کارشناس ارشد اقتصاد
کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
تاریخچه نظام‌های مختلف بودجه‌ریزی
شناخت و درک نظام‌های مختلف بودجه‌ریزی، مستلزم شناسایی تحولاتی است که برای پاسخگویی به آن‌ها، نظام‌ها و سامانه‌های مختلف بودجه‌ریزی طراحی و اجرا شده‌اند. با مطالعه تاریخ تکامل سامانه‌های بودجه‌ای، سه مرحله را می‌توان در آن تمیز داد. مرحله اول، که از اوایل دهه ۱۹۲۰ در آمریکا آغاز شد، نقش کنترل‌کننده بودجه را وظیفه اصلی آن به شمار می‌آورد. بدین منظور لازم است که در اسناد بودجه مشخص شود که اعتبارات در چه محلی و به چه میزان هزینه می‌شود و سپس نظارت شود که میزان اعتبارات هزینه‌شده از اعتبارات مصوب تجاوز ننماید و یا محل خرج اعتبارات نیز تغییر نیابد. وقتی که منظور از بودجه کنترل باشد، نظام طبقه‌بندی تنها بر روی طبقه‌بندی هزینه‌ها متمرکز می‌گردد. مرحله دوم، که بعد از بحران بزرگ اقتصادی آمریکا و در دهه ۱۹۳۰ و ۱۹۴۰ به آن پرداخته شد، اهمیت بودجه به عنوان وسیله‌ای برای بهبود مدیریت مطرح می‌شود. در واقع با افزایش فعالیت‌ها و ماموریت‌های دولت و متعاقب آن هزینه‌های دولت، صرف نگهداری حساب تعداد بی‌شماری مواد هزینه اهمیت خود را از دست داده و آن‌چه مطرح می‌شود حاصل نهایی فعالیت دولت و چگونگی تحصیل این حاصل بود. به عبارت دیگر، تمرکز از چگونگی مصرف اعتبار و کنترل منابع و ورودی‌های دولت یعنی اقلام هزینه‌ها و فهرست کارکنان دولت، به خروجی و محصولات کار تغییر کرد و بر طبقه‌بندی وظایف، فعالیت‌ها و فعالیت‌های فرعی به‌جای طبقه‌بندی اقلام هزینه پرداخت. در مرحله سوم، که از اواخر دهه ۱۹۵۰ آغاز شد، نقش بودجه در برنامه‌ریزی اقتصادی و اجرای برنامه‌ها و مدیریت عملکرد دولت مطرح شده‌است که نتیجه آن گرایش به نظارت بر پیامدها و نتایج خروجی‌های دستگاه‌های اجرایی می‌باشد. در این نظام، خروجی‌های دستگاه‌های اجرایی بر اساس برنامه‌ای استراتژیک و مبتنی بر سیاست‌های کلان کشور تعیین و میزان اثرات هر یک از خروجی‌ها بر روی پیامدهای آن اندازه‌گیری و مدیریت می‌شود. سپس خروجی‌ها در قالب شاخص‌های قابل اندازه‌گیری تعریف می‌شود و حاصل آن با آن‌چه در بخش‌های دیگر دولت و یا بخش خصوصی ارائه می‌شود، مورد ارزیابی و مقایسه قرار می‌گیرد. از الزامات این نظام، وجود شاخص‌های شفاف عملکردی، نظام‌های ارزیابی عملکرد، نظام انگیزشی، پاسخگویی و توسعه‌ی سیستم‌های اطلاعات مدیریتی می‌باشد.
بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و مشکلات آن در ایران
در ایران اگرچه تلاش‌ها برای به‌کارگیری نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از سال ۱۳۸۱ آغاز شده و طی سال‌های مختلف پژوهش‌های متعددی در این زمینه از جمله در سازمان برنامه و بودجه انجام گرفته است و با وجود توجه ویژه‌ای که در سال‌های اخیر به دلیل شرایط بحرانی اقتصادی به این موضوع شده است، هنوز با حد مطلوب و هدف اصلی این نوع نظام بودجه‌ریزی فاصله داریم. به عنوان مثال، با توجه به گزارش منتشر شده توسط گروه ارزیابی مستقل بانک جهانی در رابطه با طبقه‌بندی برنامه‌ای برای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برنامه‌ها باید تا حد ممکن مبتنی بر نتیجه باشند. به این معنی که خروجی‌ها همانند محصولات در بخش خصوصی، باید به عنوان گروه‌های خدمتی تعریف شوند که به خارج دستگاه (دستگاه دیگر یا افراد خارج از آن مثل شهروندان) ارائه می‌شوند. همچنین برنامه‌ها باید مخارج با اهداف یکسان را در کنار هم قرار دهند، چرا که همه آن‌ها در نتیجه‌ای که قرار است با این هزینه‌کرد به آن دست یابند مشترک هستند. درحالی‌که در ایران برای مثال، دو سازمان بهزیستی و کمیته‌امداد مخارج با اهداف یکسان را تحت برنامه‌هایی مجزا اجرا می‌کنند که این همپوشانی کارایی را کاهش می‌دهد.
اصلی‌ترین ویژگی یک طبقه‌بندی برنامه‌ای مناسب این است که برنامه‌ها و زیربرنامه‌ها تا بیشترین حد ممکن مبتنی بر نتیجه باشند و خروجی‌ها با یک نتیجه‌ی مشترک را در یک گروه قرار دهند و سیستم حسابداری و نحوه تعریف برنامه‌ها به گونه‌ای باشند که بتوان بر هزینه‌ی برنامه‌ها در طول سال نظارت و کنترل کرد.
همچنین، در یک سیستم بودجه‌ریزی برنامه‌ای، باید بتوان به صورت دقیق بر هزینه‌ی برنامه‌ها در طول سال نظارت کرد. در این راستا گزارش مذکور تاکید می‌کند که منابع (ورودی‌های) برنامه ها -برای مثال کارمندان یا تجهیزات- نباید بین چندین برنامه مشترک باشد مگر اینکه میزان استفاده‌ی هر یک از برنامه‌ها از این منابع مشترک به طور دقیقی قابل ثبت باشد تا معیارهای قابل اعتمادی از هزینه‌ی برنامه‌ها در سیستم حسابداری ایجاد شود. . اگرچه ثبت و نگهداری این اطلاعات شاید سخت نباشد، اما نظارت و کنترل بر دقت آن‌ها، اغلب زمان‌بر و هزینه‌بر است و در کشورهای با درآمد کم و سیستم‌های حسابداری ضعیف، چندان ممکن نیست. در این شرایط، تعریف برنامه‌هایی با هزینه‌های پشتیبانی و منابع مجزا اهمیت مضاعف می‌یابد. این درحالیست‌که در ایران، منابع بین برنامه‌های مختلف تقسیم می‌شوند و ثبت دقیقی از میزان مشارکت هر کدام از این منابع در هر برنامه نیز وجود ندارد. این موضوع عملا نظارت و کنترل بر این نوع هزینه‌ها را غیرممکن می‌سازد. به عنوان مثال، اسناد حسابداری حقوق و دستمزد بصورت تجمعی و برای چندین برنامه صادر می‌شود . هرچند سهم هر برنامه با ذکر درصد هزینه در این اسناد ذکر می‌شود اما در حقیقت برنامه ها به گونه ای تعریف شده‌اند که مرز فعالیت نیروهای هر دستگاه در برنامه‌های مختلف مبهم است. یک نیرو به فراخور موقعیت و بدون پیروی از چارچوبی مشخص و قابل رصد، ممکن است بخش‌های مختلفی از زمان و نیروی خود را به برنامه‌های مختلف دستگاه اختصاص دهد .
راهنمای بانک جهانی برای طبقه‌بندی برنامه‌ای
موارد ذکر شده نمونه‌ای از کاستی‌های موجود در نظام بودجه‌ریزی حاضر است که ما را از اهداف اصلی شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی دور می‌کند و افزایش اثربخشی و بهره‌وری را غیرممکن می‌سازد. از این رو، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی، گزارش منتشر شده توسط گروه ارزیابی مستقل بانک جهانی در رابطه با طبقه‌بندی برنامه‌ای در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را جهت درک اصول پایه‌ای طبقه‌بندی برنامه‌های مبتنی بر نتیجه ترجمه کرده است. این گزارش همچنین به توضیح واقعیت‌های حسابداری و ساختار سازمانی که برای توسعه طبقه‌بندی مناسب برنامه‌ها باید در نظر گرفته شود، می‌پردازد.
برای دسترسی به گزارش کامل اینجا کلیک کنید.
نام تهیه‌کننده متن: سارینا طاهری و مهسا جهاندیده
نام نویسنده اصلی متن: مارک رابینسون
منبع :
- گزارش فوق در تاریخ ۰۴/۰۶/۱۳۹۹ در روزنامه دنیای اقتصاد منتشر شده است.
- لینک منبع اصلی متن
- کتاب اصلی و نهای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد
مطالب مرتبط:
نگاهی انتقادی به تجربه کاربرد الگوی بودجه‌ریزی عملیاتی در ایران
تبصره ۱۷ بودجه ۹۹ گامی برای رصدپذیری بودجه
شفافیت بودجه شرکت های دولتی یک گام به پیش
بهاره آورین: شفافیت بودجه یعنی رصد برخط عملکرد بودجه
محمود صادقی: ردیف بودجه خارج از شمول دیوان محاسبات فسادزاست
محمدحسین خانی: بودجه خروجی فرآیندهای نادرست است
بدون دیدگاه