تاریخ خزانه‌داری در ایران

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

انجام اصلاحات در نظام مالی ایران از اقداماتی بود که توسط دولتمردان اصلاح‌طلب دوره قاجار و مشروطه به‌صورت جدی دنبال شد. هدف اصلی از اجرای این اصلاحات افزایش میزان درآمدها و کاهش مخارج دولت یا به عبارتی حل مسئله مزمن کسری بودجه کشور بود. اما، با کارشکنی‌های درباریان و مخالفان روبرو گشت و به سرانجام نرسید. پس از وقوع انقلاب مشروطه و پیروزی آن، اجرای اصلاحات در نظام مالی توسط مجلس دوم شورای ملی به‌صورت جدی پی گرفته شد و با استخدام مورگان شوستر صورت پذیرفت. شوستر اقدامات گسترده‌ای را جهت نوسازی ساختار مالی کشور انجام داد و با تأسیس اداره خزانه‌داری کل در سال ۱۲۹۰ ش. دگرگونی‌های عمیقی را در چگونگی اداره امور مالی ایجاد کرد.

 هدف از تأسیس خزانه‌داری کل ایجاد تمرکز و به نظم درآوردن سیستم مالیاتی، دریافت درآمدها و پرداخت مخارج دولت و حل مسئله کسری بودجه کشور بود. این پژوهش به دنبال یافتن پاسخ به پرسش‌های زیر است:

• با آغاز نوسازی در نظام مالیه چه دگرگونی‌هایی در تشکیلات خزانه‌داری کشور در دوره مشروطه و پهلوی رخ داد؟
• نوسازی در خزانه‌داری کشور در دوره مشروطه و پهلوی با کدام ملاحظات و چگونه به اجرا درآمد؟
• اصلاحات ایجادشده در خزانه‌داری چه دگرگونی‌هایی را در حوزهٔ مالی و اقتصادی کشور به وجود آورد و عملکرد این نهاد چقدر با اهداف موردنظر آن سازگاری داشت؟
• در صورت وجود فاصله معنادار با تحولات هدف‌گذاری‌شده آنچه عواملی موجب شکست این اصلاحات شد؟

باوجود اهمیت و نقش خزانه‌داری کل در اقتصاد کشور، تاکنون تحقیق مهمی در راستای چگونگی شکل‌گیری، تکوین و اقدامات و عملکرد آن و عوامل مؤثر بر آن‌ها در دوره مشروطه و پهلوی صورت نگرفته است. در این پژوهش، چگونگی اجرای اصلاحات در خزانه‌داری در دو دوره مشروطه و پهلوی، تغییر رویکرد سیاست‌گذاران و مقایسه آن با یکدیگر موردبررسی قرار خواهد گرفت. اهدافی که این نهاد به دنبال دست یافتن به آن بود و نحوه برخورد گروه‌های اجتماعی و دستگاه‌های دولتی که تحت تأثیر اقدامات آن قرار می‌گرفتند از دیگر مباحث مهم این پژوهش است. به‌علاوه، تلاش شده است که میزان دستیابی خزانه‌داری به هدف‌های موردنظر و عوامل مؤثر داخلی و خارجی بر عملکرد آن بررسی و تحلیل گردد.

آنچه براساس مطالعات صورت‌گرفته در این پژوهش به‌دست آمد این است که ایجاد یک ساختار مالی متمرکز و شبه‌مدرن در درون یک نظام اجتماعی-اقتصادی غیرمتمرکز و پیشامدرن با شکست مواجه می‌شود. خزانه‌داری که با هدف متمرکز کردن و نظم دادن به دریافت درآمدها و پرداخت هزینه‌های دولت تأسیس شد به علت مخالفتهای اشراف، صاحب‌منصبان، مؤدیان مالیاتی، دستگاه‌های اداری و فقدان زیرساختهای مناسب و کارشکنی‌های دولتهای روسیه و انگلستان در اجرای اهداف خود با موانع عدیده‌ای روبرو گشت. قوانین متعددی جهت افزایش تمرکزگرایی در این حوزه به تصویب رسیدند. اما، گروه‌های اجتماعی و سازمان‌های دولتی مذکور از مفرهایی برای فرار از اجرای این قوانین بهره بردند و آنها را بی‌اثر کردند. لذا، خزانه‌داری در عملیاتی کردن اهداف موردنظر خود ناکارآمد بود و موفق به حل مسئله کسری بودجه نشد.

نام پژوهشگر: شهین رعنایی