آقای میدری شما اهمیت حساب واحد خزانه را در چه می دانید؟
احمد میدری: یکی از مهمترین نهادهای اقتصادی و یکی از ریشه دار ترین مسائل اقتصاد ایران که به آن توجه نشده است و مورد غفلت بوده موضوع خزانهداری کشور است. برای اصلاح خزانه داری چه در دوران قاجار و مشروطه و چه رضا شاه از خارج مستشار آورده ایم. زیرا متفکران و سیاسیون آن دوره میدانستند نقش مالیه عمومی تا چه اندازه تعیین کننده است. احتمالا متفکران آن روز شناخت بیشتری نسبت به کشورهای غربی داشتند و اهمیت و نقش چنین موضوعاتی را در موفقیت غرب میدانستند. مشهور است که نقش اولین خزانهدار آمریکا به نام الکساندر هامیلیتون در تاریخ آمریکا به اندازه جورج واشنگتن و توماس جفرسون دو رئیس جمهور مهم آمریکا است. بسیاری از مسائل جدی امروز اقتصاد ایران ریشه در چندپارگی خزانه داری دارد.
حساب واحد خزانه به طور مستقیم و ریشهای درمان دو درد بزرگ اقتصاد ایران یعنی تورم و فساد است. علت اصلی تورم در ایران عدم کنترل هزینه های دولت است. نظام اجرایی هزینه تراشی میکند و دولت در آخر ناچار به چاپ پول میشود که ایجاد تورم میکند. در نبود حساب واحد خزانه منابع عمومی کشور از محل مصرف خود خارج میشود که بسترساز فساد است. اقتصاد ایران با مشکلات مختلفی مانند صندوق های بازنشستگی و نظام بانکی روبرو است اما اصلاح خزانهداری از این دو مهمتر و شدنیتر است. مهمتر است به این علت که زیرساخت مدیریت عمومی کشور به حساب میآید، حجم ریالی خزانه داری با اندازه نظام بانکی باید برابری کند و در صورت اصلاح آن مدیریت هزاران هزار میلیارد تومان بهبود میابد. اگر اصل ۵۳ قانون اساسی که بر یکپارچگی و واحد بودن خزانه تأکید دارد رعایت شود نه تنها مدیریت قوه مجریه بلکه نهادهای عمومی مانند شهرداری و سازمان تامین اجتماعی و بنیاد مستضعفان، قوه قضاییه و… نیز اصلاح میشود. از طرف دیگر نسبه به سایر اصلاحاتِ ضروری دیگر برای اقتصاد ایران نیز شدنیتر است؛ زیرا در اکثر این موارد مانند اصلاح صندوقهای بازنشستگی و نظام بانکی با چالشهای جدی اجتماعی روبرو هستید. یک طرف قضیه در این دو موضوع دولت و یک طرف مردم است و هر گونه خطای برداشتی در مردم میتواند به بحران اقتصادی منجر شود اما در اصلاح نظام خزانه مسئله درون حکومت است. نهادهای رسمی باید به قانون اساسی تن بدهند. لذا این اصلاح اصطلاحا تنها توافق صاحبان قدرت رسمی را نیاز دارد.
اگر بخواهیم حساب واحد خزانه را به صورت ساده توضیح دهیم من این طور میفهمم که این استاندارد بین المللی میگوید همه درآمدهای دولت باید وارد یک حساب شود و بعد همه پرداختها نیز از آن حساب صورت بگیرد. که این همان اصل ۵۳ قانون اساسی است و در قانون اساسی مشروطه هم آمده است. البته لازمه این کار این است که هر یک ریالی که به حساب خزانه واریز میشود یک کد معیّن داشته باشد تا مشخص شود که این پرداخت از کجا؟ بابت چه؟ چقدر؟ و توسط چه کسی؟ انجام شده است. باید بتوان به این ۴ سوال کلیدی پاسخ داد تا ما تصویری روشن از وجوه دولتی داشته باشیم. این وضعیت ایده آل است. وضعیت کنونی ما این است که اصلا از میزان دقیق ورودیهای دولت اطلاع نداریم. یعنی بخشی از منابع درآمدی مهم مثل درآمد شرکت پخش و پالایش، شرکت گاز، ایمیدرو، حتی مثلا شرکتهای آب و برق دقیقا مشخص نیست. یکی از وزرای سابق نیرو به من میگفت در زمان وزارتش نمیدانست شرکتهای زیر مجموعهاش چقدر دریافتی دارند. ما چند سال پیش در مرکز پژوهشهای مجلس کار جالبی انجام دادیم و دیدیم که عوارضی که دولت از رستورانهای بین راهی میگیرد در کل کشور معادل هزار میلیارد تومان است در حالی که خودش اطلاع نداشت. البته شاید مثلا استاندار یا حتی در نهایت مدیر مالی متوجه آن میشد. لذا حتی اگر دستگاهها هم از چنین مبالغی مطلع باشند اما خزانهدار کشور نمیداند در حال حاضر چقدر پول از منابع عمومی وجود دارد تا براساس آن بخواهد برنامهریزی کند. آیا الان تصویر کنونی این است؟
تا آنجا که من می دانم خزانهداری کشور یعنی وزارت اقتصاد و سازمان برنامه در این چند سال اقدامات جدی و مهمی برای اصلاح خزانه دنبال کردهاند و نیازمند همراهی رئیسجمهور و حتی شخص مقام معظم رهبری برای پیشبرد اصلاحات می باشند.
آقای صفری با توجه به تجربهای که شما در خزانه دارید، سیر تاریخی نگهداری از حسابهای دولتی چگونه بوده و چرا تصمیم به ایجاد حساب واحد خزانه گرفته شد و چرا در اجرا با مشکل مواجه است؟
علی صفری: من ابتدا از حساسیت خانم حسینی به عنوان نماینده تهران و همچنین روزنامه شرق تقدیر میکنم. در سال ۱۳۶۶ بر اساس ماده ۷۶ قانون محاسبات دستگاههای اجرایی موظف به افتتاح حساب از طریق خزانه و بستن حسابهای بدون مجوز خزانه شدند. در آن زمان کمیسیونی تحت عنوان «کمیسیون واگذاری حسابهای دولتی» تشکیل میشود که براساس گردش مالی دستگاهها و اندازه بانکها تعیین میکرد هر دستگاه حسابهایش را در کدام بانک متمرکز سازد. طبیعتا بانک ملی میزبان خیلی از حسابها شد و در ضمن حسابهای رابط درآمدی را هم برای جلوگیری از پراکندگی به درستی در بانک ملی متمرکز کردند. در این دوران هیچگاه صحبت از نگهداری حسابها در بانک مرکزی نبود به جز ۵۰۰-۶۰۰ فقرهای که خزانه در بانک مرکزی با آن تکنولوژی قدیمی داشت. سال ۱۳۹۱ به یک باره بانک مرکزی که تا آن زمان بانکدار دولت نبود حالا بعد از چهار دهه میخواست تفویض اختیار به همه بانکهای عامل را پس بگیرد و رأسا بانکداری کند. در حالی که برای این کار هیچ ساختاری نداشت. البته این تصمیم فکر شده بود. چرا که اولا وضعیت قبل باعث مفاسدی شده بود. دوم اینکه پرداخت وام از محل این منابع حجم نقدینگی را دامن میزند و ایجاد تورم میکند. اما این که در اجرا دچار کندی و پیچیدگی شدهایم به این دلیل است که از سال ۱۳۹۱ که دستورالعمل تصویب شد تا کنون به طور همزمان چند اتفاق با هم رخ داده است: یکی انتقال حسابهای دولتی به بانک مرکزی مطرح شد که جدای از بحث ایجاد حساب واحد خزانه است و همان طور که توضیح داده شد خودش با محدودیتهایی مواجه بود. همزمان با آن بحث پالایش حسابها، تجمیع حسابها و اجرای TSA – که تقریبا در همه دنیا توصیه شده و در حال اجرا است- مطرح شد. انجام این دو به طور همزمان کار را دشوار کرد.
لطفا نکته پایانی دکتر میدری را هم پاسخ دهید. وضعیت کنونی خزانه داری و وضعیت واریز به حساب واحد چگونه است؟
صفری: نه به این شدت که می فرمایید. در منابع عمومی وضع بهتر است. یعنی در منابعی که به حساب درآمد کل کشور واریز میشود و صرف پرداخت اعتبارات هزینهای حقوق و تملک دارای سرمایهای میشود مانند درآمد مالیات، گمرک، نفت و سود سهام. (منابع درآمدی دولت ۵ دسته است: عمومی، اختصاصی، شرکتهای دولتی، سپرده و سایر منابع.) ما با یک اطمینان بالای ۹۰% میتوانیم بگوییم که همه منابع عمومی کشور به صورت روزانه به حساب خزانه واریز میشود. پیش از این تا سالهای ۹۱-۹۲ که هنوز اصلاحات فرآیندی ما شروع نشده بود، در اسفند ماه حجم عظیمی از وجوه به حساب خزانه منتقل میشد (مثلا یادم است در یک سال این مبلغ ۴۷۰۰ میلیارد تومان بود). این مسئله مدیریت نقدینگی را با چالش و دشواری روبرو میکرد. چرا که در روزهای پایانی سال که سال مالی تمام شده بود این حجم عظیم پول دیگر قابل تخصیص نبود. ما با اصلاح فرایندها بانک ملی را وادار کردیم که وجوه دولتی را به جای ماهیانه یا هفتگی به صورت روزانه به خزانه واریز کند. البته ابتدا قبول نمیکردند و مقاومتهای شدیدی حتی در وزارت اقتصاد و مجموعه دولت و مجلس وجود داشت و میگفتند با این کار بانک ملی ورشکست میشود. ولی این کار عملی شد و امروز من به قطعیت می توانم بگویم که اگر شخصی امروز در بندرعباس مالیات پرداخت کند شب به حساب رابط منتقل شده است.
عدم اجرای حساب واحد خزانه چه تأثیری بر قدرت حکومت داشته است؟ در زمینه کنترل تورم و کنترل فساد اجرای آن چه تأثیر مثبتی میتواند بگذارد؟ وزارت اقتصاد چه اقداماتی انجام داده و چه اقداماتی میتوان به خصوص در بودجه سال آینده در این زمینه انجام داد؟
صفری: ما در زمینه قوانین و مقررات دچار کمبود نیستیم. اصل ۵۳ قانون اساسی، ماده ۷۶ قانون محاسبات عمومی، ماده ۳۹ قانون محاسبات عمومی، ماده ۳ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و … . به یاد میآورم آقای شمسالدین حسینی وزیر وقت اقتصاد روزی من را خواستند و درآمد شرکت ملی پالایش و پخش فرآوردههای نفتی را خواستند. گفتم جسارتا اطلاعات آن در اختیار ما نیست. ایشان بسیار متعجب و ناراحت شدند. بعد از آن در ضوابط اجرایی بودجه اعلام این درآمدها را دیدیم که به دلیل نداشتن ضمانت کافی اجرا نشده است. در حال حاضر هم خوب است که یک حکم در لایحه بودجه آورده شود تا بتوانیم پیشرفت کار را در یک بازه یک ساله پیگیری کنیم. اما به نظر من مهمتر آن است که در مورد احکام و قوانین دائمی به یک حکم شفاف و یک شجاعت و جسارت ویژه برسیم. این چیزی که ما نوشته بودیم در ماده ۳ قانون الحاق تکمیل کننده همه آن خلاءهای قانونی در این ۴۰ سال گذشته بود. شرکتهایی که درآمدهای عمدهای داشتند از جمله شرکت ملی نفت، شرکت ملی پالایش و پخش فراوردههای نفتی، گاز ، پتروشیمی، ایدرو و ایمیدرو و گردش مالی شان در قیاس با شرکتهای دولتی دیگر خیلی عمده و تاثیرگذار است، از شمول گرفتن مجوز افتتاح حساب از خزانه و شفافیت و انضباط مالی که ما در پی آن بودیم مستثنی شدند. در واقع قصد ما مشمول قانون شدن این دستگاهها بود اما جالب است که نتیجه زحمات ما و حکمی که در نهایت صادر شد مستثنی شدن همین دستگاهها است!
دولت پذیرفته بود؟
صفری: بله حتی حکم آن را خودمان در لایحه الحاق ۲ نوشتیم. حتما به خاطر دارید که قانون برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) ابتدا به عنوان لایحه به مجلس رفت ولی با تاخیری ۸ ماهه احکام آن به صورت طرح مطرح شد. دستگاههایی که نام بردیم همگی مدعی بودند که چون در اساسنامهشان ذکر شده است که بر مجموعه آنها قوانین و مقررات عمومی حاکم نیست، پس حق دارند که به تشخیص خود حساب بازکنند و لازم نیست به جایی گزارش بدهند و اصلا این رویه ها را قبول نداشتند. هیچگاه خزانه و بانک مرکزی در جریان امور آنها به صورت صحیح نبوده است و گزارش درستی دریافت نمیکردند. البته به این معنی نیست که کلا رها شده باشند ولی به هر حال در این مسیر حرکت نکردهاند. این شرکتها اساسا نماینده خزانه را به ساختمانشان راه نمیدادند. ما در آن لایحه آورده بودیم که: “شرکتهای دولتی موضوع مواد ۴ و ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و شرکتهای موضوع مواد ۱۸ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ” یعنی هم شرکتهای مشمول قاعده ذکر نام در قوانین و هم شرکتهای در حال واگذاری را مشمول این قانون کرده بودیم. اما در ادامه استثناها شروع می شوند: “به استثنای بانکها و بیمه های دولتی (که در ماده ۷۶ آمده است و اتفاقا خزانه هم چندان به آنها حساسیتی ندارد و در حد حدود ۱۰ شرکت بیشتر نیستند) و سازمانهای توسعه ای شامل ایدرو ، ایمیدرو ، سازمان صنایع کوچک شهرک صنعتی، وزارت نفت از طریق شرکتهای دولتی تابعه ذیربط” این قانون را دیوان محاسبات به یک شیوه تفسیر میکند ، خزانه به نحو دیگری تفسیر میکند. و هزار و یک اما و اگر در آن است. لذا یک قانون خیلی صریح و محکم و مستدل نیاز است که این چتر نظارتی خزانه و انضباط اداری و شفافیت مالی که اساسا در سیاستهای اقتصاد مقاومتی ذکر شده است را برقرار سازد. یعنی یک حکم شاید نصف صفحهای. تمام مشکلات ما در حوزه قانونگذاری را برطرف خواهد کرد.
خانم حسینی یک سری خلاءهای قانونی اینجا وجود دارد طوری که مجلس میتواند کمک کند، چه از طریق استفساریه چه منسوخ کردن قوانینی که دستگاهها از آن به عنوان بهانه برای مستثنی شدن از قانون استفاده میکنند. شما موافق اصلاح این قوانین هستید؟
فاطمه حسینی: ما تردیدی نداریم که منظور قانونگذار جامعیت بوده و لذا هر جایی که شکل حقوقی دستگاه یا قوانین فعلی برای آن استثنایی قائل باشد ما تلاش میکنیم که اینها را شناسایی کنیم. منتها این موضوع پیچیدگیهایی دارد به دلیل اینکه دستگاهها با هم تفاوتهای زیادی دارند. چرا که این شامل گمرک تا شرکتهای زیرمجموعه وزارت نفت میشود که شکلهای حقوقی کاملا متفاوتی با هم دارند. بیش از سه هزار دستگاه داریم که به حدی در آنها تنوع وجود دارد که بررسی آنها زمانبر است. خوشبختانه تا الان حساب تعداد قابل توجهی از دستگاهها منتقل شده اما عمدتا دستگاههای درآمدی دولت از اجرای قانون امتناع میکنند. عزم جدی وجود دارد که اگر مشکل قانونی وجود دارد مرتفع شود. اگر قانونی نگاشته شود که مجری مایل به اجرای آن نباشد تلاش میکند که آن را اجرا نکند لذا باید یک نظارت قوی روی این موضوع وجود داشته باشد. بانک مرکزی میتواند اینجا یک بازوی نظارتی باشد و اگر نسبت به این موضوع حساسیت کافی داشته باشد، یک پایه مهم در اجرای این قانون است. به علاوه فرای این دو قوه، قوه قضاییه هم امکان ورود به این مساله را دارد. اما اجرای این طرح کاملا بر عهده دولت و دستگاههای زیر مجموعه آن است، و با خواست و اراده رئیسجمهور و الزام دستگاهها از جانب ایشان بدون مشکل خاصی قابل تحقق استاگرخود رییس جمهور مطالبه این موضوع و عزم اجرای آن را داشته باشند این مشکلات قابل رفع است. منافع حاصل از وجود حساب واحد خزانه برای دولت و حاکمیت و مردم در نهایت خیلی بیشتر از منافعی است که ممکن است دستگاههایی که مقاومت میکنند از دست بدهند. اینکه دستگاهی نسبت به این موضوع مقاومت داشته باشد قابل قبول نیست. آنچه که برای ما اولویت دارد منافع ملی ماست.
آقای دکتر میدری با توجه به سابقهای که در دولت دارید آیا پروژه هایی را سراغ داریدکه دستگاههای مختلفی با منافع متعارض در آنها ذینفع باشند و دولت توانسته باشد همه این دستگاهها را همراستا کند و آن پروژه را به نتیجه برساند؟ آیا تجربه موفقی در این زمینه داریم؟
میدری: تجربه خودم در مورد قانون مناقصات است که تقریبا همه دستگاهها از جمله مسئولین وقت وزارت اقتصاد چون بانکها هم مشمول آن میشدند با آن مخالفت میکردند. ولی مجلس این اراده را داشت و کمیسیون مشترکی بین کمیسیونهای برنامه و بودجه و اقتصادی مجلس تشکیل شد. در این کمیسیون مشترک آقای صفایی فراهانی از جانب کمیسیون بودجه و من از طرف کمیسیون اقتصاد شرکت میکردیم و در این زمینه ایستادگی کردیم و همه دستگاهها مجبور شدند به این قانون تن دهند و حرکتهای خوبی شد که هنوز هم ادامه دارد. تقریبا همه دستگاهها و بیشتر از همه شهرداری تهران که در آن زمان تحت مدیریت آقای احمدی نژاد بود مخالفت کردند. شورای نگهبان هم آن را رد کرد اما در مجمع تشخیص مصلحت نظام به نفع آن رأی داده شد. بنابراین به رغم مخالفت دستگاهها میتوان چنین پروژههایی را پیشبرد. حالا که در مورد تمرکز وجوه دولت و حساب واحد خزانه هم وزارت اقتصاد موافق است و هم سازمان برنامه، اجرای آن چندان مشکل نیست.
حسینی: آیا تصویب این قانون به تنهایی کافی بود؟ در اجرا مشکلی پیش نیامد؟
میدری: وقتی قانون مناقصات تصویب شد اولا خود دوستان مرکز پژوهشهای مجلس خیلی اجرای آن را پیگیری کردند. اتاق بازرگانی هم در این زمینه ذینفع بود و تلاش کرد که این قانون اجرا شود . درون وزارت اقتصاد خزانه داری و بخشهای دیگری از وزارت اقتصاد با این کار که موجب شفافیت میشد موافق بودند. درست است که بانکهای دولتی با آن مخالف بودند اما بدنه سازمان برنامه و وزارت اقتصاد با آن موافق بودند. بنابراین من فکر می کنم اگر ارادهای قوی در مجلس شکل بگیرد برای اجرای حساب واحد خزانه، با توجه به اینکه وزارت اقتصاد مصر به اجرای آن است و سازمان برنامه، مخصوصا به دلیل کسریهای بودجه شدیدی که وجود دارد، با آن همراه است میتوان در بودجه سال ۱۳۹۸ به سمت آن حرکت کرد.
خانم حسینی چیزی که هم خزانه هم بانک مرکزی به عنوان مانع اجرای حساب واحد خزانه بارها تکرار کردهاند مقاومت دستگاهها است و احتمالا در پشت آن هم منافعی وجود دارد. آیا با توجه به این مشکلات راهکاری که مجلس در ماده ۱۷ برنامه ششم دیده قابلیت اجرا دارد؟ و مقاومت دستگاهها را باید با استفاده از قانون برطرف کرد یا راهکارهای دیگری وجود دارد؟
حسینی: بعد از قانون برنامه چهارم که به بانکهای خصوصی اجازه افتتاح حسابهای دولتی را میداد و نظارت بر این حسابها را مخدوش ساخت با توجه به دغدغه و نگرانیهایی که بوجود آمد، قانونگذار در تدوین قانون برنامه ششم ضرورت دید که دستگاهها را موظف به انتقال کلیه حسابهای خود به بانک مرکزی کند و مجددا در راستای اجرای اصل پنجاه سوم قانون اساسی در قالب برنامه ششم این ماده تصویب شد. من فکر میکنم که برای عملیاتی شدن این قانون در اولین گام ما باید قوانین مساله دار در این زمینه را شناسایی و ملغی میکردیم. وقتی در برنامه ششم تکلیف شد که طبق آییننامهها و دستورالعملها تا ابتدای سال ۹۶ حساب غیر مجازی وجود نداشته باشد و صراحتا همه دستگاهها را شامل میشود، لذا در گام اول نیاز بود یک همچنین قانونی تصویب شود. چون خلا قانونی وجود داشت. اما اینکه تصویب قانون برای اجرای آن کافیست؟ خیر به همین دلیل نظارت را در حقیقت بازو و وظیفه دیگری از مجلس قرار دادند. اما اینکه در مجلس چقدر اجرای این ماده از قانون برنامه ششم پیگیری شد به نظرم این نظارت کافی نبوده و این مساله میتوانسته از طریق کمیسیونهای مجلس و نیز از جایگاه نمایندگان به صورت فردی پیگیری شود. بررسیها نشان می دهد که در رابطه با این موضوع کمترین سوال پرسیده شده است. البته در کنار این وجود قوانین دیگری نظیر قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و قوانینی مشابه آن که بعضی از دستگاهها را از شمول قانون محاسبات عمومی مستثنی میکند بهانه و مستمسک خوبی را بدست دستگاههایی داده که به دنبال گریز از این قانوناند. لذا وجود قوانین متعارض دراین زمینه مانع اجرای قانون است. اگر بخواهیم با جدیت این قانون اجرا شود باید تعارضات قانونی را برطرف کرد. الان با دستگاهها در حال کار هستیم و از بانک مرکزی درخواست کردیم نسبت به عملکرد دستگاهها گزارش بدهد. همینطور از خزانهداری کل کشور به عنوان پایه دیگری از این پروژه مهم درخواست اطلاعات کردیم. اینها در مجموع می توانند دستگاههایی که نسبت به این مساله مقاومت دارند را معرفی کنند. در ادامه باید با همه این دستگاهها صحبت شود. میتوان صراحتا با ابزارهای نظارتی از طریق تحقیق و تفحص موضوع را جلو برد یا سوال مطرح کرد، منتها فعلا سعی میکنیم از جایگاه حقوقی مجلس در قالب جلساتی که درباره این موضوع برگزار میشود اجرای این قانون را مطالبه کنیم. در هر صورت برای اصلاح قانون ما آمادگی داریم و تا جایی که نیاز است پیگیری می کنیم . واقعا وضعیت فعلی کشور وضعیتی نیست که بتوان اجازه داد تعارض منافع درون دستگاهی و بین دستگاهی منافع ملی را تحت الشعاع قرار دهد. من فکر می کنم واقعیت این است که باید با احساس مسئولیت نسبت به این موضوع برخورد کرد و مجلس باید نسبت به این مسأله پاسخگو باشد. تلاش ما باید در جهت رفع خلاء های قانونی و در کنار آن پیگیری مسیرهای نظارتی برای اجرای این پروژه به نحو احسن باشد. حتی در بودجه امسال میتوان به نحوی موادی را گنجاند که به تمرکز وجوه دولت کمک کند و این پروژه را تسریع کند.
میدری: آیا فکر نمیکنید مقاومت دستگاهها به این دلیل است که مقررات محاسبات عمومی کشور سختگیرانه است؟ مثلا الان بودجه وزارت کار آمده است اما واقعا ما با توجه به این مقررات هیچ قراردادی نمی توانیم ببندیم. به همین دلیل است که دستگاهها برای آن که بتوانند امور جاری خود را انجام بدهند به سمت ایجاد خزانههای فرعی برای خود میروند. یعنی دور از چشم خزانه داری کار می کنند. بر اساس مقررات محاسبات عمومی برای مثال امکان پرداخت حق الجلسه وجود ندارد، گرفتن مشاور ممنوع است. و لیست بلند بالایی از موارد ممنوعه وجود دارد. بنابراین اگر میخواهیم خزانه داری را اصلاح کنیم باید همزمان و از سوی دیگر بودجه نیز باید روانتر شود و به سمت عملکردی شدن برود. مثلا اگر وظیفه معاونت رفاه این است که ۱۰۰ هزار کودک بازمانده از تحصیل را به مدارس بازگرداند باید بتواند به راحتی به موسسات خیریه فعال در این زمینه کمک و پرداخت داشته باشد، اما آن را به صورت شفاف گزارش کند.
آقای صفری آیا خزانه برای کاهش مقاومت دستگاههای اجرایی در این زمینه فکری کرده است و پیشنهاداتی داشته؟ آیا با نظر آقای میدری موافقید؟
صفری: در تکمیل فرمایش آقای دکتر میدری باید بگویم که این مطلب درستی است ولی پاسخ آن همان طور که فرمودند بودجه ریزی عملیاتی است. مثلا میتوان شرح وظایف سازمان بهزیستی کل کشور مشخص شود و مثلا ۱ میلیارد تومان پول در اختیارش گذاشته شود. حالا این دستگاه همه این مبلغ را به فرض محال صرف استخدام و حقوق کارمندان بکند یا هرکار دیگری با آن انجام دهد به سازمان برنامه یا خزانه مربوط نیست، اما دستگاه مسئول است رأس زمان مقرر شده گزارش دهد که آیا هداف سازمانی مشخص شده به تحقق پیوست یا خیر. این یعنی بودجه ریزی عملیاتی که به یکباره قابل اجرا نیست بلکه باید به طور گام به گام سازمان برنامه، خزانه داری به همراه دستگاههای اجرایی آن را به تدریج اجرایی کنند.
حالا اگر بخواهیم از موضع شرکتهای دولتی هم صحبت کنیم بحث این است که ما با مجموعه و پازلی رو به رو هستیم که حساب واحد خزانه یک جزء از آن است و وقتی دست به اجزای دیگر این پازل نمی زنیم، مقاومتها از طرف دستگاهها بیشتر و بیشتر میشود منشاء بخشی از مقاومت سازمانها عدم پرداختن به شفافیت بودجه و عدم پیشبینیهای دقیق جریانهای نقدی و بدهی دولت در بودجه است و وقتی بدون این اصلاحات به دستگاهها برای ایجاد حساب واحد خزانه فشار وارد میشود و همان طور که دکتر میدری اشاره کردند جلوی ایجاد خزانه های فرعی را میگیریم، در مراحل بعد مشکلات به حوزه های دیگری سرایت میکند. آیا در اجرای این پروژه راه حلی برای این مسائل هم دیده شده است تا مقاومت دستگاهها کم شود آیا فقط قدرت و اقتدار حاکمیتی در اینجا حل کننده مساله است؟
صفری: از نظر دستگاه اجرایی تا حالا وضعیت این گونه بوده است که مثلا یک اتاقک در طبقه همکف ساختمان خودش به عنوان یک باجه مثلا به بانک ملت داده است و حتی آب و گاز آن را هم تأمین کرده است و این بانک حسابهای این دستگاه را به صورت مجانی نگه میدارد و کارهای بانکی دستگاه را انجام میدهد و در کنارش هم دستگاه کارمندان خود را برای دریافت وام ارزان مثلا ۱۲ درصدی به جای ۱۸ درصدی به بانک معرفی میکند. اما حالا که قرار است حسابها به بانک مرکزی منتقل شود دستگاه با خود حساب میکند که بانک مرکزی در قبال این وجوه چه خدمات ویژهای به دستگاه خواهد داد. سوال این است اگر بانک عامل طبق قانون میبایست در پایان هر روز صد در صد وجوه دولتی را به بانک مرکزی بازگردانند و اگر این قانون اجرا میشود، پس چه جذابیتی برای بانک ملی (که ۹۵% حسابهای رابط درآمدی در آن متمرکز است) وجود دارد که روز به روز مفت و مجانی حدود ۵۰-۶۰ هزار فقره حساب باز کرده است تا وجوه دولتی را جمع کند یا بانک باید منفعتی از قبل این خدماتی که به طور رایگان به دستگاهها ارائه میکند داشته باشد یا یک جای کار میلنگد. اما کجای کار می لنگد؟ بانک آن پولی را که میبایست شب به شب طبق قانون به بانک مرکزی تودیع میکرده است چنین نکرده و تخلف کرده لذا تا صحبت از ضرورت انتقال حسابها به بانک مرکزی میشود دستگاهها میگویند پس وامهای ما چه میشود؟ در صورتی که وام را نباید در قبال منابع عمومی دولت دریافت کنند. منابع عمومی دولت نباید وجه المصالحه یک سری خدمات اضافی برای بانکها قرار گیرد. اگر دستگاهی نیاز به وام دارد باید به طور شفاف به سازمان برنامه اعلام کند که به این منظور مشخص به وجوه اداره شده نیاز دارد. بانک عامل، دستگاه ریاست جمهوری، خزانه، شرکت دولتی هر یک به نوبه خود میخواهند منافع حداکثری خودشان را در نظر داشته باشند. بنابراین این مقاومتها طبیعی است.
میدری: من به نظرم در زمینه اجرای حساب واحد خزانه همفکر هستیم و همه میخواهیم این کار انجام شود. اما برای این کار آیا میتوان مثلا مقرر کرد که این فهرست از شرکتها و دستگاهها موظف به تمرکز وجوه خود در حساب واحد خزانهاند اما در قبال انجام این کار قوانین مشخصی برایشان تسهیل شود؟ مثلا منابع خارج از شمول این دستگاهها مثلا از ۵% به۲۰% افزایش یابد یا امتیازات دیگری از این قبیل اعطا شود و در واقع خود را به جای آن طرف میز هم بگذاریم تا این امور با همدیگر پیش برود.
صفری: اتفاقا صحبت پیشنهاداتی از این قبیل بوده است. مثلا قرار بود بانک مرکزی یک خط اعتباری برای بانکها و نه برای دستگاهها در نظر بگیرد. از سال ۹۰ که جلساتی برای نگارش دستورالعمل مشترک توسط سازمان برنامه، وزارت اقتصاد و بانک مرکزی برای ماده ۹۴ قانون برنامه پنجم برگزار شد پیشنهاد ایجاد این خطوط اعتباری داده شد که البته با توجه به شرایط فعلی کشور شاید نتوان تکلیف علی حدهای برای سازمان برنامه در این زمینه تعریف کرد. اما به هر حال میتوان چنین مشوقهایی را در قالب خطوط اعتباری یا به قول شما در قوانین و مقررات محاسبات عمومی دید.
آقای صفری چرا چشم اندازی که مطرح شده تجمع حساب ها در ۳۵ هزار حساب است و نه یک حساب؟ پس معنای حساب واحد چیست؟
صفری: طبق تعاریف صندوق بینالمللی پول این حساب واحد ممکن است شامل زنجیرهای از حسابها باشد البته یک “اما”ی بزرگ دارد: همه این حسابها حسابهای با مانده صفر هستند.یعنی نباید هیچ ماندهای در پایان روز در آنها باقی بماند. رأس ساعت ۲۳:۵۹ دقیقه باید همه وجوه به حساب درآمدهای عمومی کشور منتقل شود. به این تعبیر با همان چند هزار حساب دولتی در بانک ملی هم ما الان هم TSA را داریم اجرا می کنیم. اما بحث ما این است که اولا دامنه شمول این مسئله نباید فقط منابع عمومی و اختصاصی باشد، بلکه درآمدهای شرکتهای دولتی و سایر منابع هم باید بیاید. همانطور که در اولین جدول کلان بودجه هم درآمد شرکتهای دولتی در کنار منابع عمومی و اختصاصی ذکر میشود و بنابراین این وجوه هم باید به خزانه بیاید.
دکتر میدری: به نظرم این نقص مهمی است. چون در حالی که بودجه عمومی ۳۶۰ هزار میلیارد تومان است بودجه شرکتها ۶۰۰ هزار میلیارد تومان است. پس بخش بزرگی از درآمدها در حساب واحد خزانه نیامده است. از طرف دیگر تعریف منابع عمومی هم دچار مشکل است. مثلا آیا درآمد حاصل از فروش نفت کوره قانونا جز منابع عمومی است؟ خیر. یا عوارضی که سازمان کشتیرانی از بنادر کشور میگیرد از نظر بودجه به عنوان درآمد عمومی تلقی نمیشود ولی ماهیتا این منبع عمومی است.
پس انتقال حسابها اساسا بخشی از حساب واحد خزانه محسوب نمی شود؟ TSA به بانک مرکزی ارتباطی ندارد؟
صفری: البته مدلهای مختلفی در دنیا تجربه شده است. بعضی کشورها مثل ما یا فرانسه که ساختارهایمان را از قوانین آنها وام گرفتهایم متمرکز عمل میکنند و بانک مرکزی بانکدار دولت است و اختیارات گستردهای دارد. بانک مرکزی فرانسه ۸۰ شعبه دارد. یک دسته از کشورها جمعآوری وجوه دولتی را به بانکهای تجاری واگذار میکنند و به آنها کارمزد میدهند تا از محل این وجوه وام ندهند. هر شب هم وجوه به حساب خزانه منتقل میشود. به علاوه این سیستم مدیریت نقدینگی به مدیریت بدهی هم وصل میشود. یعنی وجوهی که جمع میشود اگر نیازهای دولت را پوشش بدهد که هیچ، اما اگر اضافه بود به بازار پول و بدهی قرض میدهد و بهرهاش را هم میگیرد. هر وقت کمتر باشد و مثلا برای سه روز آینده نیاز به پول باشد، دولت از بازار پول با سود قرض میگیرد. اما حالا ما یک فرایند انتشار اوراق داریم که شاید سه چهار ماه طول بکشد. البته آنها مسائل ربوی را برخلاف قوانین ما ندارند و ما باید با مباحث شرعی و قانونی خودمان این مدلهای مختلف را منطبق کنیم. سیستم خزانه در برخی کشورها متمرکز است، برخی دیگر آن را واگذار میکنند و بعضیها بینابین هستند. ما تا قبل از این بینابین بودیم یعنی یک بانکهای تجاری وجوه را جمع میکردند و بانک مرکزی حسابهای خزانه را نگه میداشت. اما الان کاملا متمرکز شده است. مهم این است که این درآمدها بواسطه شناسه واریز قابل ردگیری است. برای مثال در سازمان امور مالیاتی کشور انواع مالیات بر ارث و مستغلات و مشاغل و اشخاص حقیقی و دولت و غیره داریم و حدود ۳۰ منبع میشود. در هر شهرستان بابت هر منبع یک حساب ملی باز کرده بودیم. در همین سالهای ۸۹ – ۹۰ این ۳۰ حساب یک ماه طول میکشید به مرکز استان منتقل شود. دوباره یک ماه طول میکشید تا به ستاد منتقل شود، مثلا پولی که در هرمزگان یا ساری واریز میشد یک تا سه ماه بعد به خزانه میرسید. به این دلیل است که ناگهان ۴ هزار میلیارد تومان یک شبه آخر سال به حساب خزانه میآمد. آمدیم حساب کردیم درآمد عمومی ما در اسفند ماه معادل یازده ماه قبل از آن است. در هفته آخر اسفند معادل سه هفته اول اسفند است و دو روز آخر هفته آخر معادل پنج روز اول آن هفته است. البته الان با اصلاح فرایندها انتقال ماهانه، ۱۵ روزه و هفتگی را حذف کردیم و به طور روزانه انتقال انجام میشود.
آقای میدری اگر بخواهیم به بحث قبلی برگردیم، غیر از درآمد نفت کوره موارد دیگری هم می توانید ذکر کنید که باید منطقا به حساب واحد متمرکز واریز شود و نمی شود ؟
میدری: بله مثلا درآمدهای اختصاصی دستگاهها مورد دیگری است. یک مثال در این باره اختلافی بود که بین وزارت بهداشت و سازمانهای بیمه گر رخ داد و بعدا اطلاعاتی از وزارت بهداشت بیرون آمد که در حالی که حدود ۸۰۰ میلیارد تومان در حساب بیمارستانهای دانشگاههای علوم پزشکی بوده، وزارت بهداشت میگفت پولی برای پرداخت به پزشکان ندارد. یعنی وزیر بهداشت نمیدانست در بیمارستانهایش چه خبر است و چون این وجوه مربوط به درآمدهای اختصاصی است به طریق اولی خزانه هم از این وجوه مطلع نبود. به نظر من درآمدهای شرکتهای دولتی هم باید به این حساب بیاید. حتی ما در جلسهای که با صندوق بینالمللی پول داشتیم آنها معتقد بودند که حسابهای شهرداری و سازمان تأمین اجتماعی هم باید در حساب واحد متمرکز شود. ما حتی وجوه اوقافمان در کشور متمرکز نیست و در نهادهای مختلف پراکنده است. اوقاف بودجه خود را ۶۰ میلیارد تومان اعلام میکند. معنایش این است که احتمالا بودجه آستان قدس و شاه عبدالعظیم به سازمان اوقاف نمی آید. در صورتی که مثلا فقرزدایی در دولت ترکیه به عهده سازمان اوقاف است. بنابراین سازمان اوقاف باید بتواند همه وجوه مربوط به وقف را متمرکز کند تا مثلا معاونت رفاه از این سازمان بخواهد از محل موقوفات جمع آوری شده به فقرا خدمت رسانی کند. بنابراین دایره منابعی که به خزانه منتقل نمیشود به نظر من خیلی گسترده است.
من میخوام اهمیت خزانهداری را این طور بیان کنم: همان طور که وظیفه وزارت مخابرات این است که خط ارتباطی ایجاد کند و بقیه دستگاهها دانش آن را ندارند، دانش خزانهداری واحد هم دانشی نیست که مثلا شهردار تهران بتواند در واحدهایش اعمال بکند. بلکه یک واحد خزانهداری در کشور داریم که باید شیوه تمرکز وجوه و پرداختها را در کشور سامان دهد. چون این دانش وجود ندارد وزیر بهداشت هم در وزارتخانه خود یا وزیر علوم در دانشگاهها نمیتوانند اعمال قدرت کنند. بنابراین همه وزارتخانه ها در اعمال مدیریت منابع خود و بالطبع سیاستهای خود دچار ضعف اند.
صفری: دقیقا همینطور است. البته تعاریف ما با تعاریف IMF به دلیل مسائل شرعی و قانونیمان مقداری متفاوت است. نکته بسیار دقیقی که شما اشاره کردید بحث شهرداریهاست. جالب است که تقریبا ۴۶ سال پیش قانونگذار در بند الف ماده ۱۲ قانون پولی و بانکی بانک مرکزی را بانکدار دولت، شهرداریها و شرکتهای تابعه دانسته است. در بند ب ماده۱۷ قانون برنامه ششم و بند الف ماده ۲۰ قانون احکام دائمی بانک مرکزی مامور به احیای آن قانون شده است. شهرداریها نهادهای عمومی غیردولتی تلقی میشوند اما از نظر IMF باید در تراز کلی ما احصا شوند. اما اگر بخواهیم گام به گام به پیش رویم نهادهای غیردولتی فعلا در اولویت نیستند و سازمان مالیاتی، گمرک، سازمان خصوصیسازی، وزارت بهداشت، وزارت ارتباطات و … برای جمعآوری منابع عمومی و بعد از آن مثلا دانشگاهها برای جمع کردن درآمد اختصاصی (البته درآمد اختصاصی دانشگاهها پس از واریز به خزانه مجددا تا یک سقفی در اختیار خود دانشگاه قرار میگیرد) در اولویت اند.
بحثهایی که در صندوق بین المللی پول در مورد خزانه مطرح می شود، پروژه را وقتی کامل میداند که تمام نقاط بودجهای و دستگاههای فرابودجهای در حساب واحد خزانه متمرکز شوند. خانم حسینی آیا مجلس برای تکمیل این پروژه به سراغ آن نهادها هم میتواند برود؟
حسینی: درباره برخی دستگاهها نظیر شهرداریها، تکلیف آنها نسبت به این قانون روشن نیست. نه خزانهداری کل کشور میداند که آیا آنها مشمول قانون هستند یا خیر و نه هر کدام از دستگاه برایشان روشن است لذا درخواست استفساریهای را بانک مرکزی به مجلس ارائه کرده و ما بدنبال آن هستیم که پاسخ روشنی به آن بدهیم. چون هدف قانونگذار انضباط مالی، شفافیت و تسهیل مدیریت مالی دولت در شرایط سخت کشور است، قاعدتا شهرداریها نباید از این موضوع مستثنی باشند. درصورتی که دستگاهی وجود دارد که به نحوی از بودجه عمومی دریافت میکند و یا درآمدهایی دارد که عمومی تلقی میشود باید در حساب واحد خزانه متمرکز شوند. از طریق اجرای پروژه هم یک شفافیتی حاصل میشود و هم مدیریت این حسابها با بهرهوری بالا در حوزه مالی اتفاق خواهد افتاد. اما وقتی وزیر وقت اقتصاد طی یادداشتی از نحوه اجرای پروژه حساب واحد خزانه ابراز رضایت میکند در حالی که دو دستگاه درآمدی زیر مجموعه این وزارتخانه که خود مسئول اجرای این قانون است از اجرای قانون سر باز میزنند، دیگر از سایر دستگاهها چه توقعی میتوان داشت؟ لذا در سطح بالای دولت باید عزمی در این زمینه شکل بگیرد و وزرا از طریق سازمانبرنامه و رییسجمهور در این زمینه مطالبهگری کنند و در کنار آنها مجلس نیز برای اجرای این قانون فشار بیاورد.
اجرای حساب واحد خزانه و انتقال حساب دستگاهها با چه مشکلاتی مواجه است؟
صفری: برای پاسخ به این سوال بگذارید نمونه سازمان امور مالیاتی را با هم مرور کنیم. قبلا سازمان مالیاتی حسابهای متعددی داشت که هم سبب مفسده میشد و هم امور را زمانبر کرده بود. ما در یک مرحله فرایندها را اصلاح کردیم و از سازمان مالیاتی که تا آن زمان مثلا دو سه هزار حساب داشت خواسته شد آنها را ببندد و تنها یک حساب درآمد و یک حساب استرداد در کل کشور داشته باشد تا هر کسی از هر کجا بابت هر چیز میخواهد مالیات بپردازد به این حساب واریز کند. اما در مرحله بعد سازمان امور مالیاتی باید بداند در این شیوه چگونه میتواند متوجه شود که مثلا مالیات واریز شده از کدام استان آمده تا به حساب هزینه همان استان منظور کند؟ چه کسی واریز کرده است و این مبلغ به حساب مالیاتی کدام مؤدی باید منظور شود؟ چه مبلغی و بابت چه واریز کرده است؟ در شیوه قبل مثلا حساب مربوط به مالیات مستغلات و مانده آن مشخص بود و سازمان میتوانست به ترتیبی که در قانون بودجه آمده مالیات هر یک از ردیفهای مالیاتی را به دولت گزارش دهد. اما در روش جدید همه مالیات وصولی به یک حساب میرفت. برای حل این مشکل سیستم به هر وجهی که به این حساب واریز میشود یک برچسب میزند. این برچسب ۳۰ رقمی مشخص میکند هر وجهی از کدام استان،کدام شهرستان، برای کدام دستگاه اجرایی، بابت کدام ردیف درآمدی و چه تعرفهای (مثلا در مورد گمرک) واریز شده است. همه اینها به صورت الکترونیکی اعمال میشود. لذا در هنگام واریز وجه یک بارکد وجود دارد که این اطلاعات را به همراه این پول ارسال میکند. یعنی صورتحساب بانک علاوه بر تاریخ، بدهکار بستانکار و مانده یک ستون هم برای شناسه واریز دارد. اینکه خزانهداری کل بتواند جریان وصول درآمدها را بصورت متمرکز و در تمام لایهها رصد کند نیازمندیک زیرساخت قوی IT است. خزانه باید بدان چقدر درآمد دریافت کرده و چقدرش درآمد عمومی است و چقدر اختصاصی است؟ مثلا از محل فراورده نفت کوره شرکت پالایش و پخش چقدر درآمد کسب شده است؟ انجام این کار یک بخش از ایجاد خزانهداری متمرکز (CORE TREASURY) است. اگر دولت به عنوان یک مصرف کننده بزرگ در کشور بتواند منابع همه پرداختهای خود را (که بدون احتساب شرکتهای دولتی ماهانه نزدیک به ۱۷-۱۸ هزار میلیارد تومان است) از طریق شناسه واریز مشخص کند و منابع و مصارف را از این طریق به صورت طبقهبندی شده به یکدیگر متصل کند، اتفاقات مهمی در زمینه شفافیت اطلاعات، مبارزه با پولشویی و … خواهد افتاد. در حالی که سازمان امور مالیاتی کشور ۱۰ سال است که درگیر پیادهسازی طرح جامع مالیاتی است و هنوز هم موفق نشده است.
اگر این فرآیندی که برای شناسایی وجوه از طریق شناسه واریز گفتید نباشد یقینا مشکلات زیادی خواهیم داشت. اما از طرف دیگر آیا لزومی دارد که این تمرکز وجوه در بانک مرکزی اتفاق بیافتد؟ آیا جمع آوری کننده لزوما باید بانک مرکزی باشد یا به جای آن بانکهای مختلف دیگر میتوانند وجوه را جمع آوری کنند ولی ۲۴ ساعته به خزانه منتقل کنند؟
صفری: به نظر من در کشور ما تنها سسیستم متمرکز جواب میدهد. شاید اگر این کار را به بانک ملی محول میکردیم، با توجه به اینکه دارای CORE BANKINGبود و ۱۰۰ سال سابقه بانکداری داشت، سریعتر حسابها متمرکز میشد. اما از لحاظ قانونی به هر دلیلی هم در ماده ۹۴ قانون پنجم هم بند ب ماده ۱۷ قانون برنامه ششم و هم در قانون احکام دایمی، قانونگذار این کار را به بانک مرکزی سپرده است. از لحاظ فنی هم تجربه من میگوید متاسفانه سپردن این کار را به بانکهای عامل دیگر و این که از آنها انتظار داشته باشیم هر شب درآمد دولت زیر سرش باشد قابل تحقق نیست. من با دلیل و برهان عرض میکنم: همین الان نامه سازمان بازرسی وجود دارد که چندین حساب در بانک ملت، تجارت و صادرات و… غیر مجاز اعلام کرده و علیرغم این نامه و نامههای متعدد خزانه و دستگاههای نظارتی دیگر ۷ سال است حاضر نیستند آنها را ببندند. متاسفانه این روش در کشور ما جواب نمیدهد و لذا من طرفدار تمرکز وجوه در بانک مرکزی هستم.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=1608
مطالب مرتبط:
احمد توکلی: برخی تبصره های بودجه خلاف روح دموکراسی است
محمدحسین خانی: لزوم طراحی سامانه پایش شفافیت بودجه
محمدهادی سبحانیان: دولت نمیداند چقدر حقوق و دستمزد میدهد
محمود صادقی: ردیف بودجه خارج از شمول دیوان محاسبات فسادزاست
خلاصه پنل توانمندسازی حاکمیت و جامعه : شفاف‌سازی بودجه به عنوان یک راه‌حل
حساب واحد خزانه در فراز و فرود قوانین
بدون دیدگاه