سد دیوان محاسبات مقابل بخش‌نامه‌ها

مقابله با تعارض منافع بدون داشتن قانون بی‌نتیجه است


مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از سال گذشته با همکاری روزنامه شرق به بررسی ابعاد گوناگون تعارض منافع در نظام اجرایی کشور در بخش‌هایی نظیر نظام بانکی، بازار سرمایه، برنامه و بودجه، شرکت‌های دولتی و ... پرداخته است. در گزارش پیش رو، آقای حامد مظاهریان، معاون سابق وزارت راه‌و ‌شهرسازی به بررسی تعارض منافع در بخش مسکن و شهرسازی پرداخته و معتقد است که چون قانون مشخصی در خصوص تعارض منافع نداریم تقریبا تمام دستگاه‌ها دچار آن و احتمال فساد بعد از آن هستند، قدم اول مقابله با تعارض منافع تصویب قانون است. بنابراین تضاد منافع از سطح خردی مثل هدیه آغاز می‌شود تا اینکه فردی دو طرف یک قرارداد باشد؛ هم در مقام ناظر و هم در مقام مجری به نظر می‌رسد در سطح اول باید خواسته عمومی برای تصویب این قانون در مجلس پیگیری شود، سپس متناسب با آن در بخش‌ها و دستگاه‌های مرتبط و حتی در صنوف قوانین و آیین‌نامه‌های پیرو آن داشته باشند. مشروح این گزارش را در ادامه می‌خوانیم.

تاریخ انتشار : ۱۰ اسفند ۹۸

لایحه تعارض منافع مدت‌هاست در مجلس معلق است، آن‌هم در شرایطی که با اشکال مختلف آن در سطوح گوناگون در کشور مواجه هستیم. سرانجام این لایحه در مجلس به قدری نامعلوم است که وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف خودشان دست به کار شده و با انتقاد پیمان‌نامه، مرام‌نامه و ابلاغ مصوبه سعی بر مهار این معضل در ادارات داشته‌اند. اما آن‌طور که حامد مظاهریان، معاون سابق وزارت راه‌و‌شهرسازی می‌گوید این اقدامات بدون یک قانون مصوب نهاد قانون‌گذار محکوم به شکست است. ظاهرا در دوره گذشته وزارت راه‌و‌شهرسازی دستورالعمل و بخش‌نامه‌هایی با موضوع پرهیز از تضاد منافع در بخش ارائه خدمات مهندسین ساختمان صادر کرده است؛ بر اساس این بخش‌نامه کارمندان وزارت راه‌وشهرسازی که مدرک مهندسی مرتبط با ساختمان دارند، ملزم می‌شدند هم‌زمان با این مدرک کاری مربوط به امور اجرائی ساختمان را نپذیرند اما متأسفانه به دلیل اینکه قانون سطح بالاتر آن در مجلس وجود نداشته، دیوان عدالت اداری جلوی اجرای آن را گرفته است. در کنار این اقدام شورای شهر تهران هم در سال 97 با استناد به بخش‌نامه وزارت راه‌وشهرسازی طرحی تصویب کرد. البته این اقدام هم با چالش مواجه شده و در نهایت به نتیجه نرسیده است. معاون شهردار تهران بر این باور است که همه وزارتخانه‌هایی که درگیر فعالیت اقتصادی‌اند، از تصدی هم‌زمان مشاغل آسیب جدی دیده‌اند. مثلا در وزارت بهداشت، دکتری که شرکتی در یک بیمارستان یا در آزمایشگاه یا پرتونگاری دارد، صراحتا خود را در معرض تضاد منافع قرار داده است یا وقتی کسی مهندس کشاورزی است و خدمات کشاورزی ارائه می‌دهد، از طرفی هم‌زمان در وزارت کشاورزی هم کار می‌کند، آشکارا در دوسوی یک میز می‌نشیند؛ از یک طرف خدماتی در راستای مسائل کشاورزی را به بخش خصوصی می‌دهد و از دیگر سو داخل وزارت کشاورزی باید آن موارد را تأیید کند. در بخش وام‌ها این مسئله در دستگاه‌های مختلف وجود دارد. به‌ندرت می‌توان جایی را پیدا کرد که بری از آلودگی به تصدی هم‌زمان مشاغل، به‌عنوان نوعی از تعارض منافع باشد. ضمنا شکل دیگری از تعارض منافع می‌تواند خود را در دریافت هدیه از جانب مدیران نشان دهد.

 فکر می‌کنید درحال‌حاضر ما در کشور تا چه میزان با تصدی هم‌زمان مشاغل به‌عنوان شکلی از تضاد منافع مواجه هستیم؟

تم علمی موضوع همان تضاد منافع است؛ در حقیقت این موضوع تأکید دارد که یک فرد نباید خودش را در معرض تضاد منافع قرار دهد. اگر کسی در مقامی باشد که کاری را انجام دهد و در مقامی دیگر هم خودش آن را تأیید کند، مصداق بارز تضاد منافع است. در جهان به این موضوع از بعد اخلاقی هم نگاه می‌شود و این باور وجود دارد که فرد حتی نباید خودش را در معرض تضاد منافع قرار دهد، حتی با وجود اینکه قرارگرفتن در موقعیت تضاد منافع لزوما به این معنا نیست که فسادی صورت گرفته است. از بحث اخلاقی آن گذشته هنوز در بحث قانونی و اولیه آن در کشور عقب‌افتادگی وجود دارد. توجه جدی به این مسئله نشده و تازه مراحل ابتدایی آن را در موضوع تعاریف، فرهنگ‌سازی و تدوین قانون پیش می‌بریم؛ پس طبیعتا موارد مرتبط با تضاد منافع در تمام بخش‌ها وجود دارد.

 متأسفانه در قوانین ما هم به این موضوع به‌طور جامع پرداخته نشده است.

دقیقا. جایی که می‌تواند این را نهادینه کند و تضمینی به مردم بدهد، بستر قوانین است؛ تضاد منافع می‌تواند در این قالب خودش را نشان دهد و حتی در پی آن مرامنامه‌هایی نوشته شود و حرف مختلف خودشان را ملزم به رعایت آن کنند. خوشبختانه پیش‌نویس لایحه‌ای توسط دولت تهیه و تقدیم شده و درحال‌حاضر مراحل کارشناسی را طی می‌کند. بعد از تصویب لایحه تازه آیین‌نامه‌های مرتبط باید تهیه شود، ساختار مناسب برای آن شکل بگیرد و آموزش و ترویج داده شود. تمام اینها تازه بخش ساده قضیه است.

 این لایحه با اما‌ و‌ اگر بسیاری همراه شد و در مراحل مختلف با موانع زیادی مواجه بود، درحال‌حاضر هم در مجلس معلق مانده است. به نظر می‌رسد تا مدت‌ها نشود روی تصویب قانونی آن حساب کرد. از این‌رو برخی قسمت‌ها مثل وزارت کار با ابلاغ بخش‌نامه در این مورد آغاز به فعالیت کردند. چنین اقدامی در وزارت راه‌و‌شهرسازی هم سابقه داشته است؟

به‌هرحال قانون سطح اول این مسیر است. چون با خود الزام و نظارت را به همراه می‌آورد. در دوره گذشته وزارت راه‌وشهرسازی دستورالعمل و بخش‌نامه‌هایی با موضوع پرهیز از تضاد منافع در بخش ارائه خدمات مهندسین ساختمان صادر کرد اما به دلیل اینکه قانون سطح بالاتر آن در مجلس تصویب نشده بود، دیوان عدالت اداری جلوی اجرای آن را گرفت.

 محتوای بخش‌نامه چه بود؟

بحث این بود که کارمندان وزارت راه‌وشهرسازی که مدرک مهندسی مرتبط با ساختمان دارند، نباید هم‌زمان با این مدرک کاری مربوط به امور اجرائی ساختمان را انجام دهند. وزارت راه به نوعی وظیفه نظارت بر مهندسین را داشت، نمی‌شد که خود کارمندان در مقام اجرائی هم کار انجام دهند. مسئله‌ای تا این‌ اندازه بدیهی نتوانست به سرانجام برسد. بخش‌نامه می‌گفت مهندسین باید پروانه‌های نظام مهندسی‌شان را تحویل دهند و تا زمانی که تصدی دولتی دارند، نتوانند از آن استفاده کنند. در کنار این اقدام وزارت راه‌وشهرسازی اقدام مشابهی‌ هم شورای شهر تهران در این حوزه انجام داد و در سال 97 با استناد به بخش‌نامه وزارت راه‌وشهرسازی طرحی تصویب کرد و در آن کارکنان شهرداری تهران را که مهندس هستند، از اینکه خدمات مهندسی انجام دهند، منع کردند. البته آن‌هم با چالش مواجه شد و به نتیجه نرسید. هر دو مورد به این دلیل نتوانستند موفق باشند که قانون مصوبی در مجلس برای آن وجود نداشت. اگرچه هنوز لایحه این قانون در مجلس است اما تجارب عملی مدیریت کلان کشور نشان می‌دهد بدون وجود این قانون هر نوع اقدامی در این موضوع با سنگ‌اندازی مواجه شده و ابتر خواهد شد.

 گذشته از تصدی هم‌زمان مشاغل اداری که از نمودهای پررنگ تضاد منافع است، از مصادیق خرد آن که غالبا مورد توجه هم نیستند کدام‌یک فراگیرتر است؟

مصداق خرد آن فرضا اینکه فردی برای مدیری دولتی هدیه می‌آورد، آیا او باید این هدیه را قبول کند؟  ارزش هدیه تا چقدر باشد اجازه دارد آن را بپذیرد؟ حالت ساده آن این است که بگوییم این سنتی ایرانی‌ است که کسی هدیه بیاورد، اما این می‌تواند منشأ فساد شود. آیا مثلا هدیه یک جعبه گز است یا یک قالیچه؟ کدام‌یک باید پذیرفته شود؟ اگر این هدیه پیش رفت و به یک ماشین سواری رسید چه؟ آیا مدیر دولتی حق پذیرش چنین هدیه‌ای را دارد؟ مسئله تضاد منافع می‌گوید مدیر با پذیرفتن این هدایا با ارقام غیرمعقول خودش را در معرض تضاد منافع قرار می‌دهد.

 پذیرفتن هدیه فی‌نفسه جرم نیست و رشوه‌ای به مدیر دولتی داده نشده، اما با پذیرش این هدیه مدیر بی‌شک در جایگاه تضاد منافع قرار می‌گیرد؛ این هدیه کلان فرداروز بر تصمیم مدیر تأثیر می‌گذارد. فرضا در بانک فردی که می‌خواهد وامی بدهد، اگر هدیه‌ای دریافت کند این هدیه در موقعیت فرد هدیه‌دهنده اثرگذار است. او چطور باید عمل کند وقتی هدیه را می‌گیرد؟

در سیستم‌های پیشرفته اگر هدیه چیزی بیشتر از درصد خاصی از حقوق اوست باید آن را به کمیته‌ای گزارش کند، وقتی گزارش داده شود، تصمیم شفاف خواهد شد. اگر کسی در مقام اداری یک سکه طلا هدیه گرفت، اگر ملزم شود این را گزارش بدهد، با عمومی‌کردن آن برای مقامات شائبه تضاد منافع رفع می‌شود، زیرا می‌تواند به راحتی مورد پرسش قرار گیرد که آیا در قبال این هدیه کاری انجام شده یا نه؟ بنابراین باید برای مسئله خرد هم ضوابط روشنی باشد و حدی برای پذیرش هدیه معین شود؛ مثلا یک‌چهلم یا یک‌شصتم حقوق را می‌شود پذیرفت.

اگر دقت کرده باشید، هدایایی که مقامات کشوری از مقامات خارجی دریافت می‌کنند بسیار نمادین است و ارزش مادی ندارد. علتش آن است که کشورها قوانینی درباره هدیه‌دادن دارند. تمام جلساتی که در سطوح کلان برگزار می‌شوند و تبادل هدیه صورت می‌گیرد نظمی عمومی دارد و این ممکن نیست که فرضا دولتی به وزیر یک کشور شمشی از طلا بدهد، چراکه این می‌تواند زمینه یک فساد را ایجاد کند. منتها در کشور ما برای این موضوع منعی وجود ندارد. حتی در برخی از کشورهای همسایه ما مثل کشورهای عربی هدایای غیرمتعارف دیده می‌شود و گاه هدایایی را ارائه می‌کنند که اخلاقا ناقض قانون تضاد منافع است.بنابراین تضاد منافع از سطح خردی مثل هدیه آغاز می‌شود تا اینکه فردی دو طرف یک قرارداد باشد؛ هم در مقام ناظر و هم در مقام مجری به نظر می‌رسد در سطح اول باید خواسته عمومی برای تصویب این قانون در مجلس پیگیری شود، سپس متناسب با آن در بخش‌ها و دستگاه‌های مرتبط و حتی در صنوف قوانین و آیین‌نامه‌های پیرو آن داشته باشند.

 در کشور ما نه‌تنها سطوح خرد، بلکه در سطوح کلان هم غالبا تدابیری در این موضوع اندیشیده نمی‌شود. مثل مسئله ارتباط وزارت صمت با خودروسازها یا تعارض منافع آشکار در نظام بانکداری. باید مصادیق این معضل بیشتر مطرح شود تا خواسته عمومی در پی آن ایجاد شود. ازاین‌رو بهتر است مصادیقی که دراین‌باره با آن مواجه بوده‌اید را ذکر کنید.

برای اینکه بخواهیم اقتصادی سالم و شفاف در کشور داشته باشیم یکی از پایه‌های اصلی و بنیادی این است که تکلیفمان را در حوزه تعارض منافع روشن کنیم. کسی ممکن است وارد تضاد منافع شود، بی‌آنکه قبلا هشدار دریافت کرده و آگاه شده باشد. مصادیق فراوانی وجود دارد. تضاد منافع و پرداختن به آن یک ضرورت برای اقتصاد امروز ماست که رانتی است و به فساد آلوده شده. برای اینکه به درستی اصلاحات انجام شود، نیازمند قانون مصوب مجلس به‌عنوان عالی‌ترین مقام قانون‌گذاری در کشور هستیم.

 داخل وزارت راه در بحث مال‌سازی‌ها و شهرک‌سازی‌ها که نهادها و بانک‌ها درحال‌حاضر در آن نقش دارند، تعارض منافع چقدر نقش‌آفرینی می‌کند؟

من اکنون دیگر در وزارت مشغول به کار نیستم و نمی‌توانم دراین‌باره نظری بدهم.

 اما آیا وجود آن و فسادآفرینی را در این حوزه تأیید می‌کنید؟

چون ما قانون بازدارنده نداریم تا مانع قرارگرفتن در برابر تعارض منافع شود، من گمان می‌کنم اکثر ادارات ما درگیر این قضیه هستند؛ مثلا وزارت کشاورزی شدیدا در معرض این معضل است، وزارت بهداشت همچنین و همه وزارتخانه‌هایی که درگیر فعالیت اقتصادی‌اند از این مسئله آسیب جدی دیده‌اند.

 درباره جنگل‌ها و مراتع، محصولات دامی و کشاورزی و… در امور پزشکی، دکتری که شرکتی در یک بیمارستان یا در آزمایشگاه یا پرتونگاری دارد، صراحتا خود را در معرض تضاد منافع قرار داده است. وقتی کسی مهندس کشاورزی است و خدمات کشاورزی ارائه می‌دهد، از طرفی هم‌زمان در وزارت کشاورزی هم کار می‌کند، آشکارا در دو سوی یک میز می‌نشیند؛ از یک طرف خدماتی را به بخش خصوصی می‌دهد در راستای مسائل کشاورزی و از دیگرسو داخل وزارت کشاورزی باید آن موارد را تأیید کند. در بخش وام‌ها این مسئله در دستگاه‌های مختلف وجود دارد. ندرتا می‌توان جایی را پیدا کرد که بری از آلودگی به تضاد منافع باشد.

 در شهرداری تصدی هم‌زمان مشاغل چه مصادیقی دارد؟

بسیاری از افرادی که در شهرداری در بخش معماری و شهرسازی کار می‌کنند مهندس هستند و درحالی‌که در شهرداری به صورت تمام‌وقت خدماتی می‌دهند این امکان را دارند با پروانه مهندسی‌شان در خارج از شهرداری هم کار مهندسی انجام دهند، این ناخودآگاه مهندس را در معرض فساد قرار می‌دهد. تصور کنید فردی در بخش خصوصی به او مراجعه کرده و یک طرح مجموعه ساختمانی را می‌خواهد، درحالی‌که موقعیت مکانی و ساختمانی با آنچه کارفرما می‌خواهد متفاوت است، در این حالت کارمند شهرداری در موقعیت تعارض منافع است.

البته لزوما هم فساد رخ نمی‌دهد، بلکه ناخودآگاه در این حالت قرار می‌گیرد که از خودش بپرسد؛ باید به‌عنوان مأمور شهرداری جلوی این فرد را بگیرد یا به‌عنوان مهندسی که در بخش خصوصی تعهدی در برابر کارفرما دارد اجازه انجام کار را بدهد؟ فرد اصلا نباید در معرض چنین سؤال و موقعیتی قرار بگیرد. اگر بخواهم تشبیه کنم باید بگویم لازم نیست دنبال سیاوشی باشیم که از آتش رد شود، اصلا نباید اجازه دهیم آتش افروخته شود و سیاوشی در معرض انتخاب قرار گیرد.

منبع: روزنامه شرق، 10 اسفند 98

http://sharghdaily.com/fa/main/detail/259985/

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=8426

مطالب بازنشری

توسعهراه و شهرسازی

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *