اصلاحات مدیریت مالی عمومی: تیرهایی که به هدف نمی‌خورند

تنگنای مالی دولت در سال‌های اخیر ضرورت پرداختن به مفهوم مدیریت مالی عمومی (PFM) را افزایش داده است. علاوه بر این افزایش ظرفیت تکنیکی و شبکه‌ای کشور این امکان را فراهم کرده است که شرایط طراحی نظام مدرن مدیریت مالی عمومی نسبتا مهیا باشد. در حال حاضر، به رغم تولید و ثبت انواع مختلفی از اطلاعات در دستگاه‌های مختلف، ، تحلیل عملکرد بخش‌های مختلف حکومت، شناسایی مشکلات و اصلاح ناکارآمدی‌ها امکان پذیر نیست. به بیانی دیگر، تکیه بر روندهای غیر رسمی، موردی و نسبتا پیچیده برای دستیابی به اطلاعات سبب شده تا رهایی از ناکارایی، هدررفت منابع و فساد به راحتی ممکن نباشد.

مهسا جهاندیده

دکتری اقتصاد و کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

تنگنای مالی دولت در سال‌های اخیر ضرورت پرداختن به مفهوم مدیریت مالی عمومی (PFM) را افزایش داده است. علاوه بر این افزایش ظرفیت تکنیکی و شبکه‌ای کشور این امکان را فراهم کرده است که سامانه‌های مختلف طراحی و ارتباط بر خط این سامانه‌ها برقرار شود و به این ترتیب شرایط طراحی نظام مدرن مدیریت مالی عمومی نسبتا مهیا باشد.

در حال حاضر به رغم تولید و ثبت انواع مختلفی از اطلاعات در دستگاه‌های مختلف، به دلیل نبود فرآیندها و روندهای مشخص برای تجمیع اطلاعات، تحلیل عملکرد بخش‌های مختلف حکومت، شناسایی مشکلات و اصلاح ناکارآمدی‌ها امکان پذیر نیست. به این ترتیب تکیه بر روندهای غیر رسمی، موردی و نسبتا پیچیده برای دستیابی به اطلاعات سبب شده تا رهایی از ناکارایی، هدررفت منابع و فساد به راحتی ممکن نباشد.

نمونه‌های موفق مدیریت مالی عمومی چگونه اند؟

نظام‌های مدیریت مالی عمومی در سراسر جهان با هدف اتخاذ سیاست‌های مالی معقول و ممکن، تنظیم بودجه‌های الزام‌آور و منطبق بر سیاست‌ها، کارایی در جریان‌های مالی هزینه‌ای و درآمدی و نیز اصلاح روند ثبت اطلاعات و افزایش پاسخگویی سیاستگذاران، به کار گرفته شده‌اند.

نظام‌های مدیریت مالی عمومی در سراسر جهان با هدف انضباط مالی و افزایش پاسخگویی به کار گرفته شده‌اند. همچنین انواع گوناگونی از اصلاحات مطرح شده‌اند تا به کارکرد بهتر نظام‌های موجود PFM در هر کشور کمک کنند. با این وجود، هنوز بسیاری از کشورها با درجات مختلفی از فساد و ناکارایی در مدیریت منابع مالی عمومی رو به رو هستند.

همچنین انواع گوناگونی از اصلاحات نظیر استقرار حساب واحد خزانه، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، اصلاح طبقه‌بندی بودجه و اصلاح روندهای قانونی قراردادهای دولتی مطرح شده‌اند تا به کارکرد بهتر نظام‌های موجود PFM در هر کشور کمک کنند. با این وجود، هنوز بسیاری از کشورها با درجات مختلفی از فساد و ناکارایی در مدیریت منابع مالی عمومی رو به رو هستند.

مت اندروز، استاد دانشگاه هاروارد، که به طور خاص بر حوزه بهبود عملکرد دولت و سیاستگذاری عمومی متمرکز است در گزارش مشترکی با تعدادی از همکارانش به توضیح کارکردها و اهداف اصلی مدیریت مالی عمومی میپردازد. این گزارش بیان میکند که یکی از دلایل اصلی شکست پروژه‌های اصلاح مدیریت مالی عمومی در کشورهای مختلف عدم توجه به ظرفیت و نیاز کشورها بوده است. نمونه‌های موفق نظام‌های خود را حول واقعیت‌های خود شکل می‌دهند و اغلب دارای مکانیزم‌ها و فرآیندهایی هستند که کاملاً مشابه به نظر می‌رسند اما از جهاتی مهم متفاوت هستند. در سال‌های اخیر نهادهای بین‌المللی مختلفی به عنوان مشاور در پروژه‌های اصلاح نظام مالی عمومی در کشورهای در حال توسعه درگیر شده‌اند. تمایل این سازمان‌ها و سایر متولیان پروژه‌های اصلاحی برای دنباله‌روی از چارچوب PFM در نمونه‌های موفق (best practices) سبب شده تا بیش از نتیجه انتظاری مطلوب بر شکل مطلوب تاکید شود. حال آن که در بسیاری از موارد، به دلیل ظرفیت و نیاز متفاوت کشورهای در حال توسعه، شکل مطلوب نظام مدیریت مالی دولتی که بر گرفته از نمونه‌های موفق است نمی‌تواند به نتیجه مطلوب نیز منجر شود.

روندهای مطلوب لزوما به نتایج مطلوب منجر نمیشوند.

تاکید بسیار بر شکل نظام‌های PFM در نمونه‌های موفق و پذیرش آن به عنوان نمونه مطلوب سبب شده تا چارچوب‌های ارزیابی کارایی در نظام مدیریت مالی دولت‌ها نیز بیش از آن که نتیجه و عملکرد روندها را ارزیابی کند به شکل روندها توجه کند. به عنوان یک مثال می‌توان پرسید که آیا اطمینان داریم وجود ساختار رقابتی برای تامین کالا و خدمات به کارایی در تامین کالا و خدمات مورد نیاز دستگاه‌های دولتی منجر می‌شود؟ آیا در نبود چنین فرآیندی کارایی ممکن نیست؟ آیا میزان کارایی در تامین کالا و خدمات مورد نیاز دولت با میزان رقابتی بودن فرآیندها ارتباطی یک به یک دارد؟ هر چند ممکن است فرآیندها و روندهای صحیح دستیابی به نتیجه مطلوب را تسهیل کنند، ناهماهنگی میان این روندها و ظرفیت و نیاز کشورها بی‌تردید مانعی در مسیر دستیابی به نتیجه مطلوب خواهد بود.

یکی از دلایل اصلی شکست پروژه‌های اصلاح مدیریت مالی عمومی در کشورهای مختلف عدم توجه به ظرفیت و نیاز کشورها بوده است. هر چند ممکن است فرآیندها و روندهای صحیح دستیابی به نتیجه مطلوب را تسهیل کنند، ناهماهنگی میان این روندها و ظرفیت و نیاز کشورها بی‌تردید مانعی در مسیر دستیابی به نتیجه مطلوب خواهد بود.

در ایران نیز ما پیوسته با پیشنهادهای مختلف اصلاح نظام مدیریت مالی عمومی رو به رو بوده ایم. حرکت به سمت بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و تغییر ساختار و اسناد بودجه برای هماهنگی با این نوع بودجه ریزی صورت گرفته است اما به دلیل عدم توجه به نیازها از یک سو و ظرفیت‌های مالی، اجرایی و تکنیکی دستگاه‌های دولتی از سوی دیگر سبب شده سنجش عملکرد حقیقی هر برنامه چندان ممکن نباشد و به این ترتیب بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد عملا به پوسته‌‌ای فاقد کارایی تبدیل شود. همچنین در سال‌های اخیر موضوع خزانه واحد در مرکز توجه نهادهای درگیر نظیر خزانه داری و سازمان برنامه و بودجه کشور قرار گرفته است. اجرای کامل خزانه واحد بی‌تردید میتواند شفافیت و کارایی در بخش‌های دولتی را تسهیل نماید اما تضمین کننده شفافیت نخواهد بود. علاوه بر این، عدم توجه به ظرفیت دستگاه‌ها و شناخت ناکافی از علت مقاومت برخی از دستگاه‌ها سبب شده تا اجرای پروژه خزانه واحد زمانبر و در برخی موارد ناممکن به نظر برسد.

به این ترتیب، مت اندروز و همکارانش در گزارش اشاره شده ابراز امیدواری کرده‌‌اند که شاهد نسل جدیدی از روش‌های ارزیابی و چارچوب‌های اصلاحی نظام‌های مدیریت دولتی در کشورها باشند. روش‌ها و چارچوب‌هایی که بیش از شکل مطلوب بر نتیجه و عملکرد مناسب متمرکز باشند.

گزارش “مدیریت مالی دولت چیست؟” را مطالعه کنید.

منبع: یادداشت فوق در تاریخ ۵/۴/۱۳۹۹ در روزنامه دنیای اقتصاد منتشر شده است.

مطالب مرتبط:

تبصره ۱۷ بودجه ۹۹ گامی برای رصدپذیری بودجه حمایت طلبی: دلایل و نحوۀ انجام اقدامات حمایت طلبانه مدیریت تعارض منافع در تعاملات دانشگاه و صنعت اهمیت اصلاح طبقه‌بندی بودجه جهت تحقق انضباط مالی آیا ابزارهای لازم برای انضباط مالی در ایران وجود دارد؟ حقوق‌های نجومی و راهکارهای مقابله با آن