لانه زنبور: ضرورت مدیریت تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی

موضوع تعارض منافع در مجلس مختص به ایران نبوده و حتی کشورهایی که کدهای اخلاقی و حقوقی پهن‌دامنه‌ای در حوزه مدیریت تعارض منافع در مجلس (پارلمان) خود دارند نیز درگیر آن هستند. پیامدهای گسترده‌تر این تعارض منافع (اگر مدیریت نشود) روی دوش تمام مردم خواهد بود. بررسی اجمالی مجلس شورای اسلامی نشان‌دهنده دو نوع تعارض منافع نهادی و غیر نهادی است. موقعیت‌های نهادی تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی مربوط به سازوکارهای نمایندگی و انگیزه‌های مربوط به حوزه نمایندگی نمایندگان می‌شود. نوع دوم موقعیت‌های تعارض منافع در مجلس غیر نهادی است. این گزارش به‌صورت مختصر علل، پیامدها و راهکار مدیریت تعارض منافع در مجلس را بررسی می‌کند.

سعید هراسانی

پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

کارشناسی ارشد مطالعات توسعه

پس از تشکیل مجلس یازدهم و شکل‌گیری کمیسیون‌های مختلف آن موضوع تعارض منافع در این کمیسیون‌ها مورد بحث کنشگران اجتماعی قرار گرفت. این بحث‌ها با شکل‌گیری پویش تعویق کنکور سراسری سال ۹۹ و وجود تعارض منافع در کمیسیون آموزش و تحقیقات دامن گرفت، اما خیلی سریع به سایر کمیسیون‌ها ازجمله کمیسیون بهداشت تسری یافت. سؤال کنشگران این بود که چگونه می‌توان از پزشکان کمیسیون بهداشت انتظار داشت منافع پزشکان را در نظر نگیرند؟ اما آیا موقعیت‌های تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی محدود به همین موارد است؟ سؤال ریشه‌ای‌تر آن‌که موقعیت‌های تعارض منافع در مجلس چه پیامدهای می‌تواند داشته باشد؟ و درنهایت چگونه می‌توان این موقعیت‌ها را مدیریت کرد؟

احمد توکلی در نامه خود به رئیس قوه قضاییه، ابراهیم رئیسی، نوشته بود ۱۱ نماینده ادوار و فعلی مجلس با یک سرمایه‌دار مسئله‌دار، شرکتی را تأسیس کرده‌اند و بدون اینکه پولی پرداخت کنند، سهامدار شرکت شده‌اند^۱. یک بررسی آماری نشان داده است که از ۲۹۰ نماینده دوره دهم ۱۵۶ نفر آنان عضو ۳۷۳ شرکت مختلف سهامی عام، سهامی خاص، موسسه‌ها و خیره‌ها بوده‌اند و برخی از آنان عضو هیئت‌مدیره ۱۷ شرکت بوده‌اند^۲.

تعارض منافع در مجلس (پارلمان): نگاهی به پیامدها

البته لازم به ذکر است که موضوع تعارض منافع در مجلس مختص به ایران نبوده و حتی کشورهایی که کدهای اخلاقی و حقوقی پهن‌دامنه‌ای در حوزه مدیریت تعارض منافع در مجلس (پارلمان) خود دارند نیز درگیر آن هستند. برای مثال پژوهش هیل و همکارانش در سال ۲۰۱۷ نشان داده است که تعداد نمایندگان سهامدار در کنگره آمریکا از ۲۰ درصد در سال ۲۰۰۱ به بیش از دو برابر در سال ۲۰۱۳ افزایش پیدا کرده است. با آنکه قوانین سفت و سختی درباره مدیریت تعارض منافع در کنگره آمریکا وجود دارد اما این پژوهش نشان می‌دهد شرکت‌هایی که درصد بیشتری از سهامشان در اختیار قانون‌گذاران است دوره بعد عملکرد بهتری داشته‌اند^۳.

اما پیامد تعارض منافع در پارلمان تنها محدود به رقابت نابرابر شرکت‌های مرتبط با نمایندگان نیست، پیامدهای گسترده‌تر این تعارض منافع (اگر مدیریت نشود) روی دوش تمام مردم خواهد بود. برای مثال زمانی که عباس آخوندی «دستورالعمل اجرایی منع پذیرش هم‌زمان اموری که زمینه نمایندگی یا قبول منافع متعارض را فراهم می‌آورد» ابلاغ کرد، مخالف جدی آن رئیس سازمان نظام‌مهندسی بود که همزمان عضو کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی نیز بود. وزیر راه و شهرسازی وقت به طور مکرر تعارض منافع این نماینده مجلس را دلیل اصلی مخالفت وی (و به کار انداختن سازوکار مجلس برای مقابله با آن بخشنامه) عنوان می‌کرد^۴. از طرف دیگر عوارض سلطه پزشکان بر کمیسیون بهداشت نیز چرخیدن تعادل نظام بهداشت و درمان به نفع پزشکان خواهد بود.

بررسی موقعیت‌های تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی

بررسی اجمالی مجلس شورای اسلامی نشان دهنده دو نوع تعارض منافع نهادی و غیرنهادی است. موقعیت‌های نهادی تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی مربوط به سازوکارهای نمایندگی و انگیزه‌های مربوط به حوزه نمایندگی نمایندگان می‌شود. استفاده از ابزارهای نظارتی مجلس برای هدایت منابع سازمان‌های دولتی به سمت حوزه‌های نمایندگی  برخلاف منافع ملی پیامد جدی این نوع تعارض منافع ساختاری است.

برای مثال پراکنش کارخانه‌های فولاد نشان‌دهنده تمرکز آنان در مناطق خشک و نیمه‌خشک ایران است، درحالی‌که این صنعت نیازمند آب فراوان است. همین موضوع نه‌تنها استان‌های خشک ایران را با بحران آب مواجه کرده است، بلکه باعث عملکرد پایین این کارخانه‌ها (بعضاً با ظرفیت کمتر از ۲۰ درصد) شده است، آن‌چنان‌که حسین راغفر با اشاره به این موارد آن را خیانت می‌نامد. اکثر کشورهای دنیا با حاکمیت نظام دو مجلسی مدیریت این تعارض منافع ساختاری در نظام حکمرانی کشور خود پیگیری کرده‌اند.

نوع دوم موقعیت‌های تعارض منافع در مجلس غیر نهادی است. این موقعیت‌ها شامل انواع مختلفی از بهره‌گیری از موقعیت نمایندگی برای استفاده شخصی، استفاده از منابع دولتی برای منافع شخصی، اشتغال هم‌زمان، سهامداری و مالکیت و غیره می‌شود. در اکثر مجالس کشورهای پیشرفته درصورتی‌که نماینده مجلس درباره یک طرح دچار تعارض منافع باشد، با صورت‌جلسه کردن آن به‌طور رسمی از فرایند قانون‌گذاری (در آن مورد خاص) کناره‌گیری می‌کند. این درحالی‌که است که بررسی کمیسیون‌های مجلس نشان‌دهنده آن است که نه‌تنها نمایندگان با منافع متعارض از درگیر فرایند قانون‌گذاری می‌شود، بلکه حتی خود در کمیسیون‌های تخصصی مسئول بررسی تخصصی، نظارت، ارائه طرح، لابی‌گری و غیره می‌شوند.

به‌عنوان یک مثال، درحالی‌که پزشک نبودن استثنای عضویت در کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی است، با بررسی سه کمیته (زیر کمیته) اصلی مرتبط با بهداشت در مجلس نمایندگان کنگره آمریکا حتی یک مورد نماینده با تحصیلات پزشکی نمی‌توان مشاهده کرد^۵.

مدیریت تعارض منافع در مجلس (پارلمان)‌ها

نکته حائز اهمیت آن است که اساساً در مجلس شورای اسلامی هیچ توجه خاصی به مقررات مربوط به تعارض منافع نشده است. درحالی‌که بررسی اجمالی قوانین داخلی مجلس مفاد چندانی درباره تعارض منافع نشان نمی‌دهد، تنها کتابچه راهنمای اخلاق مجلس نمایندگان ۲۰۰۸ حاوی ۴۵۶ صفحه محتوا درباره کدهای اخلاقی (اعم از آن‌ها که توصیه‌شده و یا طبق قوانین فدرال جرم انگاری شده است) نمایندگان مجلس ازجمله تعارض منافع است. ازجمله قوانین مرتبط با این کتابچه درباره تعارض منافع مربوط به هدیه، سفر، مبارزات انتخاباتی، اشتغال و درآمد خارجی، افشاگری مالی، سازمان‌های رسمی و خارجی و غیره است^۶.

نکته جالب آنکه اگرچه قوانین سفت و سختی مدیریت تعارض منافع در مجلس نمایندگان کنگره را بر عهده‌دارند و کمیته اخلاق درباره تعارض منافع نمایندگان مجلس ورود پیدا می‌کند، اما پژوهش حال و همکارانش همچنان نشان‌دهنده تأثیر سهامداری نمایندگان بر عملکرد شرکت‌ها است. این بهبود عملکرد از سه مسیر انجام می‌شود:

1. استفاده از اطلاعات غیرعمومی درباره مقررات و قوانین آتی و یا اطلاعات غیرعمومی برای منافع شرکت؛
2. استفاده از نفوذ نمایندگان برای افزایش منافع شرکت؛
3. هدایت منابع شرکت برای کارهای دیگر (بخش قابل‌توجهی از منابع شرکت‌ها صرف لابی‌گری می‌شود که در صورت وجود نمایندگان در میان سهامداران این هزینه صفر و صرف توسعه شرکت می‌شود).

این درحالی است که کتابچه اخلاق مجلس نمایندگان، نمایندگان، کارکنانشان و سایر کارکنان کنگره را از افشای هر نوع اطلاعاتی پیش از سازمان‌های فدرال منع می‌کند. به‌عبارت‌دیگر باآنکه نمایندگان از افشای اطلاعات غیرعمومی منع شده‌اند^۶، اما همچنان شرکت‌های مرتبط با آن‌ها با استفاده از این اطلاعات منتفع می‌شوند.

لازم است یادآوری شود که این موضوع برای مجلسی است که مدیریت تعارض منافع در آن جریان دارد و این حداقل پیامدهای تعارض منافع در مجلس نمایندگان کنگره است. پیامدهای تعارض منافع در مجالس کشورهایی که مدیریت آن در دستور کار قرار نگرفته است، می‌تواند در سطح ملی باشد.

عوامل شکل‌گیری تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی

پژوهش زینالو و همکارانش درباره تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی نشان‌دهنده آن است که سه عامل موجب بالفعل شدن تعارض منافع در این مجلس است. این سه عامل شامل طراحی‌های نادرست ساختار و فرایندها، سیستم نظارتی ناکارآمد و نظام انگیزشی خودمحور است^۷.

در بحث طراحی نادرست ساختار و فرایندها شش مضمون ابهام در ساختار حاکمیت، ابهام در منافع ملی، طراحی غلط ساختارهای حاکمیت، ایراد در طراحی فرایندهای درون مجلس، مطالبه جهت استیفای منافع غیر ملی، نظام انتخابات ناکارآمد شناسایی‌شده است.

نظام انگیزشی خودمحور نیز نشان‌دهنده پنج مضمون ترجیح منافع شخصی به منافع ملی، جلب رضایت افراد، حفظ مقام در مجلس، رسیدگی بیش‌ازحد به امور حوزه و ارتباط با نهادهای کشور شناسایی‌شده است.

در انتها باید به این نکته اشاره شود که در حال حاضر تأکید کنشگران اجتماعی بر وظایف قانون‌گذاری نمایندگان مجلس و تأثیر تعارض منافع بر آن قرار دارد، درحالی‌که به نظر می‌رسد موقعیت‌های تعارض منافع برای نمایندگان مجلس بیشتر در وظایف نظارتی آنان دیده می‌شود. به‌عبارت‌دیگر عدول از منافع ملی و پرداختن به منافع شخصی نمایندگان مجلس از مسیر قدرت نظارتی نمایندگان مجلس عبور می‌کند.

پی‌نوشت:

1. توکلی تأیید کرد: انصراف ۱۱ نماینده فعلی و ادوار مجلس از سهامداری یک شرکت، ۱۳۹۸، جامعه خبری تحلیلی الف؛
2. فاجعه شرکت داری نمایندگان مجلس دهم؟ ۱۳۹۹، سایت تحلیلی-خبری شعار سال؛
3. Aaron D. et all. 2017. The Growing Conflict-of-Interest Problem in the U.S. Congress. Boston. Harvard Business Review.
4. آخوندی، عباس، ۱۳۹۷، تعارض منافع ريشه‌ فساد در سازمان نظام مهندسي، ایرنا
5. https://www.mgma.com/advocacy/make-change-happen/take-action/key-congressional-committees-in-healthcare
6. COMMITTEE ON STANDARDS OF OFFICIAL CONDUCT. 2008. House Ethic Manual 2008
7. زینالو، مهدی و همکاران، ۱۳۹۸، بررسی عوامل بروز تعارض منافع در نمایندگان مجلس شورای اسلامی، فصلنامه سیاست‌گذاری عمومی، دوره ۵، شماره ۲، صص۹۹-۱۱۷؛

مطالب مرتبط:

خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع – شماره هفدهم کاهش مالیات به دلیل تضاد منافع در مجلس احمد توکلی: برخی تبصره های بودجه خلاف روح دموکراسی است محمود صادقی: فرآیند بودجه نویسی غیرشفاف است محمدرضا نجفی: سرمایه‌های کشور در اختیار شرکت‌های نظارت‌ناپذیر است محمود صادقی: استثنائات و معافیت‌های مالیاتی غیرشفاف است