پیچیدگی‌های وضع مقررات تعارض منافع

دیوید هاین مدرس علوم سیاسی و مدیر مرکز مطالعه دولت دموکراتیک در گروه روابط بین‌الملل دانشگاه آکسفورد است. وی در مقاله خود تحت عنوان «مقررات تعارض منافع در متن نهادی آن» که در کتاب تعارض منافع و عرصه عمومی منتشر شده است، از دلایل دشواری وضع مقررات تعارض منافع، تأثیر عوامل نهادی بر مقررات تعارض منافع و راهکارهای مدیریت آن می‌نویسد. وی با بررسی مقررات و نهادهای متفاوت مدیریت تعارض منافع در کشورهای دموکراتیک چنین نتیجه می‌گیرد که برای وضع مقررات تعارض منافع ملاحظات و استدلالات گوناگونی وجود دارد که سبب می‌شود در کشورهای دموکراتیک نیز رویه یکسانی برای مدیریت تعارض منافع وجود نداشته باشد.

محمد ملکی

چرا وضع مقررات برای تعارض منافع دشوار است؟

هاین مقاله خود را با توضیح چرایی دشوار بودن وضع مقررات تعارض منافع برای دانشگاهیان و کارشناسان آغاز می‌کند. وی در این مورد سه دلیل عمده برمی‌شمرد. نخست بحث تناسب را مطرح می‌کند. وی به‌درستی تأکید می‌کند که قوانین مدیریت تعارض منافع برخلاف قوانین راجع به فساد، پیشگیرانه هستند و امکان دارد دستاویزی با نیات سیاسی قرار گیرد. بنابراین تبعات شدیداً منفی به همراه خواهند داشت و گروهی دیگر نیز استدلال می‌کنند کسانی که از قوانین مدیریت تعارض منافع تبعیت نمی‌کنند به دلیل پنهان کردن برخی تخلفاتشان است. بنابراین حتی در دموکراسی‌های پیشرفته نیز سیاست‌گذاران سعی می‌کنند بین آن دو دیدگاه تناسبی ایجاد کنند. از سوی دیگر حقیقت این است که کارشناسان برای حل یک مسئله ترکیبی از قوانین سخت، همراه با قوانین نرم و پیشگیرانه را در هم می‌آمیزند، اما اینکه ترکیب درست چگونه باشد و به هر یک از این قوانین چه سهمی داده شود همواره مورد اختلاف و بحث است. وی به‌عنوان دلیل سوم می‌گوید اگرچه بنا به تعریف تعارض منافع معیار مطلق منافع عمومی جذاب است، اما در عمل تعریف دقیق وظایف عمومی یک مقام دولتی بسیار سخت است، زیرا از یک‌سو مفهوم منافع عمومی مناقشه برانگیز است و از سوی دیگر این مفهوم تحت تأثیر مقام و وظایف هر یک از مقامات دولتی و البته قضاوت‌های سیاسی در مورد تعارضات قرار خواهد گرفت.

تعارض منافع و اشکال دولت دموکراتیک

سؤال دومی که هاین درصدد پاسخ دادن به آن است اینکه چرا دولت‌هایی که به یک اندازه دموکراتیک هستند اما راهبردهای متفاوتی برای تعارض منافع در پیش می‌گیرند؟ وی پاسخ این سؤال را در شکل دولت‌های دموکراتیک و فرهنگ توسعه‌ای این دولت‌ها جستجو می‌کند. وی استدلال خود را با مثال‌هایی از کشورهای دموکراتیک دنبال می‌کند. ازنظر وی ایالات‌متحده آمریکا که از قوانین بسیار توسعه‌یافته‌ای راجع به تعارض منافع برخوردار است، ویژگی‌های منحصربه‌فردی نظیر توسعه زودهنگام و بهره‌گیری قاطع از اصول حاکمیت قانون و تفکیک قدرت‌ها، فقدان احزاب پراگماتیک، استقلال فردی قانون‌گذاران و در هم تنیدگی مشاغل تجاری و سیاسی دارد. وی عناصر اصلی قوانین تعارض منافع در ایالات‌متحده را «ارتشاء، اختلاس و تعارض منافع» می‌داند که به دهه‌ها پیش برمی‌گردد و شکل نخستین آن آیین‌نامه کیفری بود و سپس در دهه‌های بعد با اظهارنامه‌ها، ارائه گزارش‌ها و غیره تکامل یافت و یا از طریق قوانین مدنی یا از خلال مقررات اداری بروز و ظهور می‌یابد. اما هنگامی‌که به قوانین تعارض منافع در کشورهای با سیستم سیاسی پارلمانی نظر می‌کنیم، قوانین این دسته از کشورها متأثر از عوامل نهادی آن منشأ متفاوتی دارد، نخست به سبب اعضای پارلمانی دولت، در این سیستم‌ها دولت توانایی اثرگذاری و کنترل زیادی بر قوه مقننه دارد. و دوم قوانین تعارض منافع آن‌ها بر پذیرش مناصب دولتی به‌صورت هم‌زمان تکیه دارد. از سوی دیگر کانادا که تنها در اواخر دهه ۱۹۸۰ به‌طور سیستماتیک با تعارض منافع با منشأ خصوصی مواجه شده است، از نظام تعارض منافع نوپا برخوردار است که از یک‌سو از تعارضات منافع دولتی به سمت تعارضات خصوصی در حال تغییر رویکرد و راهبرد است و از سوی دیگر برخی از اصول بنیادی تعارض منافع در این کشور خلط می‌شود.

راهکارهای مدیریت تعارض منافع مناصب خاص

وی در مورد اعضای قوه مقننه می‌گوید به دلیل حفظ استقلال نمایندگان مردم در هیچ‌یک از دموکراسی‌های پیشرفته نیز، قانون‌گذاران (یا همان نمایندگان) مسئولیت تنظیم‌گری تعارض منافع خودشان را به یک‌نهاد مستقل بیرونی واگذار نمی‌کنند، درحالی‌که این سیستم را برای سایر نهادهای حکومت لازم می‌دانند. از سوی دیگر قوه قضائیه نیز برای مدیریت تعارض منافع از سیستم خودتنظیم‌گری تعارض منافع استفاده می‌کنند. بنابراین نویسنده چنین نتیجه می‌گیرد که این امر ممکن است حاکی از آن باشد که ما صرفاً از قوه مجریه انتظار داریم که تحت قوانین سفت‌وسخت تعارض منافع عمل کند. وی سپس به تفاوت‌های اعمال مقررات تعارض منافع در قوه مجریه بین مقامات منتخب، رده‌بالا و یا محلی می‌پردازد به‌طور مثال در مورد اعمال همه مقررات تعارض منافع به سطوح محلی، می‌گوید چنین رویه‌هایی دست و پاگیر یا حتی به لحاظ اقتصادی مقرون‌به‌صرفه نباشد. از سویی ممکن است مقامات محلی این مقررات را تحمیلی بدانند و دست و پاگیر بپندارند. وی سرانجام این‌طور نتیجه می‌گیرد که برای وضع مقررات تعارض منافع ملاحظات و استدلالات گوناگونی وجود دارد که سبب می‌شود در کشورهای دموکراتیک نیز رویه یکسانی برای مدیریت تعارض منافع وجود نداشته باشد.

جانب‌داری و تعارض منافع

هاین به‌درستی اشاره می‌کند که مصادیقی از تعارض منافع که تحت نظارت نهاد رگولاتور بیرونی یا مقررات تعارض منافع کنترل و مدیریت شوند مصادیق بسیار کمی هستند که به‌راحتی مدیریت می‌شوند. اما قسمت سخت مسئله تعارض منافع مربوط به مسائلی است که وجه سیاسی نیز دارند. برای نمونه اگر سه سازوکار سلب صلاحیت، جدایی مقامات از دارایی‌هایشان و اظهارنامه‌های تعارض منافع را در نظر بگیریم دشواری‌های این راهکارهای مدیریت تعارض منافع آشکار می‌شود. به‌طور مثال هنگام برکناری یک مقام، بازهم وی امکان تبانی و ساخت‌وپاخت با سایر مقامات را دارد. یا مثلاً در امانت سپاری چشم‌بسته، مقامات حتی اگر ندانند چه کسی اموال و تجارت آن‌ها را مدیریت می‌کند، اما می‌دانند که چه تصمیماتی به سود کسب‌وکارشان است. همچنین در بسیاری از موارد افشاگری‌های مربوط به تعارض منافع با منافع سیاسی درمی‌آمیزند و تبدیل به تسویه‌حساب سیاسی می‌شوند. همین امر در مورد مجازات مرتبط با تعارض منافع نیز صادق است. بسیاری از مواقع متخلفین از مقررات تعارض منافع به‌واسطه وابستگی‌های جناحی و حزبی مجازات نمی‌شوند.

تعارض منافع و کیفیت نهادهای دموکراتیک

وی در انتهای مقاله خود به رابطه نهادهای دموکراتیک کارآمد و نحوه حل‌وفصل اختلافات مرتبط با تعارض منافع می‌پردازد. به نظر وی اگر رویه‌های دولت شفاف نباشد، اقدامات مقامات و روابط بین آن‌ها ابهام‌آلود باشد مانعی جدی برای پیشگیری و حل تعارضات منافع وجود دارد که می‌تواند یکی از موضوعات مهم برای تحقیقات آینده در خصوص تعارض منافع باشد.

برای مطالعه بیشتر در مورد وضع مقررات تعارض منافع به «مبانی نظری، حقوقی و روش شناختی تعارض منافع» یا «دانشنامه مدیریت تعارض منافع» رجوع کنید.

منبع:

تعارض منافع و عرصه دولتی، چشم‌اندازهایی چندملتی، (۱۳۹۹). ترجمه گروه مترجمان مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه.

مطالب مرتبط:

تعارض منافع در هیئت‌های جهانی نظارت بر حقوق بشر تنظیم تعارض منافع در محیط‌های چالش آفرین تعارض منافع سران دولت اثر واترگیت یا چرا مقررات اخلاقی دائماً در حال افزایش است؟ تعارض منافع و نظارت بر فعالیت‌های دولتی از منظر کشور سوئیس جلوگیری از تعارض منافع در بخش خدمات عمومی استرالیا