شکل‌گیری نظام حمایت اجتماعی در ایران جدید

اگرچه حمایتگری اجتماعی را به‌صورت تاریخی در جوامع مختلف می‌توان ملاحظه کرد، اما شکل‌گیری نظام حمایت اجتماعی را می‌بایست امری جدید دانست که در زمره وظایف نوینی است که بر عهده دولت قرار می‌گیرد. در دوران نوین، پس از نضج نظریه دولت رفاه، رفاه اجتماعی از وظایف حاکمه دولت تلقی می‌شود و طبیعتاً میان دولت و مشمولان برنامه‌های رفاه اجتماعی رابطه حقوقی برقرار می‌گردد. در ایران دوره قاجار به‌عنوان یک دوره گذار از شکل مناسبات سنتی- به مدرن، تغییر در الگوی نظام حمایتگری عیان است. به این صورت که سازمان‌های خیریه و عام‌المنفعه رفته‌رفته به سمت تغییر الگو پی می‌روند و با تأسیس «وزارتخانه وظایف و اوقاف» در دوره ناصری، زمینه‌ای برای ورود دولت به مسئله حمایت اجتماعی آغاز می‌شود.

میثم امانی

دکترای تاریخ دانشگاه شهید بهشتی

و پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

بر اساس ساده‌ترین تعریف، حمایت اجتماعی (social protection program) عبارت است از اقدامات دولتی با هدف حمایت درآمدی و افزودن بر ظرفیت‌های نهفته اجتماعی از طریق قائل شدن سهمی برای اعضای جامعه. هدف کلی از اعمال سیاست حمایت اجتماعی، حمایت از افراد فقیر و توانمندسازی آن‌ها از طریق افزایش دارایی‌ها و ظرفیت‌های اجتماعی و ارتقای نهادهای ادغام کننده در نظام اجتماعی است. نتیجه این اقدامات افزایش فرصت‌های در دسترس این‌گونه افراد است تا بدین ترتیب تأمین معیشت آنان تضمین شود (اخوان بهبهانی، ۱۳۹۶: ۶۵).

چگونگی شکل‌گیری نظام حمایت اجتماعی در دوران جدید

اگرچه مقوله حمایت اجتماعی را نمی‌توان امری مربوط به دوران جدید دانست و در طول تاریخ کشورهای مختلف همواره شکلی از حمایت اجتماعی وجود داشته است، اما آنچه به‌عنوان نظام حمایت اجتماعی در جهان مطرح می‌شود، حاصل تغییر عظیم تاریخی است که با آغاز دوران مدرن به وجود آمد و از اساس با جنس حمایت‌ها و مساعدت‌هایی که دولت‌های پیشامدرن از مردم به عمل می‌آوردند تفاوت دارد. در دوران پیشامدرن، حمایت‌های اجتماعی به‌صورت سازمان‌دهی شده نبود و بر اساس علایق و خلقیات افراد صورت می‌گرفت؛ بنابراین جزوی از وظایف دولت محسوب نمی‌شد. حال، در دوران نوین، پس از نضج نظریه دولت رفاه، رفاه اجتماعی از وظایف حاکمه دولت تلقی شد و طبیعتاً میان دولت و مشمولان برنامه‌های رفاه اجتماعی رابطه حقوقی برقرار گردید (نصیری، ۱۳۸۲: ۸۷). استفاده از نیروی کار فنی و متخصص به‌منظور توسعه کشور، قوانین و مناسباتی را میان دولت و جامعه به وجود آورد که منطق جدیدی را برقرار ساخت و دولت را به کارفرمایی تبدیل کرد که می‌بایست از نیروی کار خویش حمایت کند و رفاه آنان را تأمین نماید. به بیان دقیق‌تر در دوره مدرن، دولت‌ها به نیروی کار نیاز ضروری داشتند و در عوض از آنان حمایت می‌کردند و این‌گونه مبحث تأمین اجتماعی را می‌توان مختص به دوران جدید دانست و ازاین‌رو با حمایت‌های حکومت‌ها در دوران پیشامدرن متفاوت است. حمایت‌های اجتماعی در دوران پیشامدرن را می‌توان در «سرمشق حمایت‌گرای سنتی» و الگوی مدرن را در «سرمشق حمایتی- بیمه‌ای سبک مدرن» تفکیک کرد (اکبری، ۱۳۹۵: ۶۲).

در تاریخ ایران، همواره نهادهایی خیریه[۱] با انجام امور عام‌المنفعه به دستیاری و کمک به نیازمندان جامعه توجه داشته‌اند و این امر ریشه در ارزش‌های ایرانی- اسلامی داشته است. در نگاهی گذرا می‌توان به سنت عیاری که به‌نوعی دستگیری از نیازمندان بود و بعدها به آیین فتوت و جوانمردی تبدیل شد اشاره داشت. همچنین وجود نهادهایی همچون، اوقاف، سازمان‌های خیریه، نهادهای مذهبی مدارس، بیمارستان نشان از توجه به حمایت از فرودستان در تاریخ پیشامدرن ایران دارد. این نهادها را می‌توان جزو مؤسسات جامعه مدنی دانست که به گونه‌ای مستقل از دولت، بخشی از نیازهای مردم را در جهت تأمین اجتماعی برآورده می‌کردند. در دوران نوین، آشنایی ایران با تمدن جدید غربی و روند صنعتی شدن و مدرنیزاسیون، وجود نظام نوین بوروکراسی را ضروری کرد و به دولت مدرن توجه ویژه شد. از سویی نیروی نوظهور کار به صنعتی‌سازی کشور می‌پرداخت و از طرفی هم دولت متعهد به حمایت از آن می‌شد. این حمایت امری تدریجی بود و بیش از صد سال تکوین یافت و همچنان نیز در حال تغییر است. یکی از عوامل مهمی که سبب می‌شد تا دولت‌ها بیشتر به امور رفاهی نیروی کار و مردم خویش توجه کنند، توسعه کارخانه‌ها و ازدیاد کارگران و آغاز جنبش‌های کارگری بود که مطالبات را افزایش می‌داد و دیگر دولت‌ها نمی‌توانستند، الگوی سنتی را اتخاذ کنند و می‌بایست متناسب با مطالبات کارگران، امور رفاهی آنان را نیز تأمین کنند. این امر رفته‌رفته به سراسر جامعه تسری پیدا کرد و دولت در قبال تأمین رفاه تمام اقشار جامعه مسئول شناخته شد. اگرچه در دوران معاصر موقوفات عام و سازمان‌های خیریه همچنان برنامه‌های حمایت اجتماعی را دنبال می‌کردند، اما این‌گونه مؤسسات در مقام تصدی وظایف دولت در این زمینه نبودند و بین آن‌ها و اشخاص نیازمند جامعه رابطه حق و تکلیف برقرار نمی‌شود. حال آنکه دولت به‌عنوان ضامن تأمین خدمات رفاهی و اجتماعی مردم جامعه، موظف به انجام حمایت‌های اجتماعی است.

فعالیت‌های در حوزه نظام حمایتی معطوف به امور درمانی (توان‌بخشی، نگهداری معلولین و مراکز نابینایان)؛ امور بازپروری (اندرزگاه‌ها و مراکز نگهداری معتادین)؛ امور نگهداری افراد بی سرپرست (کودکان و سالمندان)؛ امور کمک به افراد نیازمند (زنان و خانواده‌های زندانیان) می‌شود. این فعالیت‌ها را می‌توان در دو دسته عمده راهبردهای مساعدت اجتماعی (Social assistance) و خدمات اجتماعی (Social services) تقسیم کرد.

مساعدت اجتماعی در قالب کمک اجتماعی، حمایت اجتماعی، یارانه نقدی حمایتی از سوی دولت است که در چارچوب حمایت‌های اجتماعی از خانواده‌های کم‌درآمد (زیرخط فقر) و اقشار آسیب‌پذیر نظیر افراد و خانواده‌های بی‌سرپرست، بیکار، خانواده‌های زندانیان و معتادان، در چارچوب قوانین مربوط اطلاق می‌گردد (پناهی، ۱۳۸۴: ۲۷۱). خدمات اجتماعی نیز به کلیه خدماتی گفته می‌شود که به اقشار آسیب‌پذیر اجتماعی کمک می‌نماید تا از سطح زندگی و تأمین بیشتری برخوردار گردند (پناهی، ۱۳۸۴: ۲۷۸). دامنه شمول خدمات اجتماعی همانند مساعدت‌های اجتماعی است، اما چگونگی ارائه خدمات آن متفاوت است. افرادی که به دلایل جسمی و روانی نیازمند حمایت‌های گوناگون‌اند، مشمول این گروه از خدمات می‌گردند. تأمین مالی خدمات اجتماعی که از اهمیت بالا برخوردار است، در اکثر کشورهای جهان از بودجه عمومی دولت انجام می‌گیرد. البته به لحاظ اینکه خدمات اجتماعی ابعاد انسانی و اخلاقی ویژه‌ای دارد، غالباً بنیادها و مؤسسات خیریه بخش خصوصی و مذهبی نیز در این زمینه نظام‌های عمومی را یاری می‌رسانند (نصیری، ۱۳۸۲: ۲۳).

در این بخش، با مروری بر نظام حمایت اجتماعی در دوره قاجار، دوره گذار و تغییر از حمایت‌های سنتی به مدرن مورد بررسی قرار خواهد گرفت و در بخش‌های بعدی تکوین نظام حمایتگری مدرن که مصادف با حکومت‌های پهلوی اول و دوم است و تثبیت آن در دوره جمهوری اسلامی از نظر گذرانده خواهد شد در این سیر مشخص است که جنس نهادهای حمایتی در دوره گذار از نوع امور خیریه و عام‌المنفعه بوده است و رفته‌رفته امور حمایت از اقشار مختلف جامعه به‌عنوان نهادهایی جدا تثبیت می‌شود. نوع نگاه دولت به مسائل حمایت اجتماعی نیز ابتدا به کارکنان دولتی، سپس به کارگران و در گام‌های بعدی دیگر اقشار آسیب‌پذیر جامعه بوده است.

نظام حمایت اجتماعی در دوره قاجار

ورود اندیشه‌های جدید به ایران و آشنایی ایرانیان با غرب در دوره قاجار به‌تدریج به حوزه‌های اجتماعی نیز نفوذ کرد و نوگرایان و منورالفکران علاوه بر اصلاحات در نهادهای سیاسی، بهبود اوضاع عمومی جامعه و دسترسی به امکانات برابر همچون استفاده از فرصت‌های آموزشی، رفاهی و بهداشتی را خواستار شدند. علاوه بر این، فقر و تنگدستی اقشار مختلفی از جامعه که به سبب بیماری، قحطی، جنگ و آشوب در کشور بروز یافته بود، موجب توجه افراد خیّر به معضلات اجتماعی همچون وجود افراد بی‌سرپرست و سرپرستی نمودن کودکان فقیر و سرگردان در خیابان‌ها را با تلاش برای رفع نیازهای اولیه زندگی چون؛ تأمین خوراک و پوشاک شد.

در گامی جدیدتر و با تغییر در بینش افراد نیکوکار نسبت به ضروریات زیست افراد نیازمند، توجه و اهتمام به سامان دادن وضعیت آموزشی کودکان بی‌بضاعت صورت گرفت. با این نیّت که در ازای کسب دانش و سواد از فقر و مسکنت اجتماعی آتی در جامعه کاسته شود. علاوه بر ایجاد عرصه‌های نوین نقش‌آفرینی افراد متمکن در انجام امور خیریه در قالب اقدامات خودجوش مردمی، از سوی رجال حکومتی اعم از شخص شاه و سایر طبقات عالی‌رتبه کشوری در سطح پایتخت و شهرهای دیگر نیز تحول و تحرکات تازه‌ای دیده می‌شد.

در کنار این دستگیری‌ها، اندیشه دیگری نیز نضج گرفت که حکومت می‌بایست برای رهایی مردم آسیب‌دیده از فلاکت و مصیبت، اقداماتی را انجام دهد و درصدد دستگیری فرودستان برآید. از این زمان، حکومت می‌بایست مسئله توجه به نیازمندان را جزو وظایف خویش قرار دهد (ملک‌زاده، ۱۳۹۷: ۳۱). بنابراین مشاهده می‌شود که توجه به مسائل حمایت اجتماعی از وجه خیریه و خصوصی به سمت دولتی پیش می‌رود، اگرچه وجه خصوصی آن نیز تداوم خود را حفظ می‌کند.

از دوره ناصرالدین شاه به بعد و همگام با انقلاب مشروطه، مفاهیم نوینی در عرصه اجتماعی، سیاسی و اقتصادی با رویکردی قانون‌مدارانه و بدون در نظر گرفتن ابعاد مذهبی موجودیت یافت. از آن پس جدا از نهاد وقف، کانون‌ها و مؤسسات عام‌المنفعه و خیریه متعدد مردمی و دولتی به پا شد که ساختاری منظم داشتند و در مکانی معین و با حضور افرادی مشخص همانند یتیمان، بی‌نوایان، زنان بی‌سرپرست، ناتوانان و بیماران آغاز به کار کردند. این گونه تشکیلات در زمان ناصرالدین شاه با عنوان «وزارتخانه وظایف و اوقاف» رسیدگی به امور کشور را بر عهده گرفت (ملک‌زاده، ۱۳۹۲: ۳۱).

در دوره قاجار شاهد انجام امور حمایتی هستیم که از جنس خیریه- حمایتی هستند. این امر خود نشان دهنده تغییر الگوی سنتی به مدرن در این دوره گذار است. مؤسسات از شکل خیریه و عام‌المنفعه به حمایت از اقشار گسترده‌تر اجتماعی می‌پردازند و در نهایت در دوره پهلوی اول و دوم به نهادهای حمایتی مستقل تبدیل می‌شوند. بنابراین مؤسسات خیریه مقطعی به مؤسسات خیریه پایدار تبدیل می‌شوند. همین امر نشان از تغییرات جدید در حوزه حمایت اجتماعی دارد که جنس آن را از دوره پیشامدرن متمایز می‌کند. در نگاهی گذرا به این تغییر رویه می‌توان اقدامات زیر در دوره قاجار را عنوان نمود که وجهی خیریه، عام‌المنفعه و حمایتی دارد:

• تهیه آماری از بینوایان متکدی در تهران به اهتمام محمدخان کلانتر در سال ۱۲۶۷ ق. که در آن نام و نشان کاملی از متکدیان تهیه و گردآوری شد و نوع نقص جسمی آن‌ها نیز مشخص گردید؛
• تأسیس مریضخانه‌های دولتی در شمال و غرب تهران برای ارائه خدمات بهداشتی و پزشکی رایگان به بینوایان؛
• برپا کردن مجالس اعانه در رمضان ۱۲۸۸ ق. توسط محمدحسین خان سپهسالار در بحبوحه بروز قحطی و خشک‌سالی و وبا با حضور جمعی از بزرگان و متنفذان شهر؛
• استقرار گروه‌های امدادی در تهران و تجریش برای مداوای بیماران و توزیع دارو در محله‌های فقیرنشین با شیوع وبا در سال ۱۳۲۵ ق.؛
• تأسیس مدارس خیریه برای آموزش به دانش‌آموزان فقیر و یتیم توسط میرزاعلی خان امین‌الدوله و میرزا سید کریم‌خان فیروزکوهی؛
• جمع‌آوری کودکان بی‌سرپرست سادات از کوچه‌ها و خیابان‌ها و بازداشتن آن‌ها از گدایی به اهتمام انجمن معارف، یحیی دولت‌آبادی، کریم‌خان مختارالسلطنه و شیخ هادی نجم‌آبادی (ملک‌زاده، ۱۳۹۷: ۳۲ – ۳۳)؛
• ایجاد مجلس حفظ‌الصحه دولتی در سال ۱۳۲۴ ق و شورای بهداشتی تهران در سال ۱۳۲۹ ق به منظور صحت عمومی؛ (ملک‌زاده، ۱۳۸۵: ۲۳۰).
• ایجاد بلدیه تهران در سال ۱۲۸۶ ش. و تأسیس اداره صحیه و معاونت عمومی در آن در سال ۱۳۰۰ که بخشی از وظایف آن کمک به فقرا و مستمندان، یتیمان و روستائیانی بود که به شهرها هجوم آورده بودند؛
• تأسیس اداره خیریه در دوران صدارت سید ضیاءالدین طباطبایی در سال ۱۳۰۰ ش. و ایجاد دایره‌های دارالایتام، دارالمساکین و کارخانه‌های بلدی در این اداره به منظور انجام امور خیریه و حمایتی از فرودستان (ملک‌زاده، ۱۳۸۵: ۲۳۱)؛
• فعالیت‌های انجمن‌های زنان؛
• تأسیس مدارس اتحاد وطن توسط میرزا رضاخان تبریزی (سال ۱۳۳۲ ق)، مدرسه خیریه ایتام توسط میرزا محمد خراسانی (سال ۱۳۳۷ ق)؛
• ساخت بیمارستان نسوان توسط دکتر امیراعلم و بیمارستان کودکان توسط جمعی از خیرین برای زنان و کودکان بی‌بضاعت؛
• تأسیس یتیم‌خانه‌هایی همچون پرورش، مدرسه خیریه ایتام (۱۳۳۷ ق)، عزیزخان خواجه به منظور حمایت از کودکان یتیم و بی‌سرپرست (ملک‌زاده، ۱۳۸۵: ۲۳۲- ۲۳۶).

** این یادداشت از یکی از فصول طرح مطالعاتی «نگاهی به تاریخ رفاه و نظام حمایت اجتماعی در ایران معاصر» (معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، پژوهشگران: دکتر محمدعلی اکبری، میثم امانی، ۱۴۰۰-۱۳۹۹) استخراج شده است.

منابع

• اخوان بهبهانی، علی (۱۳۹۶). اصول و مبانی بیمه‌های اجتماعی، نشر: مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی.
•  اکبری، محمدعلی (۱۳۹۵). رفاه اجتماعی در ایران معاصر، تهران: مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی.
•  پناهی، بهرام (۱۳۸۴). فرهنگ تأمین اجتماعی اصطلاحات و مفاهیم بیمه‌ای و حمایتی، تهران: مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی.
•  ملک‌زاده، الهام (۱۳۸۵). وضعیت امور خیریه تهران در دوره مشروطیت، گنجینه اسناد تابستان ۱۳۸۵ شماره ۶۲.
• ملک‌زاده، الهام (۱۳۹۷). مؤسسات خیریه رفاهی- بهداشتی ایران در دوران پهلوی دوم (۱۳۲۰ تا ۱۳۵۷ شمسی)، تهران: پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی.
• ملک‌زاده، الهام (۱۳۹۲). مؤسسات خیریه رفاهی – بهداشتی در دوره رضاشاه، تهران: نشر تاریخ ایران.
• نصیری، مرتضی (۱۳۸۲). مبانی حقوقی تأمین اجتماعی در ایران، تهران: مؤسسه عالی پژوهش‌های تأمین اجتماعی.

پانوشت:

• [۱]. مؤسسه خیریه عموماً به مؤسسه‌ای غیرانتفاعی و غیرسیاسی گفته می‌شود که هدف آن ارائه نوع یا انواعی از خدمات خیریه‌ای یا عام‌المنفعه به نیازمندان است. این خدمات می‌تواند شامل حمایت از خانواده‌های بی‌سرپرست (به دلایل فوت، مفقودالاثر شدن، طلاق، اعتیاد، محکومیت به زندان، اعزام به سربازی سرپرست خانوار، ازدواج و پرداخت جهیزیه و غیره)، خانواده‌های نیازمند (ازکارافتادگی سرپرست خانواده ناشی از حادثه، کهولت یا بیماری)، کمک‌های غیرمستمر (حمایت‌های موردی و مقطعی به مستمندان)، تقبل سرمایه برای اشتغال به کار (نقدی یا غیر نقدی)، کمک کارگشایی (تجار، کسبه و افراد ورشکسته) و نظایر آن شود. (بهرام پناهی، کارکردهای تأمین اجتماعی در ایران، تهران: مؤسسه عالی پژوهش‌های تأمین اجتماعی، ۱۳۸۴، ص ۲۷۴).

مطالب مرتبط:

کارگران از همه سو تحت فشارند جایگاه کارگران در برنامه‌های توسعه ایران حکمرانی خوب تامین‌کنندۀ بیشترین میزان رفاه اجتماعی گزارش ۱۱| بحران کرونا: چاره‌‌ای جز توسعۀ حمایت اجتماعی نیست گزارش ۸| شاغلین بخش غیررسمی و بحران کرونا در ایران و جهان گزارش ۷| اقدامات دولت‌ها و کارفرمایان زیر ذره‌بین اتحادیه‌های کارگری