کره جنوبی و بسطِ یک استراتژی

 نهادهایِ مردمی همچون نهادهایِ‌ سیاست­گذار


در کره جنوبی تقریباً تمام سیاست‌های اجتماعیِ فراگیر و اصلی را آن دسته از سیاست‌گذاران اصلاح‌طلب معرفی کردند که با «ائتلاف‌های حمایتی» نیرومندی متشکل از گروه‌های جامعة مدنیِ حامی سیاست‌های رفاهی هم‌پیمان بودند. دولت تنها بازیگر عرصه تغییر نبود و قوانین و اقدامات رفاهی، حمایتی و ضد فساد تا حد زیادی تحت تأثیر فشار جامعة مدنی و با مشاركت گروه‌های اجتماعی امكان‌پذیر شد. بحران اقتصادی زمانی دامان کره جنوبی را گرفت که این کشور عمیقاً دچار عدم ثبات سیاسی بود. یک ماه بعد از آغاز بحران، انتخابات ریاست جمهوری برگزار شد و تا فوریة 1998 که کیم دای جونگ به عنوان رییس جمهور این کشور سوگند یاد کرد، کره جنوبی از داشتن دولتی معتبر بی‌بهره بود. كیم دای جونگ از دل گروهی موسوم به «آرمان‌گرایان رفاه» برآمد. سیاستگذارانِ این گروه و رییس جمهور جدید برنامه‌ای رفاهی برای عبور كشور از بحران اقتصادی را عرضه كردند که مشتمل بود بر اصلاحاتی در بخش درمان و استفاده از بیمه درمانی فراگیر، بسط اشتغال تضمین‌شده عمومی و در نهایت، ایجادِ حداقل استاندارد درآمدی برای جلوگیری از فقر. این اصلاحات رفاهی همچنین با بازسازی گسترده و عمیق نظام‌های بانکی و صنعتی این کشور همراه بود.

تاریخ انتشار : ۰۶ آبان ۹۷

کره جنوبی پیش از بحران طرح‌های زیادی در زمینة حمایت و رفاه اجتماعی داشت و در مقایسه با دیگر کشورهای بحران‌زده، از نظام حمایت اجتماعی قوی‌تری برخوردار بود، اما باز هم نظام موجود کفاف شدت و گستردگی تبعات بحران را نمی‌داد و لازم بود دولت جدید با توجه به شرایط ویژة پیش‌آمده، خصوصاً برای کنترل فقر و بهبود معیشت مردم، آن‌ها را اصلاح و تقویت کند. اصلاحات دولت جدید کره در این زمینه حول سه محور اتفاق افتاد؛ نخست، حول اشتغال، دوم، حول مستمری ملی برای تأمین حمایتِ درآمدی و سوم، حول بیمة سلامت ملی برای کاهش اثرات سوء بحران اقتصادی.

وقتی بحران اقتصادی روی داد، کره جنوبی تنها کشور منطقه بود که حمایت از بیکاران را از پیش در برنامه‌های دولتی خود گنجانده بود، هرچند که تنها تعداد محدودی از کارگران را شامل می‌شد. در سال 1998، دولت کره، پوشش این طرح‌ها را به سرعت افزایش داد و همچنین دورة مشارکتِ مورد نیاز برای رسیدن به شایستگی دریافت این حمایت‌ را کوتاه‌تر و دورة بهره‌مندی از مستمری را بلندتر کرد. در نتیجه تعداد دریافت‌کنندگان بیمة بیکاری به سرعت از 5.7 میلیون کارگر در ابتدای سال 1998 به 8.7 میلیون نفر در انتهای آن سال رسید، بااین حال به دلیل دشواری شرایط احزار شایستگی، همچنان بسیاری از بیکاران در سال 1999 از این کمک‌ها بی‌بهره بودند.

دولت همچنین به منظور حفظ اشتغال‌های موجود به شرکت‌ها و کارخانه‌های در آستانة ورشکستگی، یارانه‌هایی را اعطا کرد تا از افزایش بیکاری جلوگیری کند. این یارانه‌ها در صورت اثبات عدم توانایی شرکت در پرداخت دستمزدها، یک سوم تا دو سوم از دستمزد کارگران را دربرمی‌گرفت. این طرح که بعداً بسط بیشتری یافت، تا پایان سال 1999، 800 هزار کارگر را تحت پوشش قرار داده و 22 درصد از شغل‌هایی را که احتمال از بین رفتنشان می‌رفت، نجات داده بود. دولت همچنین صندوق ضمانت دستمزد را راه‌اندازی کرد تا تضمین کند که کارگران در صورت ورشکستگی شرکتِ محل کارشان، دستمزد و مستمری بازنشستگی دریافت خواهند کرد. از طرف دیگر، دولت کره جنوبی در سال 1998 طرحی با عنوان حمایت موقت از معیشت را پیاده کرد که 310 هزار نفر بیشتر را پوشش می‌داد و شامل 79 هزار وون (70 دلار) یارانة نقدی در ماه، کمک‌هزینة تحصیل برای کودکان مدرسه‌ایِ افراد بیکار، و 50 درصد تخفیف برای حق بیمة درمانی خانواده در یک سال می‌شد. بودجة این دو طرح تقریباً 2 تریلیون ون در سال 1999 بود که حدوداً 0.44 درصد تولید ناخالص داخلی می‌شد. در اکتبر 2000 نیز دولت طرح جدیدی برای تضمین حداقل استاندارد زندگی برای همگان را به اجرا گذاشت که مکمل طرح‌های قبلی بود.

نکتة قابل توجه در مورد کره جنوبی این است که این کشور از قبل، دارای نظام آموزش ابتدایی رایگان و طرح‌هایی برای ارائة خدمات درمانی رایگان بود. برای نمونه بیمة سلامت ملی که در سال 1963 پایه‌گذاری شد، برای همة شهروندان قابل دسترس بود. افراد یا به صورت خویش‌فرما یا در چارچوب شرکت محل کارشان با مشارکت کارگر، کارفرما و دولت می‌توانستند به این طرح وارد ‌شوند. این طرح در سال‌های بحران و پس از آن هم تداوم داشته و تا پایان سال 2004 حدوداً 47.4 میلیون از کره‌ای‌ها که 98 درصد جمعیت این کشور را تشکیل می‌دادند، تحت پوشش بیمة سلامت ملی قرار گرفته بودند. دو درصد بقیه نیز تحت پوشش طرح کمک درمانی (MAP) بودند که بخشی از نظام تأمین معیشت ابتدایی به شمار می‌رفت. این همان طرحی بود که پس از بحران اقتصادی در سال 1999 بیش از یک میلیون و ششصد هزار کره‌ای را که موقتاً دچار فقر شده بودند، پوشش داد. این طرح از سال 2004 به بعد، غیر از افراد زیر خط فقر، افرادی را که به بیماری صعب‌العلاج دچارند و به دلیل هزینه‌های بالای درمان در خطر فقرند، شامل می‌شود.

به طور کلی دولت کره جنوبی از اوایل دهة 1970 همواره بودجة زیادی را صرف حمایت و تأمین اجتماعی کرده، و از سال 1972 تا 2012 به طور متوسط سالانه 49 میلیارد را به حوزه‌های آموزش، سلامت، مسکن و خدمات اجتماعی اختصاص داده است. سهم تقریبی هر کدام از این حوزه‌ها از از مخارج دولت کره جنوبی در دهة 1970 عبارت بود از 15 درصد به خدمات اجتماعی، 20 درصد به مسکن، 4 درصد به سلامت و 61 درصد به آموزش. این ارقام در دهة 90 به ترتیب 26.5 درصد، 10 درصد، 17.5 درصد و 46 درصد و در دهة 2000 به ترتیب 29 درصد، 11 درصد، 20 درصد و 40 درصد بوده است.

برنامه‌های رفاهی كره جنوبی تداوم و موفقیت خود در كاهش فقر و بیكاری و حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر را مدیون رقابت‌های دموکراتیکِ تثبیت‌شده و پیوندهای قدرتمند میان دولت و گروه‌های سیاسی و اجتماعی رسمی و غیررسمی بود كه ناشی از تأكید رفاه‌گرایان و دولتِ برآمده از آن‌ها بر اهمیت انسجام و همبستگی اجتماعی و حفظ رضایت عمومی است. در کره جنوبی تقریباً تمام سیاست‌های اجتماعیِ فراگیر و اصلی را آن دسته از سیاست‌گذاران اصلاح‌طلب معرفی کردند که با «ائتلاف‌های حمایتی» نیرومندی متشکل از گروه‌های جامعة مدنیِ حامی سیاست‌های رفاهی هم‌پیمان بودند. در واقع رشد نیروهایِ حامیِ رفاه اجتماعی در جامعة مدنیِ کره جنوبی دقیقاً همزمان بود با رشد انسجام و پیوندِ میان حوزة نهادی رسمی با نهادهای غیررسمی. بنا بر همین پیوندهای سیاسی-اجتماعی بود كه اقدامات رفاهی و حمایتیِ کره جنوبی در اواسط دهة 1990 به این سمت سوق پیدا کرد که سریعاً سازمان‌ها و دستورالعمل‌های جنبش‌ها و گروه‌ها را رسمی و نهادینه‌ کنند و از طرح‌های پیشنهادی آن‌ها بهره بگیرند.

نمونه‌هایی از تأثیر مثبت این پیوندهای پیش‌برنده جالب توجه‌اند. برای مثال معرفیِ طرح درآمد پایة تضمین‌شدة دولتی که به عنوان تضمین حداقل استاندارد زندگی شناخته می‌شود، آن دسته از اصلاحات در سیاست‌های رفاهی است که نهادهای جامعة مدنی کره جنوبی آن را مطرح کردند و احزاب و دولت را به اجرای آن ترغیب ساختند. این طرح به جای اینکه تنها نوعی حمایتِ غیراجباری از افراد نیازمند باشد، به عنوان نوعی حق اساسیِ شهروندی مورد تصریح قرار گرفت. همچنین برنامة مستمری سالمندی كه به عنوان طرحی تک‌رُکنی معرفی شد و مؤلفه‌های قدرتمندی برای انتقال بازتوزیعانة درآمد از کارمندان شرکت‌های بخش رسمی به شهروندان بیکار یا خوداشتغال در بخش‌های غیررسمیِ روستایی و شهری داشت، ابتدا حتی از سوی بخش‌هایی از اتحادیه‌های کارگری و سازمان‌های غیردولتیِ (NGO) طبقة متوسط با مخالفت روبه‌رو شد، اما دولت اصلاح‌طلبی که به‌تازگی انتخابات را برده بود، توانست این طرحِ تک‌رکنیِ پیشرو را با حمایت قویِ عواملی پیشرو در اتحادیه‌ها و گروه‌های جامعة مدنی اجرا کند.

یکی از تأثیرهای قابل توجه دموکراسی تثبیت‌شده و پیوندهای میان دولت و جامعة مدنی، شکل‌گیری ضرورت مبارزه با فساد در کشور و تأکید جامعة مدنی و توجه دولت‌مردان به حل این معضل اقتصادی-اجتماعی بود. مبارزه با فساد در کره جنوبی با تلاش برای حل معضلات ناشی از بحران مالی و اقتصادی، و پیاده‌سازی سیاست‌های رفاهی تقریباً همزمان بود. در آن برهه، از یك سو زد و بند میان بوروكرات‌های دولتی با بخش خصوصی خود به عنوان یكی از عوامل تأثیرگذار در شكل‌گیری بحران اقتصادی تلقی می‌شد و از سوی دیگر، وجود فساد در میان سیاستمداران و مقامات رسمی برای سالیان دراز باعث ایجاد جو خشم و نفرت، ناامیدی و بی‌اعتمادی در میان مردم كره شده بود. در نتیجه، مبارزه با فساد می‌توانست هم‌زمان راهكاری برای كنترل بحران اقتصادی و نیز جلب اعتماد عمومی و افزایش انسجام اجتماعی باشد.

در کره جنوبی و از اوایل دهة ٩٠، فساد به عنوان یكی از موانع جدی توسعه شناخته شد و مبارزه با آن، شكلِ جدی‌تری به خود گرفت. كیم دای جونگ «كمیتة اصلاح مقررات» (RRC) را بر مبنای «قانون پایه‌ای مقررات اداری» در سال ١٩٩٨ شكل داد كه هدف از آن بررسی دقیق و رصد مقررات موجود و حذف مقررات غیر ضروری یا تنظیم مقررات جدید بود. در نتیجه اصلاح مقررات نیز از قالب مقررات‌زدایی صرف خارج شد و شكل تنظیمی نیز پیدا كرد. در متن بحران اقتصادی، كیم دای جونگ با هدف كنترل بحران و جلب اعتماد عمومی به دفتر نخست‌وزیری دستور داد كه برنامه‌های ضدفساد نظام‌مندتری طراحی كند. در سال ١٩٩٩، دفتر نخست‌وزیری برنامة جامعی را شامل پنج محور اعلام كرد: ١) تأسیس كمیتة مخصوص مبارزه با فساد؛ ٢) اعلام قانون پایه‌ای پیشگیری از فساد؛ ٣) شكل‌دهی به كمپین آگاهی عمومی در مورد فساد؛ ٤) توسعة كمپینی برای تشویق مشاركت شهروندان در كشف فساد؛ و ٥) انجام اصلاحات اداری در حوزه‌های فسادخیز. این برنامه گام بزرگی در جهت ریشه‌كن كردن فساد بود. كیم دای جونگ كمیتة مخصوص ضد فساد (SCAC) را در ١٩٩٩ برای اجرای اقدامات لازم در جهت مبارزه با فساد تأسیس كرد. اما از آن‌جایی كه این كمیته صرفاً در قالب نوعی هیئت مشورتی برای رئیس جمهور شكل گرفت و فاقد قدرت اجرایی و سازمان اداری لازم برای مبارزه با فساد بوده و تمام اعضای آن اعضای غیر ثابت بودند، هم‌چنان نابسنده دانسته شد و تشكیل نهادی ویژه با اختیارات بیشتر و وضع قوانین جدید برای مبارزه با فساد هم در دولت و هم در جامعه به عنوان یك مطالبة جدی پا برجا ماند.

به همین دلیل و در اوایل سال ٢٠٠٠، «ائتلاف شهروندان برای حمایت از قانون پیشگیری از فساد» با اتحاد ٣٨ سازمان غیردولتی تشكیل شد و از مجلس ملی و احزاب سیاسی اصلی خواست تا قانونی جدید برای پیشگیری از فساد وضع كنند. پس از آن احزاب اكثریت و اقلیت طرحی برای مبارزه با فساد آماده كردند و در نهایت در سال ٢٠٠١ «قانون ضد فساد» را تصویب نمودند. هدف از این قانون ایجاد فضایی پاك و شفاف در خدمات دولتی از طریق پیشگیری از فساد و تنظیم قوانین كارآمد بر ضد اعمال مفسدانه بود. در همان سال «قانون پیشگیری از پول‌شویی» نیز برای كمك به تحقق همین هدف تصویب شد. در ادامه و در سال ٢٠٠٣ نیز «دستورالعمل حفظ درستكاری كارمندان دولت» توسط دولت مصوب شد. اما مهمترین اقدام در جهت مبارزه با فساد، تأسیس «كمیسیون مستقل مبارزه با فساد كره» (KICAC) در سال ٢٠٠٢ بر مبنای مادة ١٠ قانون ضد فساد مصوبِ سال ٢٠٠١ بود. این كمیسیون سازمان دولتی مستقلی است كه در ذیل ریاست جمهوری و برای ارتقای قوانین و نهادهای پیشگیری از فساد و طراحی و پیاده‌سازی سیاست‌های ضد فساد تشكیل شده است.

البته باید در نظر داشت كه دولت تنها بازیگر این عرصه نبود و قوانین و اقدامات ضد فساد تا حد زیادی تحت تأثیر فشار جامعة مدنی و با مشاركت گروه‌های اجتماعی امكان‌پذیر شد. در كره جنوبی جنبش شهروندان از اواخر ١٩٨٠ به طور خودانگیخته رشد كرد. در ١٩٩٠ با توسعة دموكراسی و استقلال محلی، گروه‌های مدنی رشد سریعی را هم به لحاظ اندازه و هم به لحاظ كیفیت تجربه كردند و برخی از آن‌ها به موفقیت‌های قابل توجهی دست یافتند. به طور مشخص سه سازمان مردم‌نهاد «ائتلاف شهروندان برای عدالت اقتصادی»، «همبستگی مردم برای دموكراسی مشاركتی» و «سازمان شفافیت بین‌الملل- كره» نقش مهمی در مبارزه با فساد در كره جنوبی ایفا كردند. این گروه‌های مدنی نه تنها سیاست‌های عملی آلترناتیوی را برای حل معضل فساد و سوء مدیریت ارائه دادند، بلكه نقشی جدی را به عنوان بازیگران عمده در تصویب قوانین ضد فساد، ایفا كردند.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=1702

کارآمدسازی نظام حکمرانیگفتمان‌سازی و تقویت شبکه‌های اصلاحی اجتماعی

ائتلاف‌های حمایتیدموکراسیسیاستفسادکره جنوبیویژه‌نامه توانمندسازی جامعه و حاکمیت

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *