پژوهشگر توسعه
کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
صحنه سیاسی کشور شیلی بین سال‌های ۱۹۲۵ تا ۱۹۷۳ را می‌توان به شکل فرآیندی توصیف کرد که طی آن گروه‌های اجتماعی مختلف با کسب حق رأی و قدرت سازماندهی برای بازتوزیع رانت‌ها تلاش می‌کردند. در شروع این دوره زمین‌داران بزرگ و صاحبان صنایع معدنی مهم‌ترین گروه‌های صاحب رانت در کشور بودند و بنابراین مؤثرترین نقش‌آفرینان در صحنه سیاسی این کشور بودند. از یک سو تغییرات حقوقی همچون کسب حق رأی توسط زنان و اصلاح نظام انتخاباتی در سال ۱۹۵۸ و از سوی دیگر پیاده‌سازی سیاست‌گذاری صنعتی و جایگزینی واردات و رشد صنعت مس (که به تثبیت یک طبقه کارگر قدرتمند منجر شد) باعث به چالش کشیده شدن رانت‌های صاحبان قدرت و احساس خطر آن‌ها در سال‌های منتهی به کودتای ۱۹۷۳ شد (ناویا، ۲۰۱۳). این فرآیند با انتخاب فری[۱] و آلنده به ریاست جمهوری و تلاش آنان در جهت ملی‌سازی برخی صنایع تکمیل شد. تشکیل و تثبیت اتحادیه‌های کارگری و احزاب سوسیالیست و کمونیست در ابتدا با مقاومت چشمگیری از سوی محافظه‌کاران و افراد صاحب رانت از صنایع مختلف روبه‌رو نشد اما اصلاحات سریع دوره آلنده نظم حاکم بر شیلی را دستخوش تحولاتی جدی می‌ساخت و برخی از گروه‌های قدرتمند صاحب رانت را تهدید به حذف می‌کرد بنابراین این تحولات واکنش آنان را برانگیخت. در سال ۱۹۷۳ ارتش اقدام به کودتا کرد و قدرت را در دست گرفت. درواقع همان‌طور که در چارچوب نظری داگلاس نورث پیش‌بینی می‌شود، حذف منابع رانت قدرتمندان حاکم بر جامعه باعث بی‌ثباتی می‌شود و آنان در برابر توسعه مقاومت خواهند کرد. ممکن است درک مسیر تحولات سیاسی شیلی تا زمان استقرار نظامیان کمی آسانتر باشد اما بررسی دلایل عقب‌نشینی تدریجی نظامیان و واگذاری قدرت به مقامات غیرنظامی و نهاد انتخابات دشوارتر خواهد بود. در این مورد می‌توان چند دلیل عمده را مطرح کرد، از جمله تغییر ساختار اقتصادی و سازوکارهای تولید رانت در شیلی در دوره تصدی نظامیان، تغییرات تدریجی قوانین که بر اساس قانون اساسی کودتاچیان بوده است و در هر مرحله مقاومت شدیدی از سوی محافظه‌کاران برنیانگیخته است و همچنین اعطای امتیازاتی به نظامیان در برابر دست کشیدن از قدرت که یک بازی برد برد را پیش می‌نهاد.
در دوره حاکمیت کودتاچیان و با سرکوب مخالفان و اتحادیه‌های کارگری، حکومت می‌توانست هرگونه اصلاح اقتصادی که می‌خواست را اجرایی سازد. این اصلاحات با نقض گسترده حقوق بشر توسط حکومت پینوشه همراه بودند. قدرت و اختیارات بالای نظامیان ژنرال پینوشه را قادر ساخت تا ترتیبات نهادی جدیدی ایجاد کند. قانون اساسی سال ۱۹۸۰ که به سفارش پینوشه نوشته شده بود، چارچوبی برای دموکراسی محدود ایجاد کرد و همچنین پایه‌های مدل اقتصادی بر پایه بازار را فراهم ساخت. اما این قانون اساسی به دامی برای دیکتاتوری نظامی بدل شد. همان‌طور که یک کفش سفارشی هم ممکن است پا را اذیت کند، قانون اساسی سال ۱۹۸۰ به نقشه راهی برای احیای دموکراسی در شیلی بدل شد. درواقع با اینکه بیشتر عناصر اقتدارگرای قانون اساسی ۱۹۸۰ از زمان احیای دموکراسی تعدیل شدند و تغییر کردند، نهادها و حقوق مبتنی بر قانون اساسی که مدل اقتصادی بازار محور را بنا کردند هنوز برقرار هستند. حکومت‌های دموکراتیک که از ۱۹۹۰ به قدرت رسیده‌اند، این مدل را تقویت کرده‌اند و همچنین با ایجاد اصلاحاتی برای کاهش فقر، افزایش مخارج اجتماعی و تقویت نقش تنظیم‌گری دولت، به این مدل مشروعیت بخشیده‌اند (ناویا،۲۰۱۴).
مبنای اصلی اصلاحات نئولیبرالی انجام شده در نظام پینوشه این بوده است که دولت مانعی برای توسعه اقتصادی است. بنابراین، کاهش اندازه دولت و محدود ساختن عملکرد‌هایش باعث آزاد شدن تخریب خلاقانه شومپیتری خواهد شد و رشد اقتصادی، توسعه را به همراه خواهد آورد (ناویا،۲۰۱۴).
مهم‌ترین اصلاح انجام شده در دهه ۱۹۷۰ لایحه سرمایه‌گذاری مستقیم بود که با هدف جذب سرمایه خارجی طراحی شده بود. معکوس ساختن روند ملی‌سازی که در دوره آلنده انجام شده بودند و خصوصی‌سازی برخی شرکت‌های دولتی نیز با هدف جذب سرمایه‌گذار خارجی بودند (ناویا،۲۰۱۴).
از دیگر ویژگی‌های نهادی حکومت پینوشه که در قانون اساسی ۱۹۸۰ ثبت شده است، ممنوعیت دولت برای مشارکت در فعالیت‌های اقتصادی مولد است. علاوه بر این، این قانون اساسی حمایت‌های گسترده‌ای از مالکیت خصوصی فراهم می‌سازد(ناویا، ۲۰۱۵).
پس از اصلاح قانون اساسی، نهادهای به جا مانده از دوره حکومت نظامیان این هدف را داشتند که ایجاد تغییرات یکجانبه از سوی اکثریت انتخابی در پارلمان را مسدود کنند. بنابراین مقرراتی برای مقابله با رأی اکثریت در قانون اساسی گنجانده شدند. اگرچه این قانون اساسی یک نظام ریاست جمهوری قدرتمند را تبیین می‌کند، کنگره این قدرت را دارد که سد راه قوه مجریه شود. رویه نامعمول انتخابات کنگره به شکلی است که ایجاد یک اکثریت در پارلمان دشوار است و همچنین سناتورهایی غیرانتخابی نیز ۱۹ درصد سنا را تشکیل می‌دهند. با انتصاب این سناتورهای غیرانتخابی توسط نظامیان، کنسرتاسیون[۲] به‌رغم موفقیت در کسب اکثریت کرسی‌های انتخابی، در سنا در اقلیت قرار می‌گرفت(ناویا،۲۰۱۴).
ویژگی‌های نهادی دیگری نیز در قانون اساسی گنجانده شده بودند که ائتلاف پیروز در انتخابات را مجبور می‌کردند برای پیاده‌سازی اصلاحات با ائتلاف بازنده مصالحه کند. مکانیسم‌های قدرتمند قانونی نیز ایجاد شدند تا ایجاد مصالحه را تسهیل کنند. علاوه بر این، این چیدمان نهادی باعث پدیداری و تثبیت احزاب قدرتمند با چشم‌انداز بلندمدت شد. از ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۵ اصلاحاتی در قانون اساسی انجام شدند که به تدریج ویژگی‌های غیردموکراتیک را از قانون اساسی زدودند. این اصلاحات باعث تقویت بیشتر نهادهای دموکراتیک و همچنین بیشتر شدن مشروعیت ساختار نهادی شدند که در ابتدا توسط حکومت اقتدارگرا تحمیل شده بودند (ناویا،۲۰۱۴).
وجود سازوکارهای نهادی که تضمین می‌کردند جبهه پیروز در انتخابات نخواهد توانست گروه رقیب را به کلی از صحنه حذف کند و همچنین تضمین اینکه پس از واگذاری قدرت، تحولاتی عظیم در ساختار سیاسی و اقتصادی کشور روی نخواهند داد، زمینه را برای کمتر شدن مقاومت در برابر تغییرات فراهم کردند. نظامیان و حامیانشان که اداره کشور را به رقیب خود واگذار می‌کردند، مطمئن بودند که منافعشان تهدید نخواهد شد و تحولی اساسی در مسیر اقتصاد کشور وجود نخواهد داشت. وجود برخی مکانیسم‌های خاص نیز ادامه تأثیرگذاری آنان در فرآیند سیاست‌گذاری را تضمین می‌کردند. تحولات بعدی در حوزه‌های سیاسی و اقتصادی شیلی نیز نشان می‌دهند، تعامل میان نظامیان و گروه‌های مخالف آنان از جمله کنسرتاسیون نشان‌دهنده یک بازی با مجموع مثبت بود.
اصلاحات قانون اساسی در شیلی در سال ۱۹۸۹ نتیجه یک مصالحه بودند. اگرچه نظامیان با کاستن از محدودیت‌های پلورالیسم سیاسی و حذف موانع برای فعالیت سیاسی حزبی به برخی از مطالبات مخالفان پاسخ دادند، آنان مقرراتی وضع کردند که نسبت به مقررات وضع شده مطابق با قانون اساسی سال ۱۹۸۰، ارتش را به میزان بیشتری از مقامات غیرنظامی مستقل می‌ساخت (هیس و ناویا، ۲۰۰۷).
قانون اساسی سال ۱۹۸۰ بر سر راه اتحادیه‌های کارگری و احزاب سیاسی و همچنین آزادی بیان و آزادی رسانه‌ها محدودیت‌هایی ایجاد می‌کرد. این قانون اساسی، نظامیان را ضامن نظم می‌نامید و به آنان قدرت فراوانی می‌داد از جمله کنترل شورای امنیت ملی که سناتورها و دیوان قانون اساسی را منصوب می‌کرد. در میانه ۱۹۸۹، از طریق همه‌پرسی ۵۴ اصلاح در قانون اساسی اعمال شد. این اصلاحات بسیاری از مقررات مربوط به دموکراسی کنترل شده در قانون اساسی ۱۹۸۰ را حذف یا تعدیل کردند. کنسرتاسیون برای کسب رضایت نظامیان مایل بود تا در قبال حذف تعداد هرچه بیشتری از مقررات غیردموکراتیک، استقلال بیشتری به نظامیان بدهد(هیس و ناویا، ۲۰۰۷).
البته استقلال بیشتر ارتش از اصلاحات بیشتر سیستم دموکراسی محدود جلوگیری نکرده است. اصلاحات قانون اساسی شیلی در سال ۱۹۸۹ ساختار دموکراسی محدود را تعدیل کرد. اگرچه این اصلاحات در برخی حوزه‌ها محدودیت‌هایی داشتند، آن‌ها باعث تقویت چشمگیر اصول تفکیک قوا و حاکمیت مردمی شدند(هیس و ناویا، ۲۰۰۷).
قانون اساسی سال ۱۹۸۰ علاوه بر اعطای نقش قیومیت به نظامیان، آنان را از مقامات غیرنظامی مستقل می‌ساخت. رئیس جمهور که نقش فرمانده کل نیروهای مسلح را بر عهده گرفته بود اختیار برکناری فرماندهان کل و افسران نظامی با رتبه بالا را نداشت. علاوه بر این، قوای مجریه و مقننه برای تأثیرگذاری بر تصمیمات بودجه‌ای که توسط نیروهای مسلح اتخاذ می‌شدند یا کاهش بودجه دفاعی قدرت کمی داشتند(هیس و ناویا، ۲۰۰۷).
بر اساس قوانین تصویب شده در سال ۱۹۹۰ بودجه نظامی نمی‌تواند با احتساب نرخ تورم از بودجه سال گذشته کمتر باشد. این قانون میزان حداقل تأمین مالی نظامیان را مشخص می‌کرد که از سطوح بودجه نظامیان در کشورهای همسایه بیشتر بود. اما بین سال‌های ۱۹۹۰ و ۱۹۹۸ اقتصاد شیلی با نرخ سالانه ۷ درصد و تورم بسیار کم رشد کرد. بنابراین این میزان حداقلی بودجه در مقایسه با کل بودجه ملی وزن کمی پیدا کرد(هیس و ناویا، ۲۰۰۷).
امتیاز اقتصادی دیگری که نظامیان دریافت کردند، «قانون مس» بود. این قانون مقرر می‌کرد که ۱۰ درصد از فروش سالانه شرکت ملی مس شیلی به نظامیان تعلق گیرد و دولت بر این صندوق مالی نظارتی نداشته باشد. علاوه بر این، نظامیان می‌توانند اموال نظامی را بدون گزارش به مقامات غیرنظامی بفروشند. اموال نظامی برخلاف دیگر اموال حکومتی تحت مالکیت حکومت مرکزی نیستند بلکه تحت مالکیت همان شاخه نظامی هستند. اما همچون اموال دولتی، اموال نظامیان نیز معاف از مالیات هستند. برخی ناظران اشاره می‌کنند که با توجه به رشد سریع اقتصادی کشور، مخارج نظامی در طول دهه ۱۹۹۰ سهم هرچه کمتری در تولید ناخالص داخلی شیلی داشته است (هیس و ناویا، ۲۰۰۷).
قوانین دیگری وجود داشتند که استقلال در فرماندهی نیروهای نظامی را نیز تأمین می‌کردند. مطابق قانون اساسی سال ۱۹۸۹ زمانی که فرماندهان کل قوای نظامی توسط رئیس جمهور برای دوره‌ای چهار ساله به جایگاه خود منصوب می‌شدند (که این انتخاب هم به پنج افسر با بالاترین درجه محدود می‌شد)، آنان تنها در برابر شورای امنیت ملی پاسخگو بودند. رئوسای جمهور اغلب نفوذ کمی بر فرآیند ترفیع افسران عالی رتبه در جهت کاندید شدن آنان برای این پست داشتند(هیس و ناویا، ۲۰۰۷).
یکی دیگر از ویژگی‌های خاص نهادی کشور شیلی که به حرکت تدریجی این کشور به سوی دموکراسی کمک می‌کند را می‌توان ساختار خاص فرآیند سیاست‌گذاری این کشور دانست. اولین ویژگی این است که شیلی یک سیستم حزبی با دو ائتلاف باثبات دارد که روابط و منافع مشترک زیادی دارند. دومین ویژگی خاص فرآیند سیاست‌گذاری در شیلی وجود قوه مجریه بسیار قدرتمند است که مجموعه‌ای از نقش‌آفرینان وتوکننده در برابر او قرار می‌گیرند. سومین ویژگی نقش وتوکنندگان در فرآیند سیاست‌گذاری است. برخی از این وتوکنندگان هنگام خروج نظامیان از حکومت در قانون اساسی نوشته شده‌اند تا تغییرات سیاست‌گذاری توسط حکومت‌های منتخب بعدی دشوارتر شود. چهارمین ویژگی وجود یک مکانیسم با عملکرد مناسب پیاده‌سازی سیاست‌گذاری است که شامل دستگاه قضایی مستقل و بوروکراسی کارآمد است(آنینات و همکاران، ۲۰۰۶). این ویژگی‌های نهادی شرایطی ایجاد می‌کنند که در آن هزینه‌های مبادله اندک هستند و تبادل‌های سیاسی بین دو قطب مخالف معتبر هستند. وجود وتوکنندگان باعث می‌شود تبادلات بین دو قطب سیاسی معتبر بمانند ولی از سوی دیگر می‌تواند مانعی در برابر برخی اصلاحات نیز باشد.
پس از تغییرات دهه ۱۹۹۰ نیز ساختار کلان اقتصادی کشور شیلی در همان مسیر مدل اقتصادی نئولیبرال بوده است و به‌رغم تعلق کنسرتاسیون به جناح چپ، حکومت‌های کنسرتاسیون بر مبنای مدل اقتصادی بازارمحور به فعالیت خود ادامه دادند. آن‌ها اصلاحات هدف‌داری انجام دادند که به دنبال گسترش یارانه‌های دولتی و اختصاص هزینه‌های حکومتی به نیازمندترین اقشار جامعه بودند. حکومت‌های کنسرتاسیون در نتیجه این اقدام‌ها توانستند فقر را تا حدود زیادی کاهش دهند و نابرابری را نیز به میزان محدودی کاهش دهند و در همین حال رشد اقتصادی را در بین سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۰ را در سطوح بالایی حفظ کنند. بین سال‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۱۵ نرخ فقر در شیلی از ۴۰٪ به کمتر از ۷٪ رسیده است(ناویا، ۲۰۱۵). بدین ترتیب می‌توان گفت با وجود محدودیت‌های موجود در فضای سیاست‌گذاری در شیلی، کنسرتاسیون توانست با کسب توافق رقیب خود، با وجود عدم تحول در مدل نئولیبرالی اقتصاد با افزایش هزینه‌های اجتماعی چهره‌ای انسانی به این نظام بدهد.
درنهایت می‌توان نتیجه گرفت مسیر گذار شیلی به سوی دموکراسی در حوزه‌هایی موفق بوده است که منافع دو گروه رقیب در کشور به یکدیگر نزدیک بوده‌اند یا همه ذینفعان منافع مستقیمی از اصلاح داشته‌اند. تقویت پایگاه اجتماعی کنسرتاسیون همپای موفقیت‌های انتخاباتی آن‌ها و عدم اقدام طرفین به تغییرات افراطی و حذف یکدیگر را می‌توان در این فرآیند مؤثر دانست.
GDP سرانه در شیلی و آمریکای لاتین، ۱۹۶۰-۲۰۱۳
منبع: ناویا (۲۰۱۵)
تورم و رشد GDP سرانه در شیلی، ۱۹۶۰-۲۰۱۱
منبع: ناویا (۲۰۱۵)
پانوشت:
منابع:
- Aninat, C., Londregan, J., Navia, P., & Vial, J. (2006). Political institutions, policymaking processes, and policy outcomes in Chile. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 1-64.
- Heiss, C., & Navia, P. (2007). You win some, you lose some: Constitutional reforms in Chile’s transition to democracy. Latin American Politics and Society, 49(3), 163-190.
- Navia, P. (2013). From limited access to open access order in Chile, take two. In the Shadow of Violence: Politics, Economics, and the Problems of Development, 261-292.
- Navia, P. (2014). The original sin in Chile’s successful history of development. In Handbook of Emerging Economies (pp. 227-242). Routledge.
- Navia, P. (2015). D3. 3.1 The Chilean transition from non-corrupt economic underperformer to most developed and least corrupt country in Latin America.
بدون دیدگاه