تصویب طرح تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار در مجلس شورای اسلامی

آیا مجلس می‌تواند بر انحصار کانون وکلا غلبه کند؟


اواخر مهرماه سال جاری طرحی به نام «طرح تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» در مجلس شورای اسلامی تصویب شد. هدف این طرح کاهش بوروکراسی اداری و حذف امضاهای طلایی در پروسه صدور مجوزهای کسب و کار بود. در این طرح در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، مقرر شده بود شروع برخی کسب و کارها نیاز به طی مراحل صدور مجوز نداشته باشند و صاحب کسب و کار صرفا ملزم به ثبت اطلاعات در درگاه ملی مجوزهای کسب و کار شود. طی هفته‌های اخیر این طرح جهت بررسی به شورای نگهبان ارجاع شد. در صورت تصویب این طرح، وکالت دادگستری یکی از حرفه‌هایی است که به لحاظ حقوقی در زمره کسب‌وکارها درخواهد آمد و انحصار کانون وکلا در جلوگیری از ورود رقبای جدید به این بازار شکسته خواهد شد. از همین رو، همزمان با بررسی این طرح در شورای نگهبان، واکنش‌های بسیاری از سوی وکلای دادگستری با طرح ایرادات حقوقی و شرعی علیه طرح شکل گرفته است. در یادداشت پیش رو به بررسی ابعاد این طرح و اهمیت آن در مدیریت تعارض منافع و انحصارزدایی در حرفه وکالت می‌پردازیم.

تاریخ انتشار : ۱۳ بهمن ۹۹

انحصار کانون وکلا- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

هرساله دانشجویان بسیاری از دانشکده‌های حقوق فارغ‌التحصیل می‌شوند و از این طریق متقاضیان جذب در حرفه وکالت هر ساله افزایش می‌یابد. با این وجود انحصار کانون وکلا باعث می‌شود رابطه میان وکیلان به عنوان ارائه‌دهندگان خدمات حقوقی، و افراد و بنگاه‌ها به عنوان گیرندگان خدمات حقوقی، هر ساله انحصاری‌تر می‌شود؛ به این دلیل که طی چند دهه گذشته، ورود فارغ‌التحصیلان رشته حقوق به حرفه وکالت منوط به قبولی در آزمون و دریافت پروانه وکالت بوده است و صدور این پروانه از طریق سازوکارهای انحصاری کانون وکلای دادگستری به شدت محدود شده است. با کنترل متقاضیان ورود به این حرفه از طریق عدم صدور پروانه وکالت، شکافی میان عرضه و تقاقضای خدمات حقوقی در کشور ایجاد شده است. این شکاف باعث شده است نهایتا میزان دستمزد و میزان پرونده‌های موجود برای وکلای دادگستری بیشتر شود و بازاری انحصاری برای این افراد شکل بگیرد.

شاخص‌های آماری نظیر نسبت تعداد وکلا به جمعیت، نسبت تعداد پرونده‌های قضائی موجود به تعداد وکلا، و نسبت تعداد کارآموزان به تعداد وکلا همگی حاکی از آن است تعداد وکلای دادگستری در کشور ما کم است: طبق آخرين آمارهاي صادر شده از سوي دادگستري، در کشور ما نزديک به ۶۱ هزار وکيل در حرفه وکالت فعالیت می‌کنند. این بدان معناست که به ازاي هر ۱۰۰ هزار نفر حدودا ۷۶ وکيل در کشور فعالیت دارند. اين در حالي است که در کشورهاي توسعه‌يافته این نسبت حدود ۲۰۰ وکیل به ازای جمعیت مذکور است. به گفته محمدجواد فتحي، نماينده پیشین مجلس شوراي اسلامي ۱۵ ميليون پرونده قضائي درمحاکم وجود دارد. یعنی سهم هر وکيل از تعداد کل پرونده هاي کشور ۲۴۳ پرونده در سال است که عدد بسیار بالایی است. در ارتباط با کارآموزان نیز تعداد وکلا بیش از ۳ برابر تعداد کارآموزان پذیرفته شده است و هر وکیل می تواند سرپرستی ۵ کارآموز را قبول کند. این داده‌ها نشانگر آن است که تعداد وکلای دادگستری در کشور ما بسیار کم است و نیاز است با افزایش ورود رقبای جدید از انحصار این بازار کاسته شود، اما انحصار کانون وکلا در قاعده‌گذاری برای این بازار حقوقی و تعارض منافع سایر طرف‌های ذی‌نفع نظیر دستگاه قضائی و کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس شورای اسلامی مانع از تحقق این امر می‌شود.

قاعده‌گذاری‌های انحصاری کانون وکلا

تعارض منافع در قاعده‌گذاری برای خود زمانی پدیدار می‌شود که شخص یا سازمانی، همه یا بخشی از مسئولیت مقررات‌گذاری برای خود را عهده‌دار باشد. چنان‌چه یک دستگاه دولتی این اختیار را داشته باشد که خودش در مورد اهداف و مأموریت‌هایش تصمیم‌گیری کند، موقعیت تعارض منافع در قاعده‌گذاری برای خود ایجاد شده است. این موقعیت، به لحاظ ساختاری نقش‌های متعارض ایجاد می‌کند و فرقی نمی‌کند که چه سازمان یا فردی عهده‌دار این نقش‌ها باشد. صدور پروانه وکالت و اعلام ظرفیت آزمون وکالت توسط کانون وکلای دادگستری که بازنمایانگر منافع وکلای دارای پروانه وکالت است، نیز مصداقی از تعارض منافع ناشی از قاعده‌گذاری برای خود است. در این مورد، قاعده‌گذاری برای صدور مجوز به وکلای جدید که بازار را برای وکلای قدیمی رقابتی‌تر‌ می‌کنند، به همان وکلای قدیمی واگذار شده است. طبیعی است که وکلای قدیمی تمایلی به ورود رقبای تازه به این بازار نداشته باشند. از سوی دیگر این شیوه قاعده‌گذاری و یا به عبارت دیگر قاعده‎مندسازی انحصار در حرفه وکالت در سطوح بالاتر نظام تقنینی نیز ذی‌نفعانی دارد که مانع از اصلاح رویه‌های جاری می‌شوند. طبق ماده هشت اصلاحی لایحه قانونی استقلال کانون وکلا، قضات دادگاه‌ها، مشاوران حقوقي نهادهاي دولتي و نظامي و نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مي‌توانند بدون ایستادن در صف طویل آزمون وکالت با اخذ لیسانس حقوق یا معادل آن در رشته‌های فقه پروانه وکالت دریافت کنند. با نگاهی بدبینانه می‌توان اعطای پروانۀ وکالت به نمایندگان مجلس را یکی از عواملی دانست که طی سال‌های طولانی مانع از آن شد که تلاشی جدی در بهارستان در جهت اصلاح مقررات انحصاری و دست‌وپاگیر صدور پروانه وکالت به متقاضیان صورت گیرد.

اين موضوع دايره‌اي از افراد ذي‌نفع در کمبود وکلا را پديد مي‌آورد که رغبت چنداني به اصلاح مشکلات وکالت ندارند. براي مثال مي‌توان به «طرح جامع پذيرش و آموزش وکالت» اشاره کرد. اين طرح ۱۸ ماده‌اي که اسفند ۹۶ در مجلس اعلام وصول شده بود، پس از گذشت دو سال به نتیجه نرسیده است. نيمي از نمايندگان کميسيون حقوقي و قضائي مجلس را ذي‌نفعاني چون قضات دادگاه‌ها و وکلا تشکيل مي‌دهند. این شکل از تعارض منافع را به خوبی می‌توان در اظهار نظرهای برخی از اعضای کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس درباره طرح اخیر موسوم به «طرح تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» نیز مشاهده کرد؛ نمایندگانی که امکان دریافت پروانه وکالت برای آن‌ها پس از پایان دوره نمایندگی‌شان در مجلس شورای اسلامی پیشاپیش تضمین شده است، از منظر تعارض منافع بدیهی است که تمایلی به اصلاح قواعد ناظر به صدور پروانه وکالت نداشته باشند و بخواهند همین بازار انحصاری و غیررقابتی در زمان اشتغال آن‌ها به حرفه وکالت نیز برقرار باشد.

پیامد‌های انحصارطلبی در حرفه وکالت

تبعات و پیامدهای تعارض منافع ناشی از حق قاعده‌گذاری برای خود را که به انحصار کانون وکلا و سایر ذی‌نفعان در این زمینه منجر شده است، می‌توان در ابعاد گوناگونی در جامعه مشاهده کرد:

دسترس‌ناپذیری جامعه به خدمات حقوقی و تشدید فقر و نابرابری حقوقی: کمبود عرضه خدمات وکالت باعث شده وکالت به یک امر گران قیمت و دست‌نیافتنی در ایران تبدیل شود. در حالی که در کشورهای توسعه یافته یک خدمت در دسترس است. تضييع حقوق مردم در محاکم يکي از پيامدهاي ناخوشايند کمبود وکيل و عدم دسترسی آحاد جامعه به وکلا است. بنابر اظهارات مرتضي شهبازي‌نيا، رئيس اتحاديه سراسري کانون وکلاي دادگستري، تنها ۱۰ درصد پرونده‌هاي قضائي در محاکم با حضور وکيل بررسي مي‌شوند. با در نظر گرفتن پيچيدگي قواعد حقوقي، بسياري از کساني که توان پرداخت حق‌الوکاله‌هاي نجومي وکلا را ندارند، نمي‌توانند در دادگاه به درستي از حقوق خود دفاع کنند. نتیجه‌ی این امر فقر حقوقی برای بخشی از جامعه به معنای فقدان توانایی لازم برای فراهم آوردن حمایت حقوقی از خود است.

بیکاری حقوق‌خوانده‌ها: در حال حاضر ۶۰ درصداز کل دانش‌آموختگان حقوق در کشور بیکارند و نیمی از ۴۰ درصد باقي‌مانده نيز در مشاغل غيرمرتبط مشغول فعاليت هستند، کساني که سال‌ها در سيستم آموزشي کشور تحصيل کرده و در يکي از رشته‌هاي پر طرفدار دانشگاهي تا مقاطع کارشناسي، کارشناسي ارشد و حتي دکتري تحصيل کرده‌اند. دلايل مختلفي از جمله ظرفيت‌گذاري‌هاي غير منطقي در نحوه پذيرش آزمون وکالت و انحصارطلبی‌ها کشور را از ارائه خدمات اين دانش‌آموختگان محروم کرده است

حق‌الوکاله‌های نجومی: به دلیل نسبت غیرمنطقی بین تعداد وکلا و پرونده‌های قضایی کشور، قیمت‌ خدمات حقوقی در بسیاری موارد بالاست که این شکل از قیمت‌گذاری نیز به خودی خود ناشی از شکل‌گیری انحصار در این حوزه است. این موضوع نه تنها دسترسی به وکلا را سخت‌تر می‌کند، بلکه باعث می‌شود وکلا نسبت به پرونده‌هایی که درآمد چندان زیادی از آن‌ها نمی‌توانند کسب کنند، اهمال کاری کنند.

طرح اخیر مجلس و مقاومت وکلا در برابر انحصارزدایی

در «طرح تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، مقرر شده است شروع کسب و کارهایی که به طور مستقیم خطرهای جانی، امنیتی یا زیست محیطی ندارند نیاز به طی مراحل صدور مجوز نداشته باشند و صاحب کسب و کار صرفا ملزم به ثبت اطلاعات در درگاه ملی مجوزهای کسب و کار شود. در ماده ۲، این بند جایگزین ماده ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شده است: «مراجع صدور مجوز موظفند نوع، شرایط، مدارک و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار خود را به همراه مبانی قانونی با امضای بالاترین مقام دستگاه اجرایی به هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار، ارسال کنند تا پس از بررسی و تصویب هیات مزبور، بر روی پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار قرار گیرد. همچنین مراجع صدور مجوز موظفند ظرف مدت یکسال از لازم الاجراشدن این قانون، فرایند صدور مجوز کسب و کار را از طریق پنجره واحد به گونه ای ساماندهی نمایند که صدور مجوز به صورت غیرحضوری و با حداقل هزینه و زمان انجام پذیرد.» در این طرح همچنین تصریح شده است که «مراجع صدور مجوز حق ندارند به دلایلی از جمله اشباع بودن بازار، محدودیت ظرفیت، حدود صنفی و امثالهم از پذیرش تقاضا با صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند».

در این طرح با کسب و کار تلقی کردن حرفه‌هایی نظیر وکالت و سردفترداری، تلاش شده است از انحصار کانون وکلا در صدور پروانه وکالت کاسته شود. به موجب ماده ۳ همین طرح سازوکاری که برای اعطای پروانه وکالت در نظر گرفته شده است، برگزاری آزمون سراسری به صورت مستقل از معیارها و سلایق کانون وکلا است: «سازوکار تبصره ماده ۱ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری و ماده ۵ قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران، به‌صورت آزمون سراسری سالانه برای اعطای این دو مجوز به نحوی صورت می‌گیرد که هر داوطلبی که ۶۰ درصد امتیاز میانگین نمره یک درصد جمعیت بالاترین امتیاز را کسب نماید، بتواند پروانه اخذ نماید.»

به زعم کارشناسان این طرح در صورت تصویب در شورای نگهبان تا حد زیادی می‌تواند از انحصار کانون وکلا در این حرفه بکاهد. اما از هفته پیش که این طرح جهت بررسی به شورای نگهبان ارجاع شده است، واکنش‌های بسیاری از سوی جامعه وکلا در راستای رد این طرح صورت گرفته است. در یک هفته‌ای که از تقدیم این طرح به شورای نگهبان می‌گذرد، بیش از ده‌ها بیانیه، نامه و یادداشت از سوی جامعۀ وکلا در سایت‌های خبری منتشر شده است که همگی با غیرعلمی، غیرکارشناسی، غیرفقهی و نهایتا غیرعقلانی خواندن طرح اخیر خواستار رد آن توسط شورای نگهبان شده‌اند. استدلال مخالفان این طرح را می‌توان به این صورت دسته‌بندی کرد:

مغایرت کسب و کار تلقی کردن وکالت با مبانی فقهی و حقوقی: بر اساس استدلال مخالفان طرح اخیر، وکالت، نوعی«خدمت» است، اما به واسطه درج اصل مربوط به حقوق وکالت (اصل ٣٥) در فصل سوم قانون اساسی تحت عنوان «حقوق ملت»، نمی‌توان آنچه پیرامون وکالت است (وکلای دادگستری و کانونهای وکلای دادگستری) را با ابزار مختص اصل ٤٤، به تدوین، تقنین و تفسیر گذاشت، زیرا اصلی از فصل سوم که مربوط به «حقوق ملّت» است در زمره مباحث ذیل فصل چهارم نمی‌گنجد. زیرا وکالت مربوط به حقوق ملّت است و کسب و کار در حوزه «اقتصاد و امور مالی» قرار دارد. (جلیل مالکی، رییس کانون وکلای دادگستری مرکز) از سوی دیگر مخالفان دیگری به این طرح از منظر مغایرت آن با موازین شرعی و فقهی تاخته‌اند. بر اساس این استدلال: «در منابع معتبر فقهی وکالت به معنای نیابت و اعتماد به دیگری آمده است و هیچ‌گاه تلقی کسب ‌وکار و جنبه تجاری در منابع معتبر فقهی در این باره وجود نداشته است. عقد وکالت به‌صورت غیر معوض و مجانی هم امکان تحقق دارد و وجود عوض جزء ارکان آن نیست در حالی‌که اطلاق واژه کسب و تجارت به وکالت در مصوبه مجلس مغایر اطلاقات موجود در کلمات فقهایی مانند مرحوم امام است.» (محسن برهانی) افرادی که به این دعاوی استناد کرده‌اند، ابراز امیدواری کرده‌اند که فقهای شورای نگهبان نمی‌توانند به این مبانی مسلم فقهی و شرعی بی‌اعتنا باشد.

تهدید امنیت شغلی وکلابرخی مخالفان معتقدند این طرح «با اصولی مانند «صیانت از امنیّت حرف و شاغلان»، مغایرت آشکار دارد و مخلّ حقوق و شخصیت کسانی است که بر اساس مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام، در مقام دفاع هم‌شأن قضات هستند و ورود افراد فاقد صلاحیّت علمی لازم، میتواند عواقب امنیتی را نیز در بر داشته باشد.» این دعوی تا آن‌جا پیش رفته است که این طرح را از مصادیق «ستمگری» و «ظلم» خوانده، زیرا «عدل خدا» را متضمن آن دانسته که هرگونه تغییر و تحوّل، با در نظر گرفتن امکانات مالی، فرهنگی، قضایی و غیره آن از جمله امنیت شغلی وکلا باید همراه باشد! (سعید صالح احمدی)

اهمیت احراز صلاحیت علمی: برخی از وکلای مخالف طرح نیز از ورود افراد فاقد صلاحیّت علمی لازم ابراز نگرانی کرده و معتقدند تصویب این طرح فاجعه‌ایست که در صورت تحقق با بی در و پیکر کردن وکالت، رمق دستگاه قضایی را خواهد گرفت و تبعات جبران ناپذیری برای نظام در پی خواهد داشت. زیرا هر شخصی که اندکی حقوق خوانده یا کمی آشنا به علوم اسلامی مرتبط با فقه باشد، بدون نیاز به صلاحیت به ‌خوبی ارزیابی ‌شده علمی، می ‌تواند به وکالت اقدام کند. (فرشید مقیمیان ‌بروجنی)

اشباع و عدم نیاز به ورود رقبای جدید: برخی از ذی‌نفعان مشکل اصلی در این حوزه را جذب و پذیرش دانشجوی حقوق و افزایش دانشکده‌های حقوق دانسته‌اند که باعث شده فارغ التحصیلان این رشته بیش ازحد نیاز، وجود داشته باشند و همه انتظار داشته باشند که کانون وکلا زمینه اشتغال آنان را فراهم کند. در حالی که به زعم این افراد تعیین سهمیه آزمون و ظرفیت آزمون به موجب قانون است و مستند قانونی دارد. (حسین آبادی) به اعتقاد رئیس پیشین کانون وکلای دادگستری مرکز ظرفیت بازار وکالت اشباع شده است و نیاز به افزایش عرضه نیست و راه حل در کاهش در جذب دانشجوی حقوق است، و نه تسهیل ورود متقضیان و صدور پروانه وکالت.

بررسی دعاوی فوق به وضوح حاکی از آن است که ذی‌نفعان بازار انحصاری وکالت در پی آنند که با کارشناسانه و علمی جلوه دادن مبنای پایین نگاه داشتن تعداد وکلا، منافع آشکار خود در مخالفت با این طرح را پنهان کنند. بر اساس دلایل پیش‌گفته و پیامدهای محدود نگاه داشتن تعداد وکلا، به وضوح روشن است که مقاومت وکلا در برابر کسب وکار تلقی شدن حرفه وکالت ناشی از موقعیت درگیر تعارض منافع آن‌ها و تنها در راستای حفظ انحصار است. کسب وکار در قوانین ایران تعریف مشخصی دارد. کسب و کار بر اساس بند ث ماده۱ «قانون بهبود محیط کسب وکار» چنین تعریف شده است: «کسب وکار به هر نوع فعالیت تکرار شونده و مشروع اقتصادی از قبیل تولید، خرید و فروش کالا و خدمات به قصد کسب منافع اقتصادی اطلاق می‌شود». روشن است که وکالت قضایی نیز در همه جای جهان یک نوع خدمت، در زیرمجموعه بازار خدمات حقوقی است. اما متأسفانه منافعی که از قِبل مقدس‌سازی حرفه وکالت نصیب ذی‌نفعان این بازار می‌شود، باعث شده در روزهای اخیر هجمه عجیبی علیه اصطلاحاتی نظیری کاسبی و کاسبکاری به راه بیفتد. در حالی که اگر همه مناسبات شفاف شود، وکالت نمی‌تواند تفاوتی با سایر حِرفی که کسب و کار خوانده می‌شوند، داشته باشد.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=15060

بدون دیدگاه

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *