برنامه‌ریزی در ایران، ابتدا دچار یک «تولد پیش‌رس» و در ادامه نیز درگیر «پیری زودرس» بوده است؛ چراکه محیط نهادی لازم برای ظهور برنامه‌ریزی که در دنیای غرب با به‌پروازدرآمدن ققنوس توسعه از خاکستر قرون وسطی، تحولات مرتبط با انقلاب صنعتی و جنگ‌های جهانی و نیز تعیین تکلیف دولت و جامعه غربی با خود و آرمان‌های خویش فراهم شده بود، در ایران فراهم نشد. علاوه بر این درحالی‌که در قرن بیستم نظریه برنامه‌ریزی پس از الاکلنگ‌بازی‌های پرنوسان میان دوگانگی‌هایی مانند تقابل رشته و حرفه، تئوری و عمل، اجماع و کنترل، مشاوره‌ای یا فعال‌بودن، فرایندمحور یا محصول‌مبنا‌بودن، نگرش بخشی یا جامع و تک‌انضباطی یا چندانضباطی‌بودن، در سایه اشاعه پدیده «جهانی‌شدن» و ظهور «تئوری‌های انتقادی و پایداری» در حال حرکت به‌سوی یک تئوری یکپارچه و قوام‌یافتن بنیان‌های دانشی بود، برنامه‌ریزی در ایران با وجود تلاش‌های انجام‌شده به سبب فراهم‌نبودن بسترها و الزامات بنیادین، به‌تدریج دستخوش استحاله درونی و انحطاط و درگیر پیری زودرس شد.
در تحلیل آسیب‌شناسانه روند انحطاط برنامه‌ریزی در ایران، سه واقعه تاریخی بیش از سایرین حائز اهمیت است؛ اول ملی‌شدن صنعت نفت در اوایل دهه ۱۳۳۰ است که سرآغازی برای وابستگی دولت به‌عنوان نهاد برنامه‌ریز توسعه به درآمدهای نفتی بوده و «مردم‌وارگی» را از ماهیت برنامه‌ریزی و به تبع آن پاسخ‌گویی، مسئولیت‌پذیری و شفافیت را از آن سلب كرد، دوم جهش چشمگیر قیمت نفت در اوایل دهه ۱۳۵۰ که با دمیدن روح پوپولیسم به کالبد برنامه‌ریزی، «مقبولیت و وجاهت» علمی امر برنامه‌ریزی را تحت‌الشعاع قرار داده و سوم وقوع انقلاب اسلامی در اواخر دهه ۱۳۵۰ که با قطع تدریجی پیوندهای ایران با جهان، الزامات جدیدی را در کاربست برنامه‌ریزی در فضای توسعه کشور ایجاد كرده و با قرارگرفتن هر‌چه‌بیشتر برنامه‌ریزی در محاق ایدئولوژی، قدرت و سیاست از یک سو و ملموس‌شدن ناکارآمدی آن، «مشروعیت» آن را نیز مخدوش کرده است.
ازهمین‌رو امروز و پس از گذشت ۷۰ سال از استقرار نظام برنامه‌ریزی در ایران، باید این واقعیت تلخ را پذیرفت که برنامه‌ریزی در ایران، آن‌چنان که انتظار می‌رفت موفق نبوده و علاوه بر مواجه‌بودن با بحران «مشروعیت و مقبولیت»، با بحران «ناکارآمدی» نیز روبه‌رو بوده و تا چاره‌جویی نشود و عزمی حقیقی برای حل این بحران‌ها وجود نداشته باشد، امیدی به چیدن میوه «توسعه» و «پیشرفت» از «درخت غیرمثمر برنامه‌ریزی در ایران» نمی‌توان داشت؛ به عبارت دیگر حرکت لاک‌پشت‌وار توسعه در ایران (و دل‌خوش‌کردن به افزایش‌های کمی در حوزه سلامت، درمان، آموزش و برخی زیربناها) در قیاس با سرعت خیره‌کننده پیشرفت بسیاری از کشورهایی که حتی دیرتر از ایران نظام برنامه‌ریزی مدرن را مستقر كردند، باید تردیدهای بزرگی را فراروی مسئولان و متولیان امور قرار دهد.
تبارشناسی انحطاط برنامه‌ریزی در ایران
بررسی نظرات «گروه مشاوران هاروارد» درباره نظام برنامه‌ریزی ایران در میانه دهه ۱۳۳۰ حکایت از آن دارد که با وجود گذشت ۶۰ سال، کماکان بسیاری از مشکلات و نارسایی‌های برشمرده‌شده تداوم داشته و این عوارض مزمن در گذر زمان تشدید نیز شده‌اند؛ آنان از ناکارآمدی «خصلت‌های فرهنگی ایرانیان» (از جمله نگرش «ما بهتر از شما کار می‌کنیم» مسئولان دستگاه‌های مرکزی برنامه‌ریزی نسبت به دستگاه‌های اجرائی) حتی فراتر از نارسایی‌های فنی و نهادینه‌بودن نگاه «تئوری توطئه»، به‌عنوان یکی از علت‌العلل‌‌های ناکارآمدی نظام برنامه‌ریزی در کشور یاد می‌کنند. به‌منظور تبارشناسی ریشه‌های وقوع این انحطاط که منجر به عدم توسعه‌یافتگی کشور متناسب با انتظارات و منابع در دسترس از یک سو و کاهش تاب‌آوری ملی شده است، باید به واکاوی ساختارهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و نهادی که مجموعا فضای کنش توسعه ملی را می‌سازند، پرداخت. ازهمین‌رو در این یادداشت این ساختارها در قالب سویه‌های مختلف «جامعه»، «دولت» و «محیط» بررسی می‌شوند:
الف. سویه جامعه
به‌طور‌کلی برنامه‌ریزی با توجه به ماهیت خود در جامعه‌ای نسبتا باثبات که هدف و مقصد نهایی خویش را مشخص کرده و از بحران‌ها، بلاتکلیفی و سردرگمی خود را رهانیده است، قابلیت کاربست واقعی دارد؛ اما در جامعه ایرانی که در قرن اخیر با بحران‌های پیاپی (جنگ، بقای نظام سیاسی، بحران مشروعیت و هویت، تحریم‌های بین‌المللی و…) و عدم قطعیت‌های متعدد و پایان‌ناپذیر مواجه بوده است، اصولا مفهوم برنامه‌ریزی معنایی متفاوت با سایر کشورها می‌یابد. «جامعه ایرانی» که از دیدگاه همایون‌کاتوزیان به‌صورت تاریخی از عارضه «کلنگی و کوتاه‌مدت‌بودن» رنج می‌برد، به سبب استمرار و تعمیق تضاد دولت و ملت، فقدان یکپارچگی و انسجام ملی، نامشارکت‌جویی تاریخی مردم در عرصه‌های رسمی (مانند عرصه برنامه‌ریزی)، اضمحلال سرمایه‌های اجتماعی، ویژگی‌های خاص خلقیات ایرانیان (از جمله مفت‌سواری، رانت‌‌جویی، قبیله‌گرایی و…) و از همه مهم‌تر درگیری مستمر و فزاینده مردم با مشکلات معیشتی، هنوز نتوانسته از دور باطل دوگانگی‌های فراروی خویش (به‌ویژه تضاد فضای رسمی و فضای غیررسمی) رهایی یابد و نیز نتوانسته با کاهش آنتروپی اجتماعی به‌سوی ثبات و شناخت مقصد و مقصود نهایی گام بردارد. ازهمین‌رو بستر جامعه برای ظهور و کاربست برنامه‌ریزی در ایران نه‌تنها از ابتدا مساعد نبوده، بلکه هنوز نیز به علل پیش‌گفته، مجالی برای تبلور واقعی و نقش‌آفرینی مؤثر برنامه‌ریزی به‌عنوان ابزار ریل‌گذاری نظام تدبیر توسعه در کشور وجود ندارد.
ب. سویه دولت [مجموعه حاکمیت]
«دولت» مدرن در ایران پس از آشنایی نسبی پادشاهان قاجار با تمدن شکوفای غرب نطفه‌گذاری شده و با وقوع نهضت مشروطیت و پس از روی‌کارآمدن رضاشاه و اراده او برای مدرنیزاسیون کشور، به‌تدریج پایه‌های مستحکم‌تری یافت. رابطه دولت و ملت در ایران که همواره به‌صورت تاریخی یک رابطه پراصطکاک و پرآشوب بوده است، با ملی‌شدن صنعت نفت و واریز عایدات کم‌دردسر نفتی به خزانه‌های دولت، وارد فاز جدیدی شد و با استغنای مالی دولت از ملت و کاهش پاسخ‌گویی و مسئولیت‌پذیری آنها به یکدیگر، کشور در سراشیبی سقوط به وضعیت خطرناک «دولت بی‌ملت و ملت بی‌دولت» قرار گرفت؛ وضعیتی که در آن گویی دولت و ملت در مسیر حرکت به‌سوی توسعه و آبادانی کشور، در پی یک طلاق توافقی، متارکه کرده و هریک در جاده‌ای بی‌مقصد حرکت می‌كنند؛ بنابراین در شرایط «خلأ شهروندی» و با خروج تقریبی ملت از صحنه نقش‌آفرینی فعالانه در توسعه کشور، دولت با تکیه بر درآمدهای نفتی در جایگاه «پیمانکار توسعه» و به‌عنوان فاعل مایشا در عرصه برنامه‌ریزی نقش ایفا كرده و عملا ضرورت و تقاضایی برای «مردمی‌کردن برنامه‌ریزی» و واردکردن آن در اتاق شیشه‌ای احساس نمی‌کند. از دیگر نکات قابل توجه در بررسی چرایی انحطاط برنامه‌ریزی در سویه دولت، مسئله مبنای اخذ مشروعیت برنامه‌ریزی در ایران است که با کشورهای توسعه‌یافته متفاوت است. در این کشورها مشروعیت برنامه‌ریزی ملهم از خواست تأمین «منافع عمومی» (Public Interest) است، بااینحال در ایران به سبب تداوم مناقشات و کشمکش‌های پیدا و پنهان دولت و جامعه بر سر اصول، ارزش‌ها و اولویت‌ها، هرچند شاید در ظاهر تأمین منافع عمومی مبنای مشروعیت برنامه‌ریزی در ایران باشد، ولی در واقعیت مشروعیت برنامه‌ریزی برای برنامه‌ریزان (که در سویه دولت جای می‌گیرند) صرفا از فرض «تفویض اختیار از سوی ملت» نشئت می‌گیرد.
علاوه بر این به علت تک‌ساخت و یکپارچه‌نبودن دولت که ماهیتی تودرتو به آن بخشیده است، عوارض و آسیب‌هایی مانند تقابل همیشگی دولت‌ها و مجلس‌ها در ادوار مختلف، تعدد و تکثر مراکز برنامه‌ریزی و دستگاه‌های اجرائی وابسته به بودجه دولتی، عمر کوتاه مدیریت و تعویض پیاپی آنان و… موجب شده است مجالی برای برنامه‌پذیری و برنامه‌محوری در نهاد دولت مهیا نباشد. علاوه بر این، نارسایی دیگری که به‌ویژه پس از انقلاب اسلامی سبب انحطاط نظام برنامه‌ریزی شده است، مسئله «پشت‌کردن به جهان» است که سبب شده ماشین توسعه کشور با حداقل دسترسی به ارکان حیاتی نیروی محرکه یعنی «تکنولوژی»، «سرمایه‌گذاری» و «همکاری و هم‌افزایی بین‌المللی» در جاده رقابت جهانی برای نیل به توسعه حرکت كند.نکته مهم دیگر غفلت از خصلت بازتابی و تأثیرپذیری متقابل روابط و خصائص دولت و جامعه در ایران و نشانه‌گرفتن دولت به‌عنوان علت‌العلل بسیاری از مصائب و مشکلات کشور از سوی «نخبگان خارج از دایره قدرت» بوده که با توسل به ابزار «رسانه» (چه در دانشگاه‌ها و مراکز آموزشی، چه در رسانه ملی و مطبوعات و چه در شبکه‌های اجتماعی) سبب پایه‌گذاری شورشی علیه دولت و زایل‌شدن اعتماد میان دولت و جامعه در ایران شده و با شعله‌وركردن آتش مطالبه‌گری جامعه از دولت، خسارات جبران‌ناپذیری به فرایند نهادینه‌سازی بستر فرهنگی مورد نیاز برنامه‌ریزی در کشور وارد كرده است. واقعیت آن است که اوتیسم جامعه دانشگاهی نسبت به ابتلائات و دردهای زمینه (جامعه) و عافیت‌طلبی نخبگان در ایفای نقش و مأموریت تاریخی خویش در آموزش، بسط آگاهی و پیشبرد اصلاحات موجب شده است دانش پایه (Knowledge Base) مورد نیاز در حوزه برنامه‌ریزی در ایران تکافوی پاسخ‌گویی به ضرورت‌ها و الزامات را نداشته و در حل مسائل عقیم و ناتوان باشد.
پ. سویه محیط
ایران، سرزمین تنوع و تکثر اقلیمی و طبیعی و رنگین‌کمان اقوام، زبان‌ها و فرهنگ‌هاست؛ این سرزمین ۴۰ تکه و بی‌قرار را باید سرزمین «نهایت»ها بدانیم؛ جایی که در آن نمی‌توانیم مبتنی بر «میانگین‌ها» برنامه‌ریزی کنیم؛ چراکه در این صورت دائما از وقوع شرایط بحرانی غافلگیر می‌شویم. بااینحال، برنامه‌ریزی مدرن در ایران به سبب خصلت تمرکزگرا و از بالابه‌پایین خود، غالبا از سوی برج‌عاج‌نشینان پایتخت‌نشین که پشت درهای بسته و در اتاق‌های جلسه و آتلیه‌های برنامه‌ریزی به تمشیت توسعه مناطق گوناگون کشور می‌پردازند، هیچ‌گاه نتوانستند این حقیقت را درک کرده و متناسب با بافت موقعیتی مناطق کشور (زمینه) برنامه‌ریزی كنند نظام پیر و فرتوت برنامه‌ریزی در ایران پس از ۷۰ سال با ابتلا به انواع عوارض و نارسایی‌ها، نیازمند انجام جراحی‌های بزرگ و حساس بوده و با به‌تعویق‌انداختن آن یا صرفا تجویز مسکن‌های موقت، امکان روی پای خود ایستادن را نداشته و قطعا در آینده‌ای نه‌چندان دور، هم نظام و هم کشور را با خسارت‌های جبران‌ناپذیری مواجه خواهد كرد. هرچند تجربه ۴۰ سال بعد از انقلاب حکایت از آن دارد که کشور به علل و ملاحظات گوناگون، اهل گرفتن تصمیمات بزرگ و پرهزینه نبوده، با وجود این با تنگ‌ترشدن حلقه تحریمی، افزوده‌شدن بر نارضایتی‌ها و کاسته‌شدن از امید به آینده، به نظر می‌رسد برای حفظ ایران، چاره‌ای جز انجام اصلاحات اساسی در نظام برنامه‌ریزی به‌عنوان چارچوب تدبیر توسعه در کشور وجود نداشته باشد. از همین رو باید ضمن بازطراحی «نظریه برنامه‌ریزی در ایران» بر اساس اقتضائات و مختصات جامعه، دولت و محیط در ایران، شرایط را برای کارآمدسازی و اثرگذاری این نظام فراهم كرد. از کارآمدترین راهکارهای تحقق اصلاح در نظام برنامه‌ریزی، نهادینه‌كردن «آمایش سرزمین» به صورت «بینش و بصیرت توسعه» در کشور است که از دهه ۱۳۵۰ و پس از ظهور اولین نمودهای عدم تعادل جدی در پهنه سرزمین در ایران مطرح شد، ولی همواره به صورت طفیلی در حاشیه نظام برنامه‌ریزی کشور قرار داشته است. آمایش سرزمین که به تنظیم روابط بین «انسان»، «فضا» و «فعالیت» در برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمین می‌پردازد، در درک جدید خود با محور قراردادن «فعالیت» به‌عنوان مهره اصلی حرکت در شطرنج سرزمینی و با اصالت دادن به اقتصاد در عین توجه به همه جوانب و آموزه‌های تاریخی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی و لحاظ محدودیت‌ها و فرصت‌های مترتب از ظرف جغرافیایی توسعه، صورت‌بندی نوینی برای برنامه‌ریزی ایجاد خواهد كرد. تحول در نظام برنامه‌ریزی کشور و صورت‌بندی نوین آن، برخلاف برخی تصورات غلط و خودباخته‌انگارانه (که یا ایران را سرزمین ثروت‌های بی‌پایان پنداشته یا جامعه‌ای فلک‌زده و در چنبره افیون دولت به‌تنگ‌آمده فرض كرده)، نه مأموریتی غیرممکن بوده و نه نیازی به ظهور یک منجی یا برخاستن غول چراغ جادو دارد؛ بلکه با درس‌آموزی از تجارب بین‌المللی، اصلاح تلقی‌ها و نگرش مسئولان و کاربست درایت و دلسوزی نخبگان در پیشبرد امور، زمینه برای درک «حقیقت ایران» و فهم دقیق آن فراهم خواهد شد. از همین رو، اصلاح و بازآرایی برنامه‌ریزی در کشور در گرو تلفیق و کاربرد هوشمندانه آموزه‌های پنج درس دوران مدرسه خواهد بود؛ برنامه‌ریزی به‌مثابه هندسه اقتصاد در جبر و احتمال تاریخ و جغرافیا!
نویسنده: امیر ثامنی
منبع:
- روزنامه شرق/۳۱ تیر ۹۸
بدون دیدگاه