طرح یا لایحه مسئله این است …

چند هفته‌ای است که مناقشه بر سر اعلام وصول لایحه‌ی مدیریت تعارض منافع دولت (در کنار شمار دیگری از لوایح) در مجلس بالا گرفته است. دولت می‌گوید سه لایحه به مجلس ارسال شده و مجلس اعلام وصول نمی‌کند. از آن طرف مجلس می‌گوید لایحه‌ای برای ما ارسال نشده است که اعلام وصول کنیم. دقیق‌تر بگویم: دولت اعلام کرده است که سه لایحه «شفافیت»، «مبارزه با مفاسد و سالم‌سازی نظام اداری» و «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» را به مجلس ارسال کرده است اما مجلس منکر چنین مسئله‌ای است. در ادامه طرح و لایحه تعارض منافع که از سوی دولت و مجلس دنبال می‌شود مرور می‌شود.

حسین خداپرست

کارشناسی ارشد فلسفه علم-دانشگاه صنعتی امیرکبیر

کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

چند هفته‌ای است که مناقشه بر سر اعلام وصول لایحه‌ی مدیریت تعارض منافع دولت (در کنار شمار دیگری از لوایح) در مجلس بالا گرفته است. دولت می‌گوید سه لایحه به مجلس ارسال شده و مجلس اعلام وصول نمی‌کند. از آن طرف مجلس می‌گوید لایحه‌ای برای ما ارسال نشده است که اعلام وصول کنیم. دقیق‌تر بگویم: دولت اعلام کرده است که سه لایحه «شفافیت»، «مبارزه با مفاسد و سالم‌سازی نظام اداری» و «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» را به مجلس ارسال کرده است اما مجلس منکر چنین مسئله‌ای است.

نگارنده گرچه در ادامه به بررسی صدق گفته‌های هر یک از طرفین خواهد پرداخت، اما بیشتر قصد دارد به مسئله سیاسی کاری بین مجلس و دولت که از بیرون به دعوایی غیرضروری شبیه است ولی از درون خود گویای تعارضات منافع شدید بین دولت و مجلس است، بپردازد.

قصه از سال گذشته و مجلس دهم آغاز شد. دولت این سه لایحه را به مجلس قبل ارسال کرد. اما مجلس دهم که در پایان دوره خود به سر می‌برد و از طرفی کشور در شرایط اضطراری کرونا قرار داشت نتوانست و یا نخواست که به بررسی این سه لایحه بپردازد.

مجلس یازدهم خردادماه بر سر کار آمد. ۸ تیرماه ۹۹ بود که دولت به صورت رسمی از مجلس درخواست کرد که ۶۸ لایحه اولویت دار را مورد بررسی قرار دهد. (اینجا). معاون پارلمانی رئیس جمهور صراحتاً از مجلس می‌خواهد که سه لایحه‌ای را که فوریت آنها مطرح شده است، هر چه زودتر مورد بررسی قرار دهند. پس از آنکه مجلس به درخواست معاونت پارلمانی رئیس جمهور اعتنای چندانی نمی‌کند، رئیس جمهور لوایحی را که آذرماه پارسال به مجلس دهم با ریاست دکتر لاریجانی ارسال کرده بود، مجدداً به مجلس یازدهم به ریاست دکتر قالیباف ارسال می‌کند.

مجلس اما کماکان این لوایح را که قید دو فوریت داشته‌اند، بی پاسخ می‌گذارد. مجدداً در ۲۹ مردادماه معاون پارلمانی ریاست جمهوری از مجلس درخواست می‌کند که در راستای اجرای ماده (۱۰۰) قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی بررسی لوایح فوریت دار را در دستور کار قرار دهد. (اینجا)

خلاصه آنکه بررسی این لوایح تا چند روز پیش که رئیس جمهور نسبت به عدم بررسی لوایح دولت در مجلس اظهار گلایه کرده بود، رسماً اعلام نشده بود. اما احمد امیرآبادی فراهانی عضو هیئت رئیسه مجلس سه شنبه ۲۵ آذرماه اظهارات رئیس جمهور را کم‌لطفی دانست و اظهار داشت: ۹۳ لایحه از سوی دولت به مجلس داده شده و ۷۰ لایحه را در یک روز و با یک نامه اعلام وصول کردیم.

در ادامه اما امیرآبادی فراهانی جمله‌ای را بیان می‌کند که می‌توان از آن نقطه افتراق دیدگاه مجلس و دولت را فهمید.: « ۷ لایحه دولت به قانون تبدیل شده و به رئیس جمهور اعلام می‌کنم که بهتر است نسبت به مجلس کم لطفی نکند و لوایح غیرمعیشتی و اقتصادی به مجلس ندهد.»

به عبارت بهتر ادعای مجلس این است که بخشی از این لوایح را به دلیل آنکه غیرمعیشتی و غیراقتصادی می‌داند، در اولویت بررسی قرار نمی‌دهد. نگارنده منکر این موضوع نیست که دولت در زمینه معیشت و اقتصاد کارنامه‌ای قابل قبول ندارد، اما شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد مسئله مجلس هم آن طور که ادعا می‌شود دنبال معیشت و اقتصاد مردم نیست.

واقعیت این است که برای مثال سه لایحه مذکور در بالا، مستقیماً به مسئله فساد، رانت و انحصار مربوطند. ناگفته پیداست که فساد، رانت و انحصار زیربنای فقر و نابرابری‌اند. رفع فقر وابسته به واریز مستقیم یارانه و بسته معیشتی به حساب مردم نیست. بلکه مسئله پیچیده این است که چگونه ساختارهای بازتولیدکننده فقر، انحصار و رانت را بشکنیم و ساختارهایی که موقعیت‌های برابر برای رشد افراد فراهم می‌کند، ایجاد کنیم.

یکی از دلایلی که از نظر نگارنده شائبه عدم حسن نیت مجلس را به ذهن متبادر می‌سازد اظهار نظر سخنگوی کمیسیون اجتماعی است. بابایی ادعا می‌کند: «زمانی که طرح تعارض منافع در کمیسیون مطرح شد دولت برای این که مانع اقدام مجلس باشد فوری لایحه‌ای در این مضمون به مجلس ارائه کرد، اما با تدابیری که کمیسیون اندیشید لایحه دولت با طرح مجلس تلفیق شد تا این طرح به حاشیه نرود.»

در این اظهارنظر دست کم دو خلاف واقع هست: اول اینکه طرح مجلس در مورد مدیریت تعارض منافع در اسفندماه ۹۷ اعلام وصول شده است، در حالی که دولت از یک سال قبل درباره پیش نویس لایحه مدیریت تعارض منافع، نظرخواهی کرده بود (اینجا) و اساساً قصدی هم نداشت که مانع اقدام مجلس شود. دوم اینکه طرح و لایحه تعارض منافع برخلاف ادعای ایشان تلفیق نشده و مجلس در حال بررسی طرح است!

بررسی‌های نگارنده نشان می‌دهد که هم طرح از نقاط قوت خوبی برخوردار است و هم لایحه و البته هر دو دارای نقاط ضعفی نیز هستند. مجلس و دولت به جای سیاسی کاری بهتر است به توصیه مرکز پژوهش‌های مجلس عمل کرده و بر سر یک میز بنشینند و نقاط قوت طرح و لایحه را تجمیع و نقاط ضعف را برطرف کنند. در ادامه به ذکر برخی از نقاط قوت طرح و لایحه تعارض منافع  می‌پردازم.

یکی از نقاط قوت لایحه این است که کلیه کارکنان اشخاص حقوقی مندرج در لایحه را مشمول قانون تعارض منافع دانسته، در حالی که طرح صرفاً بر رئیس، مدیر، مسئول یا مقام‌های همتراز تاکید کرده است. به عبارت بهتر لایحه جامعیت بیشتری دیده است. مثلاً در شهرداری‌ها در بسیاری از مواقع نه شهردار و مدیران نواحی، بلکه این خود کارمندان هستند که با پیمانکاران بیرونی ارتباط دارند. در بسیاری از نهادهای دیگر نیز می‌توان موارد مشابه را که کارمندان از جایگاه دولتی خود سوء استفاده کرده و با بخش خصوصی ارتباط می‌گیرند مشاهده کرد.

از طرف دیگر طرح این نقطه قوت را داراست که نهادهای عمومی را با دقت بیشتری دسته بندی کرده است در حالی که لایحه با معیاری که زیاد مشخص نیست برخی از سازمان‌های وابسته به قوای سه گانه را مشمول قانون دانسته است.

یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های طرح و لایحه تعارض منافع در ضمانت اجرایی اداری و مالی است. در طرح، سازوکار مناسب عملی برای مدیریت تعارض منافع پیش بینی نشده است و به نظر مناسب‌تر است که برای مدیریت تعارض منافع از سازوکار لایحه استفاده شود. به عبارت بهتر در طرح مشخص نیست که فرآیند کشف موقعیت تعارض منافع کارمند، مدیر یا مسئول چگونه است و با چه سازوکاری تنبیهات مقرر در طرح همچون انفصال از خدمت اجرایی می‌شود. در حالی که در لایحه هیئت‌های مدیریت تعارض منافع این وظیفه را بر عهده دارند.

اما یکی از تفاوت‌های اصلی طرح و لایحه تعارض منافع وجود هیئت‌های مدیریت تعارض منافع در لایحه و مدیریت تعارض منافع توسط آنهاست. اگرچه وجود چنین هیئت‌هایی مفید و مؤثر است، اما اینکه این هیئت‌ها زیر نظر سازمان دولتی تشکیل می‌شوند، احتمال به وجود آمدن موقعیت‌های تعارض منافع را برای خود این هیئت‌ها بالا می‌برد. مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد داده است که با ایجاد نهاد مستقلی که در انجام وظایف خود تحت فشارهای بیرونی قرار نمی‌گیرد (برای مثال ریاست این نهاد به پیشنهاد رئیس‌جمهور و تأیید مجلس و رئیس قوه قضائیه به مدت ۵ سال منصوب شود) ضمن ایجاد سازوکارهای پیشگیرانه، به‌صورت شفاف و قاطع با متخلفین قواعد مدیریت تعارض منافع برخورد شود.

همچنین لازم به ذکر است که به نظر می‌رسد لایحه نسبت به مواردی از تعارض منافع همچون سفرهای خارجی غفلت کرده در حالی که طرح به خوبی به آنها پرداخته است.

بررسی منصفانه طرح و لایحه تعارض منافع، حداقل نگارنده را به این نتیجه رسانده است که ضمن اینکه لایحه جامعیت بیشتری نسبت به طرح دارد، در صورت همکاری مجلس و دولت و برطرف کردن نقاط ضعف لایحه با پیشنهادات مجلس می‌توان به قانونی جامع و مانع رسید که بازدارندگی خوبی از فساد، رانت و انحصار داشته باشد. اما نگارنده قویاً نسبت به ورود نگاه‌های سیاسی در تدوین لایحه و یا طرح هشدار می‌دهد. یکی از این موارد که در هفته اخیر توسط یکی از نمایندگان مجلس بیان شده است، اضافه کردن دو نهاد ناظر به نهاد ناظر اولیه یعنی سازمان بازرسی است. این دو نهاد عبارتند از وزارت اطلاعات و اطلاعات سپاه. چنین پیشنهادی از این جهت که مدیریت تعارض منافع در ادبیات جهانی اساساً مفهومی ذیل نهادهای اجرایی و اخلاق حرفه‌ای است و به مقوله امنیت ارتباطی ندارد، می‌تواند بر اجرای حرفه‌ای قانون تاثیرگذار باشد. مضاف بر اینکه این دو نهاد به دلیل در اختیارداشتن اطلاعات نهانی خود می‌توانند مشمول قواعد تعارض منافع باشند.

و در آخر …

شکاف بین مجلس و دولت بر همه مردم آشکار است. اما دست کم می‌توان بر سر یک چیز توافق داشت. وقتی دولت در حال پرداخت به موضوعی است، مجلس موازی کاری نکند و بالعکس. اگر قرار باشد بر سر قانون تعارض منافع که در سایر کشورهای توسعه‌یافته یا در حال توسعه ادبیات روشنی برای آن وجود دارد (مثلاً در کشوری مثل ویتنام از ده سال پیش برای آن قواعد واضح و روشنی وضع شده است)، تعارض منافع پیش بیاید، آنچه این وسط قربانی خواهد شد، حقوق مردم است. مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد داده است از آنجا که لایحه دولت کامل‌تر به نظر می‌رسد، مجلس با اضافه کردن و یا اصلاح برخی بندها و مواد، لایحه را تکمیل‌تر کرده و به تصویب برساند. امید است که دولت و مجلس با دوری از سیاسی کاری و موازی کاری، به مصالح بلندمدت مردم بیندیشند و بر سر قانون تعارض منافع، به تفاهم برسند نه تعارض.

این یادداشت به عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۲۵ در تاریخ ۲۹/۹/۹۹ منتشر شده است.

مطالب مرتبط:

قانون مدیریت تعارض منافع؛ درگیرودار مجلس و دولت مدیریت تعارض منافع؛ مقایسه تطبیقی ایران با سایر کشورها صدور مجوز سریال‌های شبکه خانگی: تعارض منافع در صدا و سیما روش‌های نظارت بر رفتار حرفه‌ای نمایندگان پارلمان کدامند؟ حقوق مالکانه؛ تعارض منافع یا تعادل حقوق حکمرانی خوب، مسدودکننده تعارض منافع