مروری بر قوانین ناظر بر تعارض منافع

استقرار لایحه «مدیریت تعارض منافع» در نظام حقوقی ایران


مقاله «استقرار لایحه مدیریت تعارض منافع در نظام حقوقی ایران» توسط محدثه جلیلی در شماره 81 فصلنامه فرهنگی و اجتماعی «گفتگو» در مهرماه 1398 نوشته و منتشرشده است. جلیلی در این مقاله زمینه و ضرورت‌های آماده‌سازی لایحه مدیریت تعارض منافع در ایران را مرور کرده است. همچنین، ماهیت لایحه مدیریت تعارض منافع و تغییرات نهادی در رویه مبارزه با فساد در کشورها بررسی‌شده است. علاوه بر این، نویسنده به پیشینه قوانین ناظر بر تعارض منافع در نظام حقوقی کشور و ابعاد لایحه پرداخته است و در انتها بیان می‌کند که مبارزه با فساد تنها به قانون‌گذاری علیه آن و پیشگیری ختم نمی‌شود بلکه این موضوع نیازمند پشتیبانی و مطالبه جمعی است.

تاریخ انتشار : ۱۱ فروردین ۰۰

قوانین ناظر بر تعارض منافع

محدثه جلیلی در مقاله «استقرار لایحه «مدیریت تعارض منافع» در نظام حقوقی ایران» درباره ابعاد قوانین ناظر بر تعارض منافع و اقدامات مبارزه با فساد در ایران و دیگر کشورها نوشته است که در ادامه متن مشروح آن آمده است:

از دهه ی ۱۳۸۰ مجلس، سیاست‌گذاری ضد فساد را در دستور کار خود قرار داد. بااین‌همه چارچوب مشخصی در خصوص برنامه مبارزه با فساد در دسترس نبود و این مبارزه عمدتاً در قالب ایده آل‌های هنجاری صورت می‌پذیرفت؛ به عبارتی فرایند تصمیم‌گیری برای کاهش فساد بیش از آنکه بر راهکار نهادی و شناخت سابقه ی بروز فساد مبتنی باشد؛ بر رسوایی و مچ‌گیری کارگزاران فاسد تأکید می‌شد.

تداوم فساد همزمان با افزایش افشاگری فساد لزوم تغییراتی در رویهی مبارزه با آن را در کشور ایجاب می‌کرد. تغییری که به سیاست‌ها و تدابیر پیشگیرانه بیش از سیاست‌های ناظر بعد از وقوع جرم و تنبیهی توجه دارد؛ درصدد است مانع سوءاستفاده مقامات و کارکنان بخش عمومی از صلاحیت‌های اعطاشده به آنان باشد. بنابراین سیاست پیش‌گیری با دو مکانیسم افزایش شفافیت و کنترل تعارض منافع به‌عنوان دو رویکرد سیاستی مبارزه با فساد در دستور کار دولت دوازدهم قرار گرفت. مرتبط با خط‌مشی جدید، لایحه‌ای تحت عنوان «مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» با تأکید بر قوهی مجریه تدوین شد، این لایحه یکی از مهم‌ترین پیش‌زمینه‌های پیش‌گیری از فساد است. ماهیت سیاستی جدید، مبتنی بر نوعی آئین‌نامه رفتاریِ اخلاق‌مدار است که بر اساسِ درستیِ رفتار کارمندان، مدیران و متصدیان بخش عمومی طراحی شده است، اما در یک چارچوب بزرگ‌تر خواهان بهبود یکپارچگی نهادی است. متناسب با این رویه، ابزارهایی نیز پیش‌بینی شده‌اند که عمدتاً از نوع منع و تحدید هستند.

پارادایم سیاستی جدید شامل محورهای کلیدی‌ای مانند تغییر سیاست مبارزه با فساد از تنبیه به پیشگیری، بهبود نهادی در حوزه‌های مستعد فساد، مدیریت اجرایی پاسخگو و تقویت اصول اخلاقی در ارائه خدمات بخش عمومی است. مکانیسم عملکردی در این رویه بر اساس افزایش شفافیت (اعلام) و نظارت است. رویهی سیاستی جدید در مواجهه با مسئله فساد از نظر گسترهی تأثیرگذاری بر گروه‌های مختلف سازمانی و اجتماعی نیازمند تبیین جایگاه آن است. به‌طور دقیق‌تر ضروری است بررسی شود مواجهه برای بازسازی دولت ضد فساد، چه راه‌حل جایگزینی را پیشنهاد کرده است؟ رویکرد خاص پیشگیری از تعارض منافع در دولت نیازمند مرور تاریخ اجتماعی این قانون و فرایند مواجهه نهاد سیاست‌گذاری کشور با آن است. علاوه بر این، بررسی بایدهای ضروری مورد غفلت در این لایحه محل گفت‌وگو هستند. صرفِ آنکه گفته شود تلقیِ سیاستی جدید از روند مبارزه با فساد مهم است، مطلوبیت آن را تصدیق نمی‌کند. درست که ارادهی سیاسی، فضای جدیدی برای بهبود عملکرد دولت در کاهش فساد، در قالب برهم زدن نظم سیاستی موجودِ برنامه‌های ضدّفساد، پدید آورده است، اما درعین‌حال توجه به مصادیق موردتوجه در لایحه ی تعارض منافع، ابزارهای به کار گرفته‌شده توسط سیاست‌گذار و ضمانت‌های اجرایی پیش‌بینی‌شده جهت پیش‌گیری از فرصت‌های بروز فساد نیازمند اعتنای بیشتری است. درنهایت ضروری است پیش از تصویب و تحقق لایحه، با بررسی و مقایسه جایگاه حقوقی تعارض منافع در نظام حقوقی کشور، توجه نهاد سیاست‌گذاری به محدودیت‌های احتمالی آن جلب شود.

ماهیت لایحه مدیریت تعارض منافع

در یک تعریف ساده، تعارض منافع به شرایطی اشاره دارد که فرد یا سازمانی در موقعیتی قرار می‌گیرد که تصمیم‌گیری در آن موقعیت بر منافع فرد یا سازمان تأثیرگذار است. این موقعیت‌ها یا ناظر بر اشخاصی هستند که در مقام تصمیم‌گیری، مشاوره و رأی‌دهی‌ای قرار دارند که در افزایش نفع و سود فردی‌شان (یا بستگانشان) مؤثر است یا ناظر بر ساختار موجد تعارض منافع است و درنتیجه زمینهی بروز فساد را مهیا می‌کند. در مورد اول، اقرار اشخاص به موقعیت متعارض و در دومی تغییر قواعد ساختاری در پیشگیری از تعارض منافع مهم هستند.

سال‌ها پیش حوزه مفهومی تعارض منافع در منابع تقنینی کشورهای مختلف جایابی شد. نظام سیاستی ضدّفسادِ مبتنی بر اعلان و پیشگیری، موجب تغییرات نهادی در رویهی مبارزه با فساد در بسیاری از کشورها شده است. سیاست جدید، خواهان تغییر رویکرد از کشف و تنبیه به از بین بردن فرصت‌های احتمالی وقوع فساد بود و درعین‌حال موجب تحکیم جایگاه کشورهای پاک در رده‌بندی‌های جهانی شده است.

به‌عنوان‌مثال، در سال‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۶۷، با اعتقاد به آنکه مجموعه‌ای از ترتیباتِ نهادی موجد فساد هستند، قوانینی به‌منظور پیشگیری مسئلهی تعارض منافع مرتبط با دربِ گردان (مدیریت جابجایی مقامات دولتی به بخش خصوصی و بالعکس) و اشتغال پسادولتی، در فرانسه به تصویب رسید. دو اتفاق مهم طی این سال‌ها در تصویب قوانین ضدّتعارض منافع مؤثر بوده است. اول آنکه در طول سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم، به بهانه بازسازی فرانسه، مقامات دولتی درگیر فعالیت‌های اقتصادی شدند و دوم آنکه در پی موج ملی شدن دههی ۱۹۸۰ در این کشور، بسیاری از شرکت‌های بیمه‌ای و مالی به دولت واگذار و طبعاً مقامات دولتی برای مدیریت آن‌ها منصوب شدند. اواخر دههی ۱۹۹۰، تقریباً تمام شرکت‌هایی که ملی شده بودند وارد مرحله خصوصی‌سازی شدند و موقعیتی فراهم شده بود که مدیران محلی بتوانند از فرصت پیش‌آمده برای کسب منفعت شخصی متمتع گردند. به عبارتی در تصمیم‌گیری برای واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی چه کسی شایسته‌تر از خودشان! سرجمع وقایع این سال‌ها موجب شد که از سال‌های ۱۹۹۰ برنامه جلوگیری از تعارض منافع به‌صورت گسترده‌ای در دستور کار دولت فرانسه قرار گیرد. قانون تعارض منافع در این کشور بر تحدید تأکید دارد. محدودیتِ اشتغال پس از ترک پست برای کارکنان دولت، محدودیتِ مالکیت شرکت‌های خصوصی و سهام‌داری نمایندگان مجلس و نظارت بر دریافت هدایای کارکنان قوهی مجریه و نمایندگان قوهی مقننه و وزرا از مهم‌ترین قوانین مرتبط با تعارض منافع در این کشور است. در صورت نقض قوانین مجازات کیفری برای متخلفین تعریف‌شده است.

در آمریکا رسوایی جاسوسی واترگیت (۱۹۷۵-۱۹۷۲) در واشنگتن نیازمند اقدام عاجلانه برای بازگرداندن اعتماد به دولت بود. از جملهی این اقدامات، ایجاد دفتر اخلاق دولت بر اساس قانون اخلاق بود. در پی آن، در سال ۱۹۸۹، جرج بوش دستور اجراییِ متشکل از ۱۴ اصل، مرتبط با استانداردهای «اخلاق دولتی» و زیر نظر دفتر اخلاق دولت، برای کارکنان قوهی مجریه را صادر کرد. البته سابقه ی توجه به ممنوعیت‌های کیفری مرتبط با تعارض منافع در کشور آمریکا سابقه‌ای بیش از یک قرن دارند اما طی ۴۰ سال گذشته، دولت فدرال ایالات‌متحده از محدودیت‌های صرفاً کیفری برای تعارض منافع فاصله گرفته است. منطبق با برنامه اخلاقی قوهی مجریه، آموزش منظّم کارمندان مطابق با استانداردهای نظارتی و آئین‌نامهی تعارض منافع انجام می‌شود. این دستور در خصوص کنترل تعارض منافع، دریافت پاداش و هدیه (مطابق قانون)، استفاده از موقعیت و نفوذ سازمانی، قوم‌گرایی و استفاده از اطلاعات محرمانه را ممنوع کرده است. تخطّی از استانداردهای رفتاریِ برآمده از اصول چهارده‌گانه، با مجازات اداری مانند توبیخ، تعلیق یا اخراج مواجه می‌شود. عناصر برنامهی اخلاقی قوهی مجریه شامل هستهی اصلی ضوابط قانونی، سیستم‌هایی برای گزارش‌های مالی شفاف، آموزش و مشاوره است.

در کره جنوبی نیز از سال ۲۰۰۶ برخی از مقامات موظف به فروش سهام و یا قراردادن آن در حساب‌های تراست کور هستند. (۱) اصلاحات مرتبط با تعارض منافع پاسخ مهمی به اعمال فاسدان در چهارچوب نظام دموکراتیک بود. البته در صورت کاستی، نظام قضائی در شناسایی و سرکوب مفسدین امکان مهار چندانی ندارد.

درمجموع، کشورها برای تضعیف جایگاه کارکنان و مقامات دولتی در سوءاستفاده از مناسبات قدرت، موقعیت‌های متعارض را شناسایی و قوانین متناسب با آن را مبتنی بر شفافیت و ممنوعیت وضع کردند. اعلام درآمد و دارایی، ممنوعیت دریافت هدیه، ممنوعیت دریافت وام و کمک، تحدید سوءاستفاده از اطلاعات، تحدید سوءاستفاده از اختیار تصمیم‌گیری و ممنوعیت تعدد مشاغل از آن جمله است.

اقدام بعدی نشان دادن میزان تأثیرگذاری و تقویت رویهی نهادی جدید بود. سرکوبِ خاطیان، عمده‌ترین تلاش حاکمیت برای نشان دادن جدیّت و تثبیت نظم سیاسی جدید محسوب می‌شود. این فرایند از دولت آغاز شد. برای نمونه در آمریکا بعد از دستور بوش، افراد مورد بازرسی با پرداخت جریمهی پولی شروع به تسویه‌حساب پرونده‌های تخلف خود کردند. میزان این پرداخت‌ها با توجه به میزان جریمه‌ای که می‌توانست در هنگام یافتن جرم بر آن‌ها تحمیل شود، تعیین شد. این حل‌وفصل‌ها، نشانهی آن بود که آئین‌نامه باید جدی گرفته شود. علاوه بر این، ایجاد فضای گفت‌وگوی مبتنی بر آموزشِ، دومین عملکرد مبتنی بر رویهی سیاستی جدید بود. آموزش سالانه به مقامات عالی‌رتبه هر سازمان در خصوص محدودیت‌های قانون جدید و نظرخواهی عمومی در مورد سیاست جدید تعارض منافع پیگیری شد. گفته می‌شود بعد از انتشار عمومی آئین‌نامهی پیشنهادی بوش، بیش از هزار نقدِ عمومی دریافت شد و در زمان انتشار آئین‌نامه نهایی، این نظرات نیز به‌صورت کتبی در مقدمه آورده شد.

رسوایی فساد در آمریکا فرصت تحکیم نهادی قانونی و کارآمد را ایجاد کرد. تجربه آمریکا در نهادسازی سیاست مبارزه با فساد چند پیام مهم دارد. اول آنکه باید شرایط بی‌اعتمادی تغییر یابد. همچنین لازم است دیده شود که اعتماد عمومی جلب شده است و در نهایت باید ارتباط میانِ مردم و نهادهای حکومتی برقرار گردد. سرجمع این تغییرات، منفعت گروه‌های خاص را دشوار کرد.

پیشینه قوانین ناظر بر تعارض منافع در نظام حقوقی کشور

مبارزه با فساد همواره یکی از برنامه‌های دولت‌های بعد از انقلاب بوده است. نوعی سیاست سخت و خشن مبتنی بر افشاگری، فضای رقابت بر سر رسوایی را در مبارزه با فساد پدید آورده که اولاً مانع محو زمینه بروز فساد شده و دوماً ناخواسته موجب شده که ادراک فساد موجود، بیش از سطح واقعی فساد باشد. سه خطا در این خصوص وجود دارد. خطای اول مربوط به تعریف فساد، خطای دوم مرتبط با شیوهی رویارویی با فساد و خطای سوم مواجهه با کنشگر به‌عوضِ ساختار است. مجازات مفسد از شروط لازم سیاست ضد فساد است اما مقدم بر آن، استراتژی ضدّفسادی است که باید مکانیسم عملکردی آن برای ذی‌نفعان و متأثرین مشخص باشد. تلاقی‌های قانونی بخشی از این مکانیسم و سازوکار لازم در این خصوص است.

البته پیش از تدوینِ لایحه تعارض منافع، اهداف موردتوجه آن به‌طور پراکنده در نظام قانونی وجود داشته است؛ برای نمونه قانون منع مداخلهی وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری (۱۳۳۷)، قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی (۱۳۷۲)، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل (۱۳۷۳)، قانون بازار اوراق بهادار (۱۳۸۴)، قانون مدیریت خدمات کشوری (۱۳۸۶)، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد (۱۳۹۰)، قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۱) و لایحهی شفافیت (مصوبه دولت ۱۳۹۸). همهی این قوانین به اعلان، ممنوعیت‌ها و تحدیدهایی اشاره دارند که در ارتباط با کنترل تعارض منافع است. وجود هر یک از این قوانین، مکمل ضعف‌های موجود و نبود هرکدام نیز به نفی یا تضعیف سایر ابعاد قوانین مبارزه با فساد منجر می‌شود. یعنی هرکدام از این قوانین، دیگری را تقویت کند و نبود هرکدام، موجب تضعیف سایر قوانین این حوزه است.

لایحه تعارض منافع

لایحهی تعارض منافع برای استقرار و جایابی در نظام حقوقی سعی کرده است بر خلأ قانونی موجود در رابطه با محدودیت در ارتکاب فساد توجه داشته باشد. همان‌طور که گفته شد، مهم‌ترین مکانیسمِ بکار گرفته‌شده در این لایحه، ضرورت پیشگیری از فساد است. با توجه به آنکه تاکنون روند مبارزه با فساد تنها بر جنبه‌های سلبی نظیر افشاگری در فساد، بازداشت، برکناری و محاکمه افراد متخلف تأکید داشته است، این تغییر رویه ممکن است چالش‌هایی (مانند ایجاد ساختار و هیئت‌های تعارض منافع که در بخش بعدی بحث می‌شود) را موجب شود؛ بااین‌همه از اقدامات ناگزیر در حل مسئله فساد است و تنها در صورت وجود اراده سیاسی قوی و اجرای صحیح، در طولانی‌مدت تأثیراتش نمایان خواهد شد.

گفته شد که ضرورت تدوین لایحه‌ای با رویکرد تجویزی، که موقعیت‌های مختلف تعارض منافع را شناسایی کرده و بر اساس آن، استانداردهایی مبتنی بر اعلام و محدودیت را مشخص کند، شدیداً احساس شد. دولت برای کاهش فساد، سیاست بازسازی قانونی را در دستور کار قرارداد. لایحه تعارض منافع بر مبنای بررسی‌های تطبیقی و شناسایی بخشی از ضعف‌ها و خلأهای قانونی موجود در نظام حقوقی ایران تدوین‌شده است و با لحاظ کردن سیاست‌های منع و تحدید، درصدد کنترل موقعیت‌های متعارض است. نکاتِ مدنظر سیاست‌گذار در لایحهی تعارض منافع، شامل چند بخش مهم است:

۱. کلیات که به تعاریف اصطلاحات به‌کاررفته و اشخاص مشمول لایحه توجه دارد. این لایحه کلیهی کارکنان دولتی، مقامات، کارگزاران و مسئولان، واحدهای زیر نظر مقام رهبری، کلیهی مؤسسات مأمور به ارائه خدمات عمومی را شامل می‌شود؛

۲. فصل دوم که درصدد استقرار نهاد مقابله‌کننده و ناظر بر کنترل تعارض منافع است؛

۳. فصل سوم بر اساس مصادیق تعارض منافع درصدد وضع قانون متناسب است. قانون‌گذار در این فصل بر اساس اعلام و تحدید، مبادرت به سیاست‌گذاری کرده است. ابزارهای منع و تحدید شامل فردِ مشمول و علاوه بر وی، برای بستگان (طبقات اول و دوم تا هر درجه) و شرکای او پیش‌بینی‌شده است؛ قانون‌گذار در مواردی مانند کسب درآمد، تصمیم‌گیری و شرکت در جلسات، استانداردهای اعلام و منع را لحاظ کرده است و در مواردی مانند دریافت وام، هدیه، کمک گرفتن، سوءاستفاده از اطلاعات دولتی، معامله و قراردادهای دولتی، اشتغال همزمان، از ابزار منع و تحدید استفاده کرده است. قاعدهی کلی در لایحه بر نظارت کارگزار دولتی با ابزارهای محدودیت و ممنوعیت تأکید دارد. لایحه خواهان آن است که مطلوبیت استحقاق برای کارگزار دولتی را با ابزار نهادی و به شیوه هنجاری منزجر کند.

۴. فصل چهارم نیز شامل مواد متفرقه و ضمانت اجرا است. نیاز به توضیح است که در نسخهی پیش‌نویس، ضمانت اجراها در متن لایحه پراکنده بود و پس از کسب نظر متخصصین و ارزیابی مجدد به‌طور مجزا و متمرکز تدوین شد.

موافقان و مخالفان

از ابتدای انتشار این لایحه، دودسته از موافقان و مخالفان در تأیید و رد نیازمندی به قانون مستقل مدیریت تعارض منافع، نظرات متفاوتی داشته‌اند. این نقطه نظرات طی جلساتی که در مرکز بررسی‌های استراتژیک تشکیل شد گردآوری شدند. مهم‌ترین دلیل موافقان آن است که قوانین مرتبط موجود با این موضوع، مقید به نتیجه بودند. به این معنی که خواهان مجازات بعد از وقوع جرم بودند، درحالی‌که این لایحه عمدتاً درصدد پیشگیری از وقوع تخلف است. در مقابل، مخالفان معتقدند به علت تورم قوانین موجود در مبارزه با فساد، باید قانون جامعی در این خصوص تدوین شود. به‌طورکلی بیش از ۷۰ قانون درزمینهی مبارزه با فساد و سلامت اداری در کشور موجود است. مراجع قانون‌گذاری در کشور در سطوح مختلفی قوانین و دستورات اجرایی متعددی را درزمینهی مبارزه با فساد مورد تصویب قرار داده‌اند و اعتقاد بر آن است که همین امر موجب تورم قوانین و مقررات کشور شده است. بااین‌همه باید اذعان داشت که لایحهی تعارض منافع دارای ۴ ویژگی است که آن را از سایر تلاش‌ها برای مبارزه با فساد مجزا می‌سازد. این چهار ویژگی عبارت‌اند از:

۱. پارادایم سیاستی لایحهی تعارض منافع پیشگیری از فساد است. قوانینی که پیش‌ازاین در ارتباط با موضوع تعارض منافع بودند، مقید به نتیجه هستند به این معنی که منتظرند واقعه اتفاق بیفتد و پس‌ازآن تکلیف متخلف را مشخص کرده‌اند. درحالی‌که لایحهی تعارض منافع عمدتاً درصدد پیشگیری از وقوع تخلف و جرم هست. قوانینی که پیش‌ازاین در ارتباط با موضوع موردبحث بودند، خاص و جزئی هستند و لایحه تعارض منافع یک قانون جامع است؛

۲. لایحه ی مدیریت تعارض منافع، سه مکانیسم اقرار به موقعیت تعارض منافع در زمان مشاوره، تصمیم‌گیری و رأی‌گیری از سوی فرد مشمول، اعمال محدودیت (مثلاً محدودیت شغل دوم که در ارتباط با وظایف سازمانی فرد مشمول باشد) و اعلان (افشا) مثلاً در خصوص دریافت هدایا را به‌عنوان ابزارهای مهم در پیشگیری از فساد شناسایی کرده است؛

۳. لایحه سعی کرده است مصداق‌محور در خصوص موارد تعارض منافع اعمال‌نظر کند. بنابراین، متناسب با مهم‌ترین حوزه‌های محتمل فساد در سه بخش تصمیم‌گیری، اقدام یا صدور دستور تدوین‌شده است. هرچند در این خصوص برخی از متخصصین معتقدند ضروری بود، قانون‌گذار به‌عوضِ تعیین مصادیق، الگوها را موردتوجه قرار می‌داد؛

۴. ضمانت‌های اجرایی به‌عنوان پشتوانه حمایت‌کنندهی لایحه، در نسخهی اولیه در متن لایحه پراکنده بود که پس از اعمال‌نظر نخبگان و صاحب‌نظران، فصلی مجزا به آن اختصاص یافت و به‌طور متمرکز به آن توجه شده است.

بایدهای مورد غفلت در لایحه تعارض منافع

۱. تعارض منافع در دو شکل فردی و سازمانی تعریف می‌شود. هر یک از آن‌ها مصادیق مختلفی دارند. لایحه بیش از آنکه به مصادیق هر دو نوع تعارض منافع توجه داشته باشد، پاسخگوی تعارض منافع فردی بوده است.

۲. مصادیق تعارض منافع بسیار و با توجه به ماهیت فعالیت‌های سازمانی متفاوت است. لایحهی امکان پوشش همهی مصادیق تعارض منافع را ندارد و بنابراین در این لایحه با گزینش مهم‌ترین مصادیق تعارض منافع، وضع قانون انجام شد. اما ضروری است مصادیق تعارض منافع برحسب مأموریت هر سازمان شناسایی و بر همان اساس مواد قانونی تدوین شود.

۳. پیش‌نویس لایحه از دو مصداق مهم تعارض منافع یعنی دربِ گردان و لابی‌گری غفلت کرده است (البته به‌استثنای ماده ۳۵ و ۶۵ پیش‌نویس).

۴. فصل دوم لایحهی تعارض منافع در ارتباط با تشکیل کمیسیون و هیئت‌های نظارت بر تعارض منافع است. این فصل پرچالش‌ترین بخش لایحه است که اجرای قانون را به ایجاد یک نهاد نظارتی جدید مشروط کرده است. این نهاد وظیفه نظارت بر حسن اجرای این قانون، تدوین دستورالعمل‌ها و شیوه‌نامه‌های اجرایی، پاسخ به استعلام‌های واحدهای تعارض منافع دستگاه‌ها، رفع اختلافات در چگونگی اجرای این قانون و فرهنگ‌سازی و سیاست‌گذاری در زمینه آموزش را بر عهده دارد. نقدی که بر تشکیل هیئت یا واحدهای تعارض منافع وارد است بوروکراسی‌زاییِ آن است که برخلاف هدف و منظور لایحه (پیشگیری از فساد) است. این نهادها که مطابق لایحه باید به‌طور فراگیر در سازمان‌ها ایجاد شود، به‌شدت ناپایدار هستند و امکان مصادرهی آن‌ها وجود دارد. به‌علاوه در شرایطی که حافظهی جمعی بر فساد و تضاد منافعِ گسترده تأکید دارد، میزان اعتماد به عملکرد آن‌ها کاسته می‌شود. بنابراین هیچ تضمینی بر صحت کارکرد آن‌ها نیست. علاوه بر این، در شرایطی که منافع گروه‌های خاص در بهره‌مندی از تداوم فساد است، توان نهادهای پیشگیری از فساد تحلیل خواهد رفت.

۵. لایحهی تعارض منافع و شفافیت که در دولت دوازدهم تدوین شد، فاقد یک پیش‌نیاز مهم است. ضروری بود پیش‌نیاز مبارزه با فساد یعنی «سنجش فساد» در یکی از این لوایح موردتوجه قرار گیرد. هرچند مطابق ماده ۱۰ قانون «ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد» (مصوب سال ۱۳۹۰) این مهم به‌صراحت به وزارت کشور واگذار شده است، اما به دلیل عدم انتشار سند عمومی دراین‌باره، اطلاع دقیقی در این خصوص نزد محققان وجود ندارد. سنجش منظم فساد، شناختی نسبت به وضع موجود ایجاد می‌کند. اطلاع از میزان وقوع فساد و مهم‌تر از آن، شناخت گلوگاه‌های فساد مشخص می‌کند فساد ناشی از چیست و اولویت‌های مبارزه با فساد را فهرست می‌کند. همچنین تنها در صورتی می‌توان برآوردی در خصوص موفقیت تلاش در مبارزه با فساد ارائه کرد که پاسخی برای اندازهی فساد در زمان‌های مختلف داشته باشیم. تنها با کسب دانش در خصوص اندازه و گلوگاه‌های فساد می‌توان مبادرت به تصمیم‌گیری صحیح و کم خطا برای انتخاب یکی از روش‌های مبارزه با فساد مانند ایجاد ممنوعیت‌ها، افزایش جریمه و مجازات، آموزش و راهنمایی، اصلاح آیین‌نامه و مقررات، افزایش آگاهی، ساده‌سازی و یکپارچه‌سازی نظام اداری انجام شود.

۶. از ابزارهای مهم سیاستی در کنترل و کاهش فساد، توجه به نهادسازی نظارتی است. بخشی از مکانیسم نهادسازی نظارتی، به حمایت از مطلعین فساد و حتی تشویق افراد آگاه به اعلام فساد مربوط است. لایحه تعارض منافع بیش از اعلان بر تحدید تأکید دارد. ظاهراً سیاست مدنظر نویسندگان لایحه، بیش از آنکه مبتنی بر نظارت عمومی باشد، بر اعمال محدودیت‌ها متکی است.

۷. علاوه بر شفافیت و اعلام، یکی از ابزارهای مبارزه با فساد افشاگری است. از مکانیسم‌های مهم افشاگری، سوت‌زنی است. در اصطلاح به کسی (معمولاً کارکنانی) که از نوعی فساد (معمولاً در سازمان محل خدمت خود) مطلع است و خلاف‌کاری را افشا می‌کند؛ سوت‌زن گفته می‌شود. متأسفانه سازوکار حمایت از سوت‌زنان یا افشاگران فساد نه در نسخه نهایی لایحه شفافیت جایی دارد و نه در پیش‌نویس لایحه تعارض منافع. در شرایطی که گفتگو در خصوص مداخله برای افشای فساد در حال شکل‌گیری است؛ ضروری است سازوکار آن برای ممانعت از حاشیه رفتن افشاگری و جلوگیری از محدودیت افشاگری متناسب با الزامات گروهی خاص تعریف شود.

۸. لایحه اشاره‌ای به آموزش و مشاوره سیستماتیک در خصوص محدودیت‌های مورد تأکید در لایحه به افراد مشمول ندارد.

جمع‌بندی

برای اولین بار در دولت دوازدهم سعی شده است قانون متناسب و درخورِ مقابله با وضعیت موجد فساد وضع شود. لایحه‌ای که از آن به مدیریت تعارض منافع یاد می‌شود، معتقد به عدم‌کفایت برخورد بعد از وقوع جرم فساد بوده و خواهان ساماندهی و بازسازی مقابله‌ای با مسئله فساد است و با این هدف نهادی برای نظارت، پیشگیری و مقابله با فساد با خوانشی متفاوت طراحی کرده است. لایحه خواهان آن است که با الزام نهادی بتواند هنجار اجتماعی ضد فساد را ترویج دهد و توافق جمعی در پیشگیری از فساد را اشاعه دهد.

بااین‌حال، لایحهی تعارض منافع، شیوه و چارچوبی را تعریف کرده است که امکان تساهل و تسامح در آن وجود دارد و با جابه‌جایی افراد، امکانِ برهم خوردن معادله ضدِ فساد ممکن است. چراکه هرچند قدمی به‌پیش گذاشته است اما چینش نهادی و نهادسازیِ هیئت‌های نظارت بر تعارض منافع، امکان تبانی و کنار آمدن دارد.

درمجموع باید تأکید شود که مسئله فساد در کشور در برهه‌ای قرار دارد که تلاقی نهاد قانونی برای پیشگیری با نهاد قضائی در برخورد با مفسدین، از سویی قادر است باور به پایداری سیاست‌های مبارزه با فساد را ثمربخش شود و از سوی دیگر فساد سازمان‌یافته را محدود کند. این راه بی‌شک نیازمند پشتیبانی جمعی است؛ چراکه اولاً خواست جمعی به‌سختی به حاشیه رانده می‌شود و دوماً شور همراهی جمعی توان مطالبه گری بیشتری دارد و دوماً امکان بقای مطالبه را تداوم خواهد داد. مطالبهی جمعی قادر است خاطره جمعی مبنی بر نفع مشترک ایجاد کند و بر همین اساس به‌سرعت به خواستی فراگیر تبدیل شود. به همین نسبت انحصارطلبی در به‌کارگیری سیاست ضد فساد امکان بی‌اقبالی به آن را افزایش می‌دهد و انصراف ناشی از دل‌زدگی و ترس برخورد مافیای فاسد را در پی دارد. بعلاوه در شرایطی که فساد فراگیر است نباید خاطرجمع باشیم و باور کنیم که سیاست‌گذار خواهان تغییرات علیه فساد، با توجه به موقعیتش می‌تواند از آن برای به نتیجه رساندن اهداف خود استفاده کند.

پانوشت:

۱- Blind Trust: یک تراست کور درواقع تراستی است که امانت‌داران یا همان تراستیها که افرادی هستند که اختیار تام نسبت به اموال تراست دارند و مالکین تراست هیچ‌گونه اطلاعی از محل سرمایه‌گذاری و هلدینگهای تراست نداشته و هیچ‌گونه حقّی برای دخالت در تصمیم‌گیری و مدیریت اموال را ندارند. تراست کور معمولاً زمانی مورداستفاده قرار می‌گیرد که صاحب اموال یا تراستور می‌خواهد از منافع ثروتش منتفع شده و سوددهی ثروت در جریان باشد ولی از خود ثروت به‌طور خاص اطلاع نداشته باشد. این کار باهدف جلوگیری از تضاد منافع بین ذی‌نفع اموال و سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته انجام می‌شود (اندیشکده شفافیت برای ایران، ۰۲/۰۶/۹۸).

** این مقاله از سایت گفتگو بازنشر شده است:

  • جلیلی، محدثه (۱۳۹۸) «استقرار لایحه «مدیریت تعارض منافع» در نظام حقوقی ایران»، فصلنامه فرهنگی و اجتماعی گفتگو، شماره ۸۱.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=15744

تعارض منافع

طرح تعارض منافعلایحه تعارض منافع

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *