آیا قوانین بالادستی کفایت می‌کند؟

مدیریت تعارض منافع یکی از ارکان اساسی مبارزه با فساد است. ضرورت وجود یک قانون کلی بالادستی برای مدیریت تعارض منافع بر هیچ‌کس پوشیده نیست. اما باید توجه داشته باشیم که موقعیت‌های تعارض منافع بسیار زیاد و متنوعی در تمامی دستگاه‌ها وجود دارند که ممکن است نتوان با توسل به این قانون بالادستی از آن‌ها جلوگیری کرد. به نظر می‌رسد وجود قوانین و قواعد مشخص که به شناسایی و تعیین مصادیق تعارض منافع در زیرمجموعه‌های بخش عمومی کمک کند، نه‌فقط می‌تواند به بهبود و ارتقای کیفیت اجرایی طرح تعارض منافع کمک کند، بلکه وجودش در اسنادی مثل برنامه هفتم توسعه ضروری به نظر می‌رسد. چراکه توسعه یعنی مدیریت تعارض منافع.

حسین خداپرست

کارشناسی ارشد فلسفه علم-دانشگاه صنعتی امیرکبیر

کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

طرح تعارض منافع چندی پیش در کمیسیون اجتماعی به تصویب رسید و احتمالاً ظرف چند ماه آینده به قانون تبدیل خواهد شد. فارغ از اینکه چه مقدار شباهت با لایحه دولت دارد یا نه اما به نظر می‌رسد که گرچه وجود یک قانون بالادستی برای آنکه بتوان برای مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع به آن ارجاع داد، ضروری است اما این قانون کلی است و در بسیاری از موارد علی‌الخصوص هر چه به پایین‌ترین سطوح دیوانسالاری و نظام اداری نزدیک‌تر می‌شویم، در شناسایی و مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع ضعیف‌تر عمل می‌کند. به نظر می‌رسد وجود قوانین و قواعدی مشخص که به شناسایی و تعیین مصادیق تعارض منافع در زیرمجموعه‌های بخش عمومی کمک کند، نه‌فقط می‌تواند به بهبود و ارتقای کیفیت اجرایی طرح تعارض منافع کمک کند، بلکه وجودش در اسنادی مثل برنامه هفتم توسعه ضروری به نظر می‌رسد. چراکه توسعه یعنی مدیریت تعارض منافع.

پدری را تصور کنید که هر مشکلی برای فرزندش پیش می‌آید، به‌جای آنکه به فرزندش بیاموزد که چگونه آن مشکل را حل کند، خودش دست‌به‌کار می‌شود و مشکل فرزند را حل می‌کند. او در حال خدمت به فرزندش نیست. بلکه او را ضعیف می‌کند. در تحلیل فضای مجازی تعارض منافع (چهار) توضیح داده‌ام که توسعه دو فاز دارد. فاز سخت‌افزاری و فاز نرم‌افزاری. فاز سخت‌افزار یعنی اینکه هر جا نیاز به جاده، نیروگاه برق، شکر، کفش و هر کالا و یا خدمت دیگری بود، دولت (منظورم state است) خودش وارد میدان شود و این کالاها یا خدمات را تولید کرده و به شهروندان ارائه کند. اما فاز نرم‌افزاری یعنی اینکه جامعه را به‌گونه‌ای توانمند بسازیم که به‌صورت خود به خودی مشکلاتی را که بر سر راهش قرار می‌گیرد بتواند حل کند. درست مانند پسری که مشکلاتش را بر گردن پدر نمی‌اندازد و خودش دست‌به‌کار حل آن‌ها می‌شود. اتفاقاً این فاز توسعه سخت‌تر است. اینکه یک پدر فرزندش را آموزش دهد تا شخصیتی مستقل و قوی داشته باشد کاری بسیار سخت‌تر از این است که مشکلاتی را که بر سر راه فرزندش قرار می‌گیرد خودش حل کند.

طرح یا لایحه تعارض منافع بالاخره تبدیل به قانون خواهد شد. اما یک قانون بالادستی نمی‌تواند تعارض منافع در حوزه‌های پایین دستی را به‌خوبی مدیریت کند. مثلاً گرچه موقعیت‌های تعارض منافعی در وزارت بهداشت وجود دارند، که ممکن است با موقعیت‌های تعارض منافع در وزارت نیرو یکی باشند، اما مصادیق دیگری در هر دو وزارتخانه وجود دارند که از زمین تا آسمان متفاوت‌اند.

اینکه حاکمیت بتواند شهروندان را به نحوی قوی کند که در سازوکارهای ائتلافی خودمتشکل بتوانند مشکلات در عرصه‌های گوناگون را خودشان حل نمایند، کاری بسیار سخت‌تر از این است که خودش پل بسازد، جاده آسفالت کند یا نیروگاه بزند. اتفاقاً اگر حاکمیتی خودش کفش یا شکر تولید کند، خدمت نکرده، خیانت کرده است. جامعه را ضعیف و میکروارگانیسم‌های طبیعی رشد شهروندان و ائتلاف‌ها را از بین برده است.

لابد می‌پرسید این چه ربطی به تعارض منافع دارد. دوباره به مثال پدر و فرزند برمی‌گردم. فرزند نیازهای متفاوتی دارد که چه‌بسا این نیازها با یکدیگر تداخل و تعارض داشته باشند. ممکن است برخی از آن‌ها مانع رشد شخصیتی او شوند و یا او را مسیر رشدش دور سازند. در کمترین حالت ممکن است موجب گیرافتادن او در موقعیت‌هایی شود که تعارضات مختلف جلوی تصمیم‌گیری او را بگیرند. یک جامعه نیز پر از چنین موقعیت‌هایی است. یعنی موقعیت‌هایی که منافع افراد و گروه‌های مختلف در تعارض و تداخل با یکدیگر قرار می‌گیرند. در این‌گونه موقعیت‌هاست که نقش حاکمیت به‌عنوان تنظیم‌گر و حافظ حقوق قراردادها موضوعیت پیدا می‌کند. در چنین مواقعی است که حاکمیت باید وارد میدان شود و این موقعیت‌های تعارض منافع را به‌نحوی‌که منفعت اکثریت مردم در آن است مدیریت کند.

پس اساساً ماهیت دولت مدرن گره‌خورده با مدیریت تعارض منافع است. مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع نیز به قانون نیاز دارد. قوانینی مشخص که بتواند منافع افراد و گروه‌های مختلف را به صورتی بهینه مدیریت نماید تا از فساد و اختلال در توسعه جلوگیری کند. این اهداف اولیه بود که مجلس و دولت را بر آن داشت که به سراغ تصویب قوانین بالادستی مشخص در حوزه تعارض منافع بروند. گرچه در مناقشه طرح یا لایحه نیز توضیح دادم که طرح یا لایحه نیز خود اکنون به مورد مناقشه و تعارض تبدیل‌شده است.

لایحه یا طرح تعارض منافع بالاخره تبدیل به قانون خواهد شد. اما یک قانون بالادستی نمی‌تواند تعارض منافع در حوزه‌های پایین‌دستی را به‌خوبی مدیریت کند. بلکه صرفاً می‌تواند محل رجوع قرار گیرد. قانون کلی است و موقعیت‌های تعارض منافع بسیاری وجود دارند که مشمول این کلیت نمی‌شوند. مثلاً گرچه موقعیت‌های تعارض منافعی در وزارت بهداشت وجود دارند، که ممکن است با موقعیت‌های تعارض منافع در وزارت نیرو یکی باشند (مثلاً اینکه وزیر و یا معاونان وزرا از اشتغال همزمان در بخش خصوصی منع شده‌اند)، اما مصادیق دیگری در هر دو وزارتخانه وجود دارند که از زمین تا آسمان متفاوت‌اند. مثلاً گرچه موقعیت‌های تعارض منافعی در وزارت بهداشت وجود دارند، که ممکن است با موقعیت‌های تعارض منافع در وزارت نیرو یکی باشند (مثلاً اینکه وزیر و یا معاونان وزرا از اشتغال همزمان در بخش خصوصی منع شده‌اند)، اما مصادیق دیگری در هر دو وزارتخانه وجود دارند که از زمین تا آسمان متفاوتند. مثلاً نوع قوانینی که برای جلوگیری از موقعیت تعارض منافع تبانی خدمتگزاران در حوزه بهداشت نیاز است (برای مثال اینکه یک دکتر با یک داروخانه خاص قراردادی ضمنی برای ارجاع بیماران داشته باشند) با وزارت نیرو بسیار متفاوت است. چراکه اساساً ممکن است در وزارت نیرو با موقعیت تعارض منافع تبانی خدمتگزاران روبه‌رو نباشیم.

یا در مثالی دیگر ممکن است تعریف هدیه به‌عنوان موقعیتی از تعارض منافع برای بسیاری از مسئولین یکسان باشد، اما موقعیت تعارض وظایف و تعبیری که از آن می‌توان داشت برای رئیس سازمان تأمین اجتماعی بسیار متفاوت از وزیر دادگستری خواهد بود.

اگر در برنامه هفتم توسعه قصد داریم که واقعاً به توسعه بپردازیم، باید هرلحظه این را به خودمان یادآوری کنیم که توسعه یعنی مدیریت تعارض منافع. یعنی ایجاد فضای رقابت سالم. یعنی مبارزه با فساد و جلوگیری از وقوع آن. به نظر می‌رسد دیگر دوره حرف‌های کلی زدن گذشته و باید با قوانینی مشخص و دقیق به سراغ حل مسائل مشخص و دقیق برویم. برای این کار ضروری است که اولاً در برنامه هفتم توسعه قوانین مشخص بالادستی برای مدیریت تعارض منافع وجود داشته باشد. ثانیاً این قوانین به‌وسیله پیوست‌های تنقیحی و تدقینی برای هر دستگاه یا نهاد مسئول به‌صورت کاملاً واضح و عریان به مبارزه با فساد بروند.

تعارض منافع ریشه فساد است. فساد هم ضد توسعه است. ادبیات تعارض منافع نیاز به دقیق شدن دارند. نیاز به قوانین معین دارند تا از برخوردهای سلیقه‌ای اجتناب شود. تا هر چیزی را نتوان به آن گره زد. در این نقطه که قانون تعارض منافع در حال تدوین شدن است باید توجه کرد که اگرچه قانون بالادستی زمینه‌ساز اجرای مدیریت تعارض منافع خواهد بود ولی یک قانون کلی بدون پیوست‌های مشخص می‌تواند دردسرهای بیشتری ایجاد کند. ممکن است یک گام به عقب برداریم نه جلو. باید مراقب بود.

این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۳۶ در تاریخ ۱۷/۱۲/۹۹ منتشر شده است.

مطالب مرتبط:

ممنوعیت دانشگاههای غیرانتفاعی؛ مدیریت تعارض منافع یا حل و حذف آن؟ نهاد رگولاتوری ارتباطات، ضرورتی برای مدیریت تعارض منافع مدیریت تعارض منافع در مدارس موقعیت‌های تعارض منافع در بخشنامه وزارت آموزش و پرورش ناظر به چه مواردی است؟ ترویج یک مفهوم: از تعارض منافع در بورس تا ورزش ضرورت مدیریت انطباق در قانون‌گذاری