استادیار دانشگاه علامه طباطبائی
سال ۱۳۹۰ که درآمد دلار نفت سقوط کرد، پرده‌پوشی موقتا خاتمه یافت و عیوب پیشین آشکار شد. با شروع تحریم ها، دود وابستگی و شکنندگی اقتصاد ایران که سال‌ها از آن غفلت شده بود، به چشم رفاه خانوارهای ایرانی رفت و البته به چشم تولیدکنندگان و کارگران. تازه معلوم شد که چقدر در سیاستگذاری باکیفیت ضعیف‌ایم و چقدر در اجرای همان سیاست‌ها، ناکارا و غیراثربخش. امید داشتیم که همزمان با مذاکرات برجام، به فوریت برای علاج ام‌الامراض یعنی بخش عمومی کم کیفیت، چاره‌اندیشی شود اما باز هم چشم‌ها منتظر صدور بیشتر نفت و گردش بیشتر تجارت و دلار بود. دولت مستعجل فیروزه بواسحاقی درخشیدن گرفت، نرخ رشد اقتصاد دورقمی شد و تورم تک‌رقمی اما بر همان سیاق پیشین، یعنی با پرده‌پوشی نفت و بدون هیچ عزمی برای اصلاح ساختار نامقاوم.
بروکرات‌هایی که منافع شخصی – سازمانی آن‌ها در همان جهت منافع عمومی نیست، تمایلی برای پیشبرد سیاست‌های رسمی ندارند. در چنین سیستمی مصوبات مجلس و دولت و شوراهای عالی به گروه هایی که لازم است از آن محدودیت یا موهبت برخوردار شوند اصابت نمی‌کند.
زمستان ۱۳۹۶ و بهار ۱۳۹۷ فرارسید و جریان خروج سرمایه‌ای که پیش از عهدشکنی ایالات متحده اوضاع را بو کشیده بود، مجددا بر میهمانی موقت نفت مهر پایان زد. امروز دوباره پرده نفت و دلار برافتاده و سوگمندانه باید گفت ما در همان شکنندگی هفت سال قبل هستیم بلکه بیشتر. هم خارهای اعسار بانکی و جریان نقدینگی بزرگتر شده و هم خارکن‌های دولت و مجلس و ستاد تدابیر و غیره، کم مایه تر. هرچند سیاستگذاران و بروکرات‌ها باید دغدغه مشکلات فوری و اداره‌ی روزمره‌ی امور را داشته باشند اما اگر باز هم از ریشه غفلت کنیم، باید منتظر تکرار مصیبت باشیم. از منظر نگارنده ریشه این شکننده بودن، بخش عمومی ایران است که نه کیفیت سیاستگذاری دارد و نه توان بروکراتیک برای به سرانجام رساندن مصوبات.
اجازه دهید موضوع بوروکراسی را با دو مشاهده شخصی آغاز کنم: بزرگی از اعضاء موثر مجمع تشخیص مصلحت نظام سوال می‌کرد چرا پس از ابلاغ این همه سیاست‌های کلی، اتفاق مثبتی در واقعیت رخ نداده است؟ همچنین رئیس کمیسیونی از مجلس شورای اسلامی می‌پرسید چرا علی‌رغم این مصوبات دولت و فرماندهی، دستگاه اجرا هنوز دارد کار خود را می‌کند و مردم اثرات این مصوبات را احساس نمی‌کنند؟ این‌ها شواهدی است از مشکل بوروکراسی یعنی ماشین اجرای سیاست. گرچه بوروکراسی کشور طی دهه اخیر به نحو مشهودی ضعیف شده اما این مشکل نه مخصوص سال‌های اخیر است و نه ویژه‌ی ایران. صاحب‌نظرانی مانند مکلئود که ابتدای دهه ۱۳۴۰ نهادهای اقتصاد ایران را معاینه کرده بودند به این واقعیت اذعان داشتند که نظام اداری و اجرایی کشور دچار آفت‌های مهم است. جذب کارکنان فاقد صلاحیت، نبودن پلکان روشن و حرفه‌ای برای ارتقاء، پیچیدگی و ناکارامدی فرایندها، فساد اداری و مالی، عدم انگیزش کارکنان برای پاسخگویی، تسخیر بوروکراسی توسط جناح‌ها و ده‌ها مقوله‌ی دیگر جزء بیماری‌های بوروکراسی است اما در این مجال تنها بر اثربخش نبودن بوروکراسی تمرکز می‌کنیم.
اولین گروه از اقتصاددانان که به نقش ویژه بروکرات‌ها (مردان دستگاه اجرا) پی بردند اهالی مکتب انتخاب عمومی (Public choice) بودند که فرض ساده‌انگارانه کلاسیک‌ها را کنار گذاشتند. در این مکتب سیاستگذاران و بروکرات‌ها موجوداتی خنثی و صرفا مطیع قانون نبودند و تنها انگیزه آن‌ها نیز خدمت به منافع عمومی (Public interest) نبود بلکه مثل فعالان بازار، تابعی داشتند از اهداف شخصی خود (مثل کسب بیشترین رای یا جذب بیشترین بودجه) . البته نتیجه‌ی چنین شناختی، لزوم تدوین مقرراتی برای مدیریت سیاستگذاران و بروکرات‌هاست تا منافع عموم را فدای منافع شخصی و کوتاه مدت خود نکنند.
آنچه بوروکراسی نارسانا نامیده‌ام یعنی عدم طراحی سازوکار مدیریت منافع شخصی – سازمانی، موجب شود بروکرات‌ها به مانعی برای تحقق منافع عمومی و سیاست‌های رسمی تبدیل شوند. بروکرات‌هایی که منافع شخصی – سازمانی آن‌ها در همان جهت منافع عمومی نیست، تمایلی برای پیشبرد سیاست‌های رسمی ندارند. در چنین سیستمی مصوبات مجلس و دولت و شوراهای عالی به گروه هایی که لازم است از آن محدودیت یا موهبت برخوردار شوند اصابت نمی‌کند زیرا تمام انرژی سیاستگذاری کشور از مجرای بوروکراسی است که منتقل می‌شود.
دو دسته تعارضات:
- اول تعارض منافع سازمانی: از آنجا که تابع هدف و موفقیت ممیزان مالیاتی، واریز مالیات بیشتر به خزانه‌ی دولت است، انگیزه زیادی برای اعمال معافیت‌های دولت برای مثلا شرکتهای دانش بنیان را ندارند و بهانه‌هایی برای معاف نکردن پیدا می‌کنند. یا مدیران بانک‌ها به جهت بالابردن سود بانک، تمایل کمی به اعطای تسهیلات با نرخ سود کمتر و مصوب دولت برای تولیدکنندگان خاص دارند و با روش‌ها و فرمول‌ها متفاوت، به دنبال بالابردن نرخ واقعی سود هستند.
- دوم تعارض منافع شخصی: هر دو مثال فوق اگر با انگیزه اخذ رشوه برای ممیز مالیاتی یا مدیر بانکی صورت گیرد، منافع شخصی مانع بهره مندی شرکتهای تولیدی از مشوق‌های دولت می‌شود.
اگر دکتر طیب‌نیا وزیر اسبق اقتصاد از مقاومت بروکرات‌ها در مقابل خصوصی‌سازی واقعی شرکتهای دولتی یا مقاومت در برابر حذف مجوزهای غیرضروری دستگاه‌های دولتی سخن می‌گفت، همه این‌ها مصادیقی از بوروکراسی نارساناست. فراموش نکنیم دولت نهم و دهم با ادعاهایی که گوش فلک را پر می‌کرد نتوانست همه‌ی شرکتهای دولتی غیرلازم را از تهران بیرون کند.
تا گلوگاه‌های اثربخشی مصوبات، ملتزم ساختن دستگاه‌های اجرایی به اجرای مقررات و هم‌راستا ساختن منافع بروکرات‌ها با منافع عمومی دنبال نشود، تصویب قانون و مقررات، کم فایده خواهد بود.
رها کردن بوروکراسی به حال خود، در فضایی که فرهنگ سازمانی کشور از دهه ۱۳۷۰ به سمت منافع شخصی حرکت کرده است، به معنای کم اثرساختن سیاستگذاری است. مقامات دولت و مجلس پس از تصویب یک سیاست، آسوده خاطر از اینکه راه حل مشکل را تصویب کرده‌اند به منزل می‌روند غافل از اینکه تا نظام بوروکراسی اصلاح نشود، مشکل حل نمی‌شود و راه‌حل‌ها، فقط روی کاغذ باقی می‌ماند. حجم مصوبات نیمه اجرا شده در کشور، بهترین گواه برای نارسانا بودن بوروکراسی است. مثلا زمانی که سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغ شد، گزارشی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شد (خرداد ۱۳۹۳) که نشان داد بندهای متعددی از این سیاست‌ها پیش‌تر در قوانین برنامه یا قوانین عادی تکلیف شده بودند و تنها اجرانشدن آن‌ها، موجب بقاء مشکل و ابلاغ مجدد بندها گردیده است. روشن است که تا گلوگاه‌های اثربخشی مصوبات، ملتزم ساختن دستگاه‌های اجرایی به اجرای مقررات و هم‌راستا ساختن منافع بروکرات‌ها با منافع عمومی دنبال نشود، تصویب قانون و مقررات، کم فایده خواهد بود.
الغرض، همزمان با بحث‌های کارشناسی برای افزایش کیفیت سیاست‌های اقتصادی دولت و مجلس، باید برای رسانایی و اثربخشی بوروکراسی چاره اندیشید و برنامه داشت.
بدون دیدگاه