پژوهشگر توسعه
کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
تقلید همسان به نوعی از سیاست‌گذاری اطلاق می‌شود که در آن سیاست‌گذاران با انگیزه‌های مختلفی همچون کسب مشروعیت و حفظ جریان کمک‌های مالی، تلاش می‌کنند از قالب و ظاهر سیاست‌های توصیه شده در سرمشق‌های موفق جهانی تقلید کنند؛ ولی این تقلید لزوما کارکرد مشابهی با سرمشق موفق نخواهد داشت. به‌عنوان مثال، در سرمشق‌های توسعه‌ای برای کشورهای جهان سومی توصیه می‌شود که با سیاست‌هایی، حضور کودکان در مدارس تشویق شود. پیشرفت و رشد آمارهای مربوط به حضور کودکان در مدارس در سال‌های اخیر بسیار سریع بوده است. پژوهش جدیدی با استفاده از داده‌های پیمایش سلامت و جمعیت[۲] (DHS) نشان می‌دهد که در بین زنان بزرگسالی که کلاس ششم خود را تکمیل کرده‌اند، درصد کسانی که می‌توانند یک جمله ساده را به زبان مادری خودشان بخوانند در کشورهای مختلف بسیار متفاوت بوده است. این رقم در سیرا لئون حدود ۵/۳درصد و در رواندا حدود ۹۷درصد است. یکی از دلایل پایین ماندن ظرفیت‌های حکومتی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز شکست همین پروژه‌های تقلیدی است که درعمل نتایج مساعدی تولید نمی‌کنند. در ظاهر تعداد مدارس و حضور کودکان در مدارس افزایش یافته است ولی درعمل یادگیری اتفاق نیفتاده است.
انحراف مثبت چیست؟
«انحراف مثبت» جایگزینی برای تقلید همسان است. این رویکرد به دنبال موفقیت‌هایی است که با توجه به شرایط محلی طراحی شده‌اند. یعنی شرایطی که در آن مردم، جوامع یا دولت-ملت‌ها، بدون دسترسی به منابعی اضافی یا بدون تاثیرپذیری از عاملان بیرونی، سیاست‌های موفقی طراحی می‌کنند. نمونه سیاست‌های کنترل جمعیت در ایران نمونه‌ای از موفقیت تکان‌دهنده چنین رویکردی است. نرخ باروری در ایران در طول یک دهه از ۶ در سال ۱۳۶۵ به ۳ در سال ۱۳۷۵ رسید. در کشورهایی با تحولات و رشد اقتصادی سریع همچون ترکیه، کره جنوبی یا برزیل این فرایند بیش از ۲۰ سال به طول انجامیده است.
مدت زمانی که نرخ باروری از ۶ کودک به ازای هر زن به کمتر از ۳ کودک می‌رسد
دستاوردهای کنترل جمعیت در ایران
دستاوردهای عنصر روستایی سیاست برنامه‌ریزی خانواده در ایران به‌طور خاص آموزنده است. طراحی کلینیک‌های روستایی و شیوه ارائه خدمات، بسیار نوآورانه بوده و بیشترین سهم را در کاهش نرخ باروری داشته‌اند. این سیاست‌ها، نرخ مرگ‌ومیر نوزادان را نیز از ۹۲ به‌ازای هر ۱۰۰۰ نوزاد در سال ۱۳۵۹ به ۳۲ به‌ازای هر ۱۰۰۰ نوزاد در سال ۱۳۸۳ رساندند. فراگیر بودن این برنامه نیز از نکات شایان توجه آن است. تا سال ۱۳۸۴، حدود ۹۰درصد از جمعیت روستایی کشور (بیش از ۴/۲۰ میلیون روستایی از ۲/۴ میلیون خانوار) تحت پوشش این برنامه قرار گرفتند. حدود ۱۶۵۶۰ خانه سلامت با تعداد کارکنان ۲۶۴۰۳ و با اتصال به ۲۳۲۱ مرکز بهداشت روستایی در ۵۵۰۰۰ روستا این پروژه را به پیش راندند.
در روستاهایی که بین سال‌های ۱۳۶۵ تا ۱۳۷۵، کلینیک سلامت داشتند، نرخ رشد سواد زنان روستایی بین ۴ تا ۸درصد سریع‌تر از روستاهایی بود که بعد از سال ۱۳۷۵ در آن‌ها کلینیک تأسیس شد. در یک نسل، متوسط تعداد سال‌هایی که زنان جوان روستایی به مدرسه می‌رفتند، ۳برابر شد. به همین ترتیب، نرخ سواد زنان روستایی در سن فرزندآوری از حدود ۱۰درصد به بیش از ۷۵درصد رسید.
دلیل این موفقیت چشمگیر چه بود؟ پاسخ به این سؤال به سه حوزه بازمی‌گردد:
۱. ساخت مسئله در سطح محلی؛ چرا و چگونه نرخ باروری بالا به‌عنوان «مشکل» حل‌شدنی تلقی شد و نه به‌عنوان «شرایط»؛
۲. طراحی برنامه؛
۳. پیاده‌سازی (و مجریان) برنامه.
ساخت مسئله در سطح محلی
در سال ۱۳۶۵، نرخ رشد جمعیت کشور به رکورد ۹/۳درصد رسید. در نتیجه این رشد عظیم، سیل جمعیت به مدارس ابتدایی رسید. که در میانه دهه ۶۰، دو و سه شیفت فعالیت می‌کردند. یک سال پس از پایان جنگ تحمیلی، سازمان برنامه و بودجه، کنفرانسی در مشهد برگزار کرد. تمامی سیاست‌گذاران را در رابطه با مسئله کنترل جمعیت از ۴۸ اداره دولتی دعوت شدند. علاوه بر این، امام خمینی از متخصصان حوزوی درخواست کرد تا راه‌حل‌های ممکن برای چالش نرخ باروری بالا را بررسی کنند. بر اساس این مجموعه از بررسی‌ها و نظرخواهی‌ها، مجلس سیاست‌هایی را به دولت پیشنهاد داد. اما نکته مهم این است که این برنامه‌ها با برنامه‌های کنترل جمعیتی مد روز دنیا تفاوت‌هایی جدی داشتند و بر اساس تدوین راه‌حل‌های ایرانی برای درک مشکل پیش رویشان بودند.
طراحی برنامه کنترل جمعیت
با عزم برای پیشبرد برنامه‌های کنترل جمعیت، دولت منابع زیادی را به تاسیس کلینیک‌های بهداشت در مناطق روستایی اختصاص داد. این کلینیک‌ها خدماتی را به مادران و کودکان ارائه می‌دادند اما حوزه ماموریتشان به همین امر محدود نمی‌شد. در سال ۱۳۶۴، قانون‌گذاری جدیدی با هدف بهبود زیرساخت‌های سلامت در نواحی روستایی از وزارت بهداشت خواست تا سریعاً ساخت خانه‌های سلامت را افزایش دهد. مدیریت هاشمی رفسنجانی نقشی اساسی در این کار داشت. ساخت خانه‌های سلامت از دوران پیش از انقلاب آغاز شده بود. در سال ۱۳۵۱ تخمین زده شده بود که برای ارائه دسترسی مطلوب روستاییان به خدمات درمانی به ۲۴۵۰ کلینیک نیاز است. این در حالی است که برنامه ساخت کلینیک‌های روستایی پس از انقلاب به رقمی حدود ۱۸۰۰۰ کلینیک دست یافت.
تفاوت اساسی دیگر برنامه خانواده در ایران در مقایسه با همتایانش در دیگر کشورها، کمپین ارتباطی مؤثر آن بود. زمانی که برنامه تنظیم خانواده ارائه شد، این برنامه به عنوان بخشی از بسته وسیع‌تری از خدمات توسعه روستایی دیده می‌شد و نه صرفاً تلاشی برای کنترل رشد جمعیت. درعمل، این برنامه به شعار «فرزند کمتر، زندگی بهتر» پایبند بود و زندگی بهتری را برای روستاییان به ارمغان آورد.
برای پیشبرد این برنامه، کارکنان محلی بهداشت در روستاها شناسایی شدند و آموزش دیدند تا در این زمینه فعال شوند. بیشتر از نیروهای محلی استفاده شد. علاوه بر این، حمایت مقامات مذهبی در سطح محلی و ملی جلب شد. این امر تأثیرگذاری این برنامه را بیشتر کرد. باید توجه شود که تغییر در تعداد فرزندان خانواده، درواقع تغییری در هنجارهای اجتماعی است. بنابراین، در روند پیاده‌سازی و اجرای برنامه کنترل جمعیتی این ملاحظه وجود داشت که مطابق با عرف و هنجارهای اسلامی عمل شود.
پیاده‌سازی (و مجریان) برنامه کنترل جمعیت
در سال ۱۳۶۳، وزارت بهداشت موظف شد تا به‌طور هم‌زمان در یک ناحیه در هر استان یک شبکه بهداشت تأسیس کند. سپس به آرامی باقی استان را تحت پوشش قرار دهد. این نواحی بر اساس
۱.ظرفیت‌های مدیریتی محلی از جمله فرمانداری، شهرداری و شورای شهر و
۲. در دسترس بودن زنان برای آموزش و استخدام به‌عنوان کارکنان بخش سلامت انتخاب می‌شدند.
وزارت بهداشت مراکزی را در مرکز استان‌ها تأسیس می‌کرد تا بر عملکرد خانه‌های بهداشت در استان نظارت کنند. در روستاهای اصلی، خانه‌های سلامت به حدود ۱۵۰۰ خانوار خدمات ارائه می‌کردند و واحدهای سیار نیز به مناطق کم‌جمعیت‌تر فرستاده می‌شدند.
تمرکز دولت بر حفظ و بهبود سلامت مردم کم‌درآمد در نواحی روستایی، مشروعیت این برنامه را بیشتر کرد. تلاش‌های دولت برای بهبود وضع سلامت مادران و کودکان باعث شد مردم اعتماد کنند که هدف دولت از این سیاست جدید، بهبود زندگی آن‌ها است و نه ایجاد محدودیت. علاوه بر این، انتخاب کارکنان بخش سلامت از همان جمعیت محلی باعث جلب اعتماد بیشتر مردم می‌شد. درنتیجه، زمانی که وسایل ارتباطی در سطح ملی بسیج شدند، بیشتر مردم پیام «فرزند کمتر، زندگی بهتر» را پذیرفتند.
کمپین دولت
کمپین برنامه کنترل جمعیت بر فرصت سرمایه‌گذاری بیشتر بر هر فرزند تمرکز داشت و همراهی آن با پیام‌های امام خمینی با محتوای بهبود شرایط روستاییان عاملی تعیین‌کننده بود. در سال ۱۳۶۸ تغییرات متعددی در سیاست‌های دولتی بر نرخ باروری خانواده‌ها تأثیر گذاشت:
۱. دولت اعلام کرد که حمایت از خانواده‌های بزرگ به زودی کاهش خواهد یافت.
۲. ارائه کالاها بر اساس تعداد افراد خانواده متوقف شد.
۳. دولت تهدید کرد که تمامی یارانه‌ها را برای فرزند چهارم حذف خواهد کرد؛ از جمله یارانه‌های آموزش ابتدایی و دانشگاه. در همین زمان، فرصت‌های آموزشی در مناطق روستایی در حال بهبود بود. انتظار خانواده‌ها از بازگشت سرمایه‌گذاری بر آموزش کودکانشان افزایش پیدا می‌کرد و تمایل به داشتن خانواده‌های بزرگ‌تر کاهش می‌یافت. مسئله مهم دیگر این بود که این راهبرد دولت به ملاحظات فرهنگی مردم در مورد ازدواج و فرزندآوری احترام می‌گذاشت و فقط بر فرزندان سوم به بالا تمرکز داشت.
جمع‌بندی
درمجموع، دولت برای کاهش نرخ باروری، شرایط اجتماعی، اقتصادی و آموزش را به‌نحوی تغییر داد که خانواده‌های کوچک مطلوب باشند. تجربه ایران به‌روشنی نشان می‌دهد که کاهش نرخ باروری بهتر است به‌شکل مسئله گسترده بهبود شرایط اجتماعی و اقتصادی (به‌ویژه برای زنان) بررسی شود. افزایش سطح آموزش، بهبود وضع اقتصادی و سلامت، ارتقای جایگاه آن‌ها در جامعه و تغییر هنجارها درباره اندازه خانواده مطلوب. با مرور فرایند کنترل جمعیت و سیاست برنامه‌ریزی خانواده، می‌توان دید که برای ایجاد تغییری پایدار در سراسر کشور، تمامی ذی‌نفعان همراه شدند. صندوق کمک به برنامه‌های جمعیتی سازمان ملل، مثال ایران را به‌عنوان موردی برجسته ساخته است. در آن تعهد سیاسی محکم می‌تواند تحولاتی اساسی را در بهداشت باروری و جمعیت کشور محقق سازد.
این روایت لنت پریچت به‌عنوان یکی از متخصصان برجسته معاصر توسعه، درس‌های زیادی برای ما دارد. یکی از درس‌های مهم نظریه پریچت و همکاران او در دانشگاه هاروارد این است که توانایی کسب مشروعیت را در میان مردم، به‌عنوان یکی از سه محور اصلی موفقیت هر سیاست‌گذاری عمومی معرفی می‌کند.
برنامه جمعیتی نظام پهلوی با وجود دسترسی به امکانات و منابع مالی بسیار بیشتر نسبت به برنامه پس از انقلاب، به شکست انجامید. زیرا مردم نمی‌پذیرفتند که عوامل نظام آمرانه پهلوی در زندگی شخصی آن‌ها مداخله کنند. اما سیاست‌گذاران دهه ۱۳۶۰ با وجود محدودیت‌های زیادی که داشتند، توانستند این موفقیت عظیم جهانی را ثبت کنند. آن‌ها مداخله دولتی را در قالب امتیاز و فرصت همکاری بین دولت و مردم ارائه کردند.
وضعیت طرح‌های مشابه کنترل جمعیت در جهان
در بسیاری از نمونه‌های جهانی کارمندهای بهداری‌ها از پایتخت به روستاها اعزام می‌شدند. مردم در کشورهای مختلف از بنگلادش تا لهستان و انگلستان، این شکل از دست‌کاری را در امور روزمره‌شان برنتافتند و با وجود فشارها از سوی پایتخت، این برنامه‌ها به شکست انجامیدند. اما در ایران، استخدام و آموزش نیروهای محلی، ارائه خدمات بهداشت و سلامت عمومی در کلینیک‌های محلی و ارائه انواعی از خدمات حمایتی جبرانی به مردم این حس را می‌داد که این سیاست در خدمت تقویت لویاتان دولت است. اما از سوی دیگر غل‌وزنجیرهای این لویاتان هم در دست آحاد مردم تثبیت می‌شود.
خبر خوب تجربیات فعالیت توسعه‌ای پریچت و همکارانش در بیش از ۱۰۰ کشور جهان این است که اگر مسیر صحیحی برای سیاست‌گذاری طی شود، اعتماد مردمی را می‌توان کسب کرد. این اعتماد سکه‌ای است که کمک می‌کند اصلاحات بزرگ آینده پیاده‌سازی شوند.
[۱] Pritchett, L., & Khandan, M. (2017). Autonomous Reform vs Global Isomorphism: Explaining Iran’s Success in Reducing Fertility (No. 338). Center for International Development at Harvard University.
[۲] Demographic and Health Survey
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=22399
بدون دیدگاه