تاریخ تحولات خزانه‌داری در ایران (۱۲۹۰-۱۳۲۱)

اجرای اصلاحات در نظام مالیه کشور پس از استعفای مورگان شوستر از ریاست خزانه‌داری کل دچار گسست شد. درنتیجه، امور مالی ایران با آشفتگی‌های زیادی روبرو گشت. چنان‌که، ناکارآمدی وزارت مالیه در اداره امور مربوطه به انحلال آن منجر شد. دولتمردان کشور برای سامان‌دهی این حوزه بار دیگر به استخدام مستشاران مالی آمریکایی روی آوردند. آرتور میلسپو پس از آغاز فعالیت خود بار دیگر خزانه‌داری کل را تأسیس کرد و قوانین و ضوابط مهمی جهت ایجاد انسجام در دریافت عواید و پرداخت هزینه‌ها وضع نمود. پس از او اصلاحات در این حوزه ادامه پیدا کرد و خزانه‌داران بعدی قوانین و آیین‌نامه‌های متعددی را جهت این امر به وجود آوردند. نوسازی در این امور نظارت دولت بر هزینه‌ها و درآمدهای آن را به شکل قابل‌توجهی افزایش داد. اما، وجود مشکلات نهادینه در ساختار اجتماعی، اقتصادی و سیاسی-اداری ایران موجب شد که مسئله کسری بودجه کشور مرتفع نشود.

شهین رعنایی

دکترای تاریخ ایران اسلامی و پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

پس از برکناری شوستر از ریاست خزانه‌داری کل، موسیو مرنارد با برخورداری از اختیارات تامه و انتصاب دائمی به‌جای او نشست. در این دوره، روند اصلاحات نظام مالیه به سستی گرایید و بسیاری از اقدامات شوستر کنار گذاشته شدند. مرنارد در دوره فعالیت خود شیوه‌های جدیدی را برای تشخیص و گردآوری مالیات به کار گرفت. او تعداد زیادی از کارشناسان مالی بلژیکی را به استخدام درآورد. او تشکیلات ادارات سبعه استیفایی را به علت فقدان کارایی آن منحل کرد. او دفاتر جزوجمع (مالیاتی) را به اداره مالیات مستقیم منتقل و در امور آن تمرکز ایجاد نمود. اداره محاسبات در این دوره تعطیل شد و مشکلات زیادی در حوزه محاسبات مالی کشور به وجود آمد. اقدامات او در خزانه‌داری کل و مداخله در امور دیگر نارضایتی برخی از دولتمردان و مجلس را به دنبال داشت. مخالفت روس‌ها و دولت انگلستان با ادامه کار او جبهه مخالفان مرنارد را مستحکم نمود و در نهایت به برکناری او منجر شد.

پس از مرنارد، دولتمردان کشور درصدد برآمدند که اختیاراتی را که خزانه‌دار کل از آن برخوردار بود از او منتزع کنند. بدین منظور، میرزا حسن خان پیرنیا (مشیرالدوله) لایحه تشکیلات نوین مالیه را به مجلس ارائه داد. این لایحه در ۱۵ جوزا ۱۲۹۴ به تصویب رسید. قانون تشکیلات نوین مالیه متضمن کاهش اختیارات خزانه‌دار کل و واگذاری اختیارات تام به وزیر مالیه بود. این قانون توسط وثوق‌الدوله، وزیر مالیه، به اجرا درآمد.

پس از برکناری مستشاران مالی بلژیکی از خزانه‌داری کل، ایرانیان اداره آن را در دست گرفتند. فهیم‌الملک نخستین ایرانی است که به‌عنوان خزانه‌دار کل اداره این سازمان را در سال ۱۲۹۴ بر عهده گرفت. در این دوره که مقارن با جنگ جهانی اول نیز بود، امور مالیه کشور با نابسامانی و آشفتگی‌های زیادی مواجه بود. پس از پایان جنگ، محمد مصدق (مصدق‌السلطنه) به‌عنوان وزیر مالیه اختیاراتی از مجلس دریافت کرد که بر پایه آن مجوز انحلال تشکیلات مالیه را دریافت نمود. او به دنبال آن بود که با انحلال تشکیلات مالیه سیستمی مطابق با ساختارهای کشور بنا نهد. اما پس از استعفای قوام‌السلطنه، رئیس‌الوزرا، اقدامات او بی‌نتیجه ماند و تشکیلات مالیه برای مدتی دچار تعلیق شد.

قوام‌السلطنه به‌عنوان رئیس‌الوزرا در سال ۱۳۰۱، به استخدام مستشاران مالی آمریکایی به ریاست آرتو میلسپو اقدام کرد. میلسپو فعالیت خود را به‌عنوان رئیس ‌کل مالیه ایران و با برخورداری از اختیارات تام آغاز کرد. او در دوره اشتغال خود ادارات مالیه را که توسط رضاخان به تصرف وزارت جنگ درآمده بودند بار دیگر به وزارت مالیه بازگرداند. او به‌جای پیشکاران مالی سابق، کارگزاران مالی را از طرف وزارت مالیه به کار گماشت و به نواحی مختلف اعزام کرد، چنان‌که فقط به او پاسخگو بودند. او با وضع قوانین مالیه جدید سیستم نوین اداری را جایگزین ساختارهای مالی کهن نمود. درنتیجه، از اختیارات حاکمان ایالات کاسته شد. او خزانه‌داری کل را که در دوره مصدق منحل شده بود دوباره تأسیس کرد و اقدامات شوستر را با قاطعیت ادامه داد و در نظام مالیه کشور تمرکز ایجاد نمود. او به بانک شاهنشاهی دستور داد که هیچ پرداختی بدون امضای او دارای اعتبار نیست. او مسئولیت نظارت بر مخارج و دریافت مالیات مستقیم و غیرمستقیم گمرک ایالات را جهت ایجاد تمرکز به یک نفر واگذار کرد. او بودجه‌ای متناسب با درآمدها و مخارج کشور تهیه کرد و به مجلس ارائه داد که به تصویب رسید. او دستور داد که هیچ حواله‌ای صادر نشود مگر آن‌که برای آن وجهی وجود داشته باشد. به‌منظور تسریع در پرداخت مخارج کلی ایالات اعتبارات وجوه متحرک در اختیار خزانه‌داری قرار گرفت و نظامنامه وجوه متحرک جهت آن تهیه شد. ایجاد تمرکز در درآمدها و نظم دهی به هزینه‌ها از نتایج اقدامات او بود که موجب برطرف شدن مسئله کسری بودجه کشور شد. او قانونی به تصویب رساند که طبق آن مالیات ارضی جدیدی جهت یکسان شدن مالیات محصولات کشاورزی بر پایه درصدی از تولید ناخالص ملی و نسخ عوارض راهداری و جایگزینی مالیات بر مال‌التجاره در مرزها وضع شدند. او در سال ۱۳۰۶ به علت مخالفت وزارت مالیه با واگذاری اختیارات تام به او قرارداد خود را تمدید نکرد.

چارلز مک‌کاسکی در دوره شوستر به‌عنوان معاون دوم او فعالیت می‌کرد. او بار دیگر توسط میسلپو به خدمت درآمد و در سمت خزانه‌دار کل ایران به کار گماشته شد. به‌علاوه، او بازرس درآمد استان‌ها نیز بود. اقدامات او در این دوره بسیار مؤثر افتاد و کسری بودجه کشور با همکاری او بود که مرتفع گشت.

نوسازی در ساختار مالی کشور با اقدامات دکرکر در جایگاه خزانه‌دار کل تداوم یافت. دکرکر دستورالعمل‌هایی برای تمرکز عایدات و مخارج دولت صادر کرد. او دستور داد که ادارات مالیه ایالات درآمدهای خود را در فرم‌هایی که توسط خزانه‌داری تهیه‌شده بود ثبت نمایند و تا پانزدهم ماه بعد به خزانه‌داری ارسال کنند. این درآمدها باید به تفکیک منابع ذکر می‌شد. آن‌ها باید موجودی آخر سال خود را مشخص می‌کردند و ادارات تابع آن‌ها در ولایات تمامی موجودی خود را به خزانه‌داری ارسال می‌کردند. مطابق با دستورات دکرکر، پرداخت هزینه‌ها بدون مجوز خزانه‌داری جرم محسوب می‌شد. مخارج دولتی تهران به‌عنوان مرکز حکومت به‌صورت چک و ایالات از طریق برگه‌های اعتباری انجام می‌گرفت. دفاتر مالیه ولایات باید اسناد خرج خود را ماهیانه به خزانه‌داری می‌فرستادند، در غیر این صورت اعتبارات ماه‌های بعدی آن‌ها پرداخت نمی‌شد. وضعیت پرداخت‌های خزانه‌داری صورت منظم و منسجمی پیدا کرد، چنان‌که در آخر هر ماه تمامی پرداخت‌های مجاز صورت می‌گرفت. انتقال بودجه در این دوره توسط بانک ملی انجام می‌شد. در مناطقی نیز که بانک در آن‌ها وجود نداشت به‌وسیله خزانه‌داری صورت می‌پذیرفت.

درباره فعالیت امان‌الله اردلان در جایگاه خزانه‌دار کل ایران شبهاتی وجود دارد. رحمت‌الله اکرمی در کتاب خود اشاره کرده است که او از سال ۱۳۱۰ تا ۱۳۲۱ به‌عنوان خزانه‌دار کل مشغول به فعالیت بوده است. برخی از اسنادی که در انجام تحقیق «تاریخ خزانه‌‌داری در ایران» مورداستفاده قرارگرفته‌اند نیز این موضوع را تأیید می‌کنند. او در خاطرات خود با عنوان «زندگی در دوران شش پادشاه» هیچ اشاره‌ای به فعالیت خود به‌عنوان خزانه‌دار کل نکرده است. باوجوداین، با توجه به داده‌های کتاب اکرمی و اسنادی که در سازمان اسناد ملی و بایگانی راکد وزارت امور اقتصادی و دارایی وجود دارند می‌توان به این نتیجه رسید که او طی سال‌های مذکور در این سمت فعالیت داشته است. اردلان در دوره طولانی مسئولیت خود به‌عنوان رئیس خزانه‌داری کل اقدامات مهمی را انجام داد. او با هدف تمرکزگرایی در اداره امور دریافت عواید دستور داد که پرداخت وجوه به حساب‌های خزانه‌داری به‌صورت چک انجام گیرد. او ادارات مختلف را مکلف کرد که درآمدهای خود را به تفکیک مواد بودجه ارسال نمایند، بدین‌وسیله عملکرد آن‌ها مشخص می‌گشت. او ادارات مرکزی را موظف کرد که عایدات دوایر تابع خود را به‌صورت یکجا و به تفکیک مواد بودجه ارسال نمایند. او به وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اداری دستور داد که وضعیت پرداخت اعتبارات بودجه خود را ماهیانه به خزانه‌داری گزارش دهند.

مطالب مرتبط:

اصلاحات نظام مالیه و تأسیس خزانه‌داری کل در ایران کم‌گویی‌های بودجه در ایران شفافیت بودجه شرکت های دولتی یک گام به پیش سرگذشت نجومی بگیران: راهکار سیستماتیک مقابله با حقوق‌های نجومی سرگذشت نجومی‌بگیران: گذری بر پرونده حقوق‌های نجومی ماهرالنقش: حل نظامند عدم شفافیت، نیازمند ارتباط بودجه با اهداف کلان نظام است