ممنوعیت دانشگاههای غیرانتفاعی؛ مدیریت تعارض منافع یا حل و حذف آن؟

هفته گذشته «طرح مبارزه با تعارض منافع و ممنوعیت دانشگاههای غیرانتفاعی» در صحن علنی مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. در مقدمه این طرح آمده است: «سالهاست که عدهای با استفاده از رانت در دوران اصلاحات و سازندگی تعداد زیادی دانشگاه غیرانتفاعی تأسیس نموده اند در حالی که خود آنان در دوران مذکور دارای مدیریت و پست دولتی بودهاند و هستند». در این طرح توضیحات بیشتری در این خصوص ارائه نشده است و صرفا با تأکید بر تأسیس دانشگاههای غیرانتفاعی توسط مدیران دولتی و «به منظور ساماندهی درست به مراکز علمی و در نهایت حل تعارض منافع»، ممنوعیت دانشگاههای غیرانتفاعی پیشنهاد شده است. اعلام وصول این طرح در مجلس شورای اسلامی بهانه ای شد تا در این یادداشت به بررسی مبانی و پیشفرضهای مدیریت تعارض منافع بپردازیم.

زهره نجفی

کارشناس ارشد فلسفه

کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه (1399-1398)

هفته گذشته «طرح مبارزه با تعارض منافع و ممنوعیت دانشگاه‌های غیرانتفاعی» در صحن علنی مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. در مقدمه این طرح آمده است: «سال‌هاست که عده‌ای با استفاده از رانت در دوران اصلاحات و سازندگی تعداد زیادی دانشگاه غیرانتفاعی تأسیس نموده‌اند در حالی که خود آنان در دوران مذکور دارای مدیریت و پست دولتی بوده‌اند و هستند». در این طرح توضیحات بیشتری در این خصوص ارائه نشده است و صرفا با تأکید بر تأسیس دانشگاه‌های غیرانتفاعی توسط مدیران دولتی و «به منظور ساماندهی درست به مراکز علمی و در نهایت حل تعارض منافع»، ممنوعیت دانشگاه‌های غیرانتفاعی پیشنهاد شده است. فارغ از ایرادات نگارشی و ابهام متن، مهم‌ترین مسئله در ارتباط با طرح مذکور این است که روشن نیست منظور از ممنوعیت دانشگاه‌های غیرانتفاعی چیست؛ آیا منظور از ممنوعیت، تعطیلی و عدم فعالیت دانشگاه‌های غیرانتفاعی است؟ در این صورت، اگر عده‌ای از مؤسسان این دانشگاه‌ها دارای مناصب دولتی و حکومتی بوده‌اند، تعطیلی کلیۀ واحدهای دانشگاه‌های غیرانتفاعی با چه دلیل و توجیهی توصیه شده است؟ روشن است اشتغال هم‌زمان و سهامداری مدیران وزارت علوم در دانشگاه‌های غیردولتی مصداق بارزی از تعارض منافع به شمار می‌آید، اما آیا حذف و تعطیلی این مراکز آموزشی راهکار بهینه‌ای برای مدیریت تعارض منافع است؟

این طرح‌ را باید به مثابۀ زنگ خطری قلمداد کرد، چرا که بیم آن می‌رود با شکل‌گیری و تداوم چنین رویه‌هایی، تعارض منافع از موضوعی کارشناسی و تخصصی به دستاویزی برای جهت‌گیری‌های سیاسی و جناحی تبدیل شود. مواجهاتی از این دست و چنین سیاست‌گذاری‌هایی در حوزۀ تعارض منافع، در خوش‌بینانه‌ترین حالت، نشان از آن دارد که تعارض منافع در نهادهای قانون‌گذاری مورد بدفهمی و سوءبرداشت واقع شده است. طی سال‌های اخیر در مراکز و اندیشکده‌های پژوهشی-تخصصی تعارض منافع، در خصوص اشتغال هم‌زمان و سهامداری مدیران وزارت علوم در دانشگاه‌های غیردولتی هشدار داده شده و بر اهمیت مدیریت تعارض منافع در حوزۀ آموزش عالی تأکید شده است. بی‌توجهی و غفلت نهادهای سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری کشور به اهمیت و نتایج این پژوهش‌ها و ارائه طرح‌ها و راهکارهای غیراصولی و غیرکارشناسی باعث اتلاف تلاش‌ها و اقدامات پژوهشی در این حوزه خواهد شد و تعارض منافع را- مشابه بسیاری نمونه‌های دیگر- به عنوان یکی از زمینه‌های مهم ایجاد فساد از معنا و مفهوم خالی خواهد ساخت. اعلام وصول این طرح در مجلس شورای اسلامی بهانه‌ای شد تا در این یادداشت به بررسی مبانی و پیش‌فرض‌های مدیریت تعارض منافع بپردازیم.

نخستین و مهم‌ترین نکته‌ای که در اینجا باید به آن اشاره کرد، این است که وجود تعارض منافع به عنوان یکی از واقعیات غیرقابل حذف در دولت‌های مدرن باید مورد پذیرش واقع شود؛ تعارض منافع را می‌توان مدیریت کرد و در راستای کاهش مصادیق و کاهش دامنۀ اثرات سوءِ آن گام برداشت، اما اصل وجود تعارض منافع را به عنوان یکی از واقعیات ساختار‌های سیاسی مدرن هرگز نمی‌توان منحل و حذف کرد. در توضیح این نکته ابتدائا باید خاطرنشان تعارض منافع به دو مدلولِ مرتبط و در عین‌حال متمایز از هم اشاره دارد؛ در ادبیات سیاست‌گذاری و حکمرانی، تعارض منافع ناظر به تعارضی بین مسئولیت‌های عمومی و منافع شخصی یک صاحب منصب عمومی است که طی آن منافع شخصی فرد می‌تواند به نحو نامطلوبی وظایف و مسئولیت‌های عمومی وی را تحت تأثیر قرار دهد. از سوی دیگر در حوزۀ جامعه‌شناسی، تعارض منافع که بیشتر با نام تضاد یا تضاد منافع شناخته شده است، به منافع متضاد افراد، گروه‌ها، اصناف و طبقات در یک جامعه اشاره دارد. در ادامه نشان داده خواهد شد که در ساختار دولت‌های مدرن که اختیار مدیریت و کنترل تضادها و تعارضات در سطح جامعه از جانب شهروندان به حکومت داده می‌شود، تعارض منافع جامعه‌شناختی به تعارض منافع در حوزه سیاست‌گذاری منجر می‌شود.

وجود تعارض منافع به عنوان یکی از واقعیات غیرقابل حذف در دولت‌های مدرن باید مورد پذیرش واقع شود؛ تعارض منافع را می‌توان مدیریت کرد و در راستای کاهش مصادیق و کاهش دامنۀ اثرات سوءِ آن گام برداشت، اما اصل وجود تعارض منافع را به عنوان یکی از واقعیات ساختار‌های سیاسی مدرن هرگز نمی‌توان منحل و حذف کرد.

در خصوص تعارض منافع جامعه‌شناختی باید توجه داشت که جامعه نه کلیتی واحد و منسجم، بلکه مجموعه‌ایست متشکل از افراد و گروه‌هایی با منافع و خواست‌هایی که به شکلی بنیادین متضاد و متعارض‌اند. باید توجه داشت که conflict در اصطلاح conflict of interests دقیقا ناظر به نوعی تخاصم، تضاد و حتی جنگ میان منافع گوناگون است. در ترجمۀ این اصطلاح به «تعارض منافع» باید به دلالت‌های ستیزآمیز و آنتاگونیستی واژه تعارض توجه داشت؛ نباید فراموش کرد در این حوزه صحبت از خواست‌ها و منافع عمیقا متضاد است؛ خواست‌ها و منافعی که چه‌بسا سر آشتی و مصالحه با یکدیگر ندارند.

در جوامع ابتدایی‌تر پیگیری این تعارضات به صورت بی‌واسطه و مستقیم توسط خود افراد صورت می‌گرفت، در حالی که تخاصمات و منافع متضاد افراد و گروه‌ها در دولت‌-ملت‌های مدرن نه به صورت مستقیم، بلکه به میانجی حاکمیت پیگیری و محقق می‌شود. حاکمیت در مقابل زیاده‌خواهی‌های هر گروه باید در نقش نماینده و مدافع حقوق دیگر گروه‌ها و اصناف ظاهر شود. بدین معنا در مقابل منافع یک گروه، منافع دیگر افراد و گروه‌ها، به میانجی حاکمیت، به عنوان منافع عمومی بازنمایانده می‌شوند و حاکمیت در مقام پاسدار و محافظ منافع عمومی قرار می‌گیرد. این در حالی است که حاکمیت چه در مقام افراد تشکیل‌دهندۀ آن، و چه در کلیت خود، همواره نماینده منافع جزئی افراد یا منافع جزئی احزاب و جناح‌های تشکیل دهنده آن است. در این معنا خود حاکمیت که قرار است بر فراز تعارضات بایستد و همچون داوری ‌بی‌طرف نبرد و کشاکش میان نیروها را مدیریت و کنترل کند، همواره درون بازی منافع متضاد و متعارض قرارد دارد و خود یکی از سویه‌های این تضاد و تعارض را تشکیل می‌دهد.

بنابراین می‌توان گفت تعارض میان منافع اصطلاحا عمومی و منافع جزئی افراد در دستگاه‌های حاکمیتی تضادی ریشه‌ای و بنیادی است که در چهارچوب هر ساختاری که بر مشارکت غیرفعالانه شهروندان و نمایندگی سیاسی آن‌ها توسط حکومت مبتنی باشد، غیرقابل حل و حذف است. بدین معنا افراد در نهادها و سازمان‌های حاکمیتی همواره در وضعیتی بینابینی قرار دارند که باید میان منافع فردی و سازمانی خود با منافع عمومی دست به انتخاب بزنند. باید توجه داشت که چنین وضعیتی نه انحراف یا کج‌کارکردی بوروکراسی دولت‌های مدرن، بلکه  جزءِ درون‌ماندگار و لاینفک این ساختار است. بنابراین افراد در مناصب حکومتی به صورت پیشینی و بالقوه همواره در معرض تعارض منافع قرار دارند. با وجود این ملاحظات، با تنظیم و تدوین برخی قوانین و قواعد می‌توان قدرت و اختیار مجموعۀ افراد در حاکمیت را در پیگیری منافع جزئی‌ خود محدود ساخت. از این‌‌رو طی چند دهۀ گذشته، در سطح جهانی در راستای اصلاح و بهبود حکمرانی و سیاست‌گذاری عمومی، موقعیت‌هایی که افراد و سازمان‌ها را به صورت تشدیدیافته و قطعی درگیر تعارض منافع می‌سازند، شناسایی و معرفی شده‌اند، موقعیت‌هایی نظیر قاعده‌گذاری برای خود، نظارت بر خود، اشتغال هم‌زمان، سهامداری و مالکیت و غیره. بدین ترتیب دولت‌ها با شناسایی و معرفی مختصات چنین موقعیت‌هایی از شکل‌گیری این موقعیت‌ها در ساختار اداری و سازمانی خود جلوگیری می‌کنند.

طرح اخیر مجلس شورای اسلامی مبنی بر ممنوعیت دانشگاه‌های غیرانتفاعی با این توجیه که عده‌ای از مؤسسان این مراکز آموزشی دارای پست‌های حکومتی و دولتی بوده‌اند، مصداق بارز پاک کردن صورت مسئله است.

اصل تعیین‌کننده در مدیریت تعارض منافع این است که اختیارات، وظایف و منافع افراد و موقعیت‌هایی که افراد در آن‌ها قرار می‌گیرند، به نحوی ساماندهی و مدیریت شوند که تأثیر تصمیم‌گیری‌های فردی و امکان بهره‌برداری‌های شخصی و سازمانی از موقعیت و منصب مربوطه به حداقل برسد و چنان چه پیشتر گفته شد، این تأثیر را می‌توان کاهش داد و در جهت کنترل آن کوشید، اما قابل حذف نیست. در ادبیات جهانی تعارض منافع، هرگز حذف یک سازمان، نقش و یا کارکرد به عنوان راهکار برای مدیریت تعارض منافع شناخته نشده است. به عنوان مثال اگر یک بازرس، مالک یا سهامدار یکی از مجموعه‌های تحت نظارت خود باشد، حذف نقش بازرسی به هیچ وجه نمی‌تواند راهکار باشد، چنین پیشنهادی به معنای پاک کردن صورت مسئله است، و نه مدیریت تعارض منافع. به طور مشابه، طرح اخیر مجلس شورای اسلامی مبنی بر ممنوعیت دانشگاه‌های غیرانتفاعی با این توجیه که عده‌ای از مؤسسان این مراکز آموزشی دارای پست‌های حکومتی و دولتی بوده‌اند، مصداق بارز پاک کردن صورت مسئله است. البته این موضوع ارتباطی به دفاع از عملکرد دانشگاه‌های  غیرانتفاعی ندارد. ارزیابی عملکرد و کیفیت دانشگاه‌های غیردولتی به عنوان موضوعی مستقل می‌تواند و باید در دستور کار نهادهای قانون‌گذاری قرار گیرد، اما پیشنهاد ممنوعیت فعالیت این مراکز آموزشی به دلیل وجود تعارض منافع در واقع نوعی بدعت‌گذاری در ادبیات تعارض منافع است که باید نسبت به عواقب آن و خنثی و بی‌اثرسازی مفهوم تعارض منافع هشدار داد. سیاست‌گذاری در جهت مدیریت تعارض منافع از سوی مجلس شورای اسلامی نیازمند آن است که نمایندگان محترم مطالعات و پژوهش‌های تخصصی و کارشناسی در این حوزه را مورد استفاده قرار دهند. بررسی و تصویب لایحه تعارض منافع که تدوین آن در بدنۀ کارشناسی دولت بیش دو سال به طول کشید و لایحۀ شفافیت و مبارزه با فساد از مهم‌ترین وظایفی است که در این حوزه پیش روی مجلس جدید قرار دارد و به سرانجام رسیدن آن‌ها می‌تواند تأثیر بسزایی در مدیریت تعارض منافع در کشور داشته باشد.

مطالب مرتبط:

دناپلاس و تعارض منافع نهاد رگولاتوری ارتباطات، ضرورتی برای مدیریت تعارض منافع مدیریت تعارض منافع در مدارس موقعیت‌های تعارض منافع در بخشنامه وزارت آموزش و پرورش ناظر به چه مواردی است؟ ترویج یک مفهوم: از تعارض منافع در بورس تا ورزش رفتار همیارانه و رفع تعارض منافع