از زنان ارشد روستایی برای شرکت [در توزیع] دعوت‌شده بود، درحالی‌که در نیمی دیگر چنین مقرره‌ای وجود نداشت. با مقایسه‌ی نتایج در میان این چهار گروه، ما اثرات مختص به: (۱) ایجاد شوراها (۲) مدیریت اجباری شوراها در امر توزیع و (۳)‌ حضور زنان را استنتاج می‌کنیم.

نتیجه کار بسیار جالب بود. مدیریت اجباریِ توزیع توسط شوراهای منتخب احتمال کمک‌رسانی به خانوارهایی که به‌صورت عینی وضعیت بدتری داشتند را افزایش داد. اما صرف حضور شوراها، بدون داشتن حکمی که مدیریت امر توزیع را به آن‌ها سپرده باشد، موجب افزایش هدر رفتن کمک‌ها و نیز کاهش مشارکت روستاییان در تصمیم‌گیری‌ها می‌شد. اجبار به مشارکت زنان نیز هدر رفتن کمک‌ها را افزایش داد. بنابراین، در مواردی که مسئولیت توزیع به‌خوبی تعریف‌نشده بود (یعنی در روستاهایی که شوراهای منتخب در آن‌ها وجود داشتند، اما مشخص نبود که مسئولیت امر توزیع بر عهده‌ی شوراها است یا رهبران سنتی)، و نیز در روستاهایی که مسئولیت توزیع در میان گروه‌ها تقسیم‌شده بود (یعنی میان رهبران سنتی و زنان ارشد روستایی)، نتایج حکمرانی بدتر از روستاهای بدون شورا و روستاهای با نظارت صرف رهبران سنتی بود.

بدین ترتیب آیا دموکراتیزه کردن، حکمرانی را بهبود می‌بخشد؟ طبق نتایج ما، حقیقت موضوع در جزئیات نهفته است. اگر تغییرات نهادی (مانند ایجاد شوراهای منتخب) به ابهام در حلقه‌های پاسخگویی منجر شوند، ممکن است زمینه‌ساز رفتار فرصت‌طلبانه در میان نخبگان محلی و تنزل کیفیت حکمرانی شوند. اما اگر نهادهای انتخابی ِایجادشده توسط چنین اصلاحاتی مأموریت روشنی داشته باشند، شاهد بهبود در نتایج کارکرد آن‌ها (که آشکارا مسئول هستند) خواهیم بود.

 

تهیه‌کننده و مترجم متن: آرش گیاهچی

نویسندگان اصلی: اندرو بث، فوتینی کریستا، روبن آینکولوپو

منبع:

پانوشت:

  • [۱] «هانس باهوش» (۱۹۰۷) اسبی بود که ادعا می‌شد می‌تواند با استفاده از سُم‌هایش جمع و تفریق انجام دهد و حتی به سوالاتی در مورد سیاست‌های اروپا پاسخ دهد. اما در پژوهش‌های بعدی مشخص شد که پاسخ‌هایش درواقع واکنش‌هایی به اشارات نادانستهٔ صاحبش بوده‌اند.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=15989

کارآمدسازی نظام حکمرانی

اصلاح نظام حکمرانیپاسخگوییشفافیت

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *