حامی پروری بحران ساز

شکل گیری، تحول، کارکردها و تداوم حیات صندوق‌های بازنشستگی در بستر اقتصاد سیاسی رخ می‌دهد. پوشیده نیست که محدودیت‌های سیاسی تا چه‌اندازه مهم هستند و چطور می‌توانند ما را از تصمیم‌های بهینه اقتصادی - اجتماعی منحرف کنند. یکی از کارکردهای اساسی سیستم‌های بازنشستگی افزایش همبستگی اجتماعی است و اصطلاحاً گفته می‌شود ارائه خدمات تأمین اجتماعی دولت ساز است. لذا نباید صرفاً موضوع مدیریت صندوق‌های بازنشستگی را به امور کمی تقلیل داد. به عبارت دیگر اصلاحات در این صندوق‌ها صرفاً اقتصادی نیست.

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

نویسندگان: اسماعیل گرجی پور ـ سارا عبدی

موضوع صندوق‌های بازنشستگی و اصلاح آن‌ها موضوعی است که بخش بزرگی از جمعیت کشور را تحت تاثیر قرار می‌دهد. وضعیت این صندوق‌ها روی زندگی قشر سالمند جامعه به صورت مستقیم و افراد در سن کار به صورت غیرمستقیم و با گذشت زمان تاثیرگذار خواهد بود. یکی از اهداف کلیدی نظام تأمین اجتماعی، جلوگیری از فقر در طیّ دورۀ سالمندی است. از اینرو پوشش جمعیتی شاغلین و فعالین بازار کار مانع از فقر سالمندی و غیر سالمندی به سبب قطع یا کاهش درآمد در زمان پیری، بازنشستگی، فوت، ازکارافتادگی به سبب حوادث اعم ناشی یا غیر ناشی ازکار، بیکاری و… می‌باشد. . در جهان امروز، وسیع بودن پوشش و گستردگی نظام بیمه‌ای در نظام تأمین اجتماعی هرکشور، معیار پیشرفت و ضعیف بودن آن معیار عقب ماندگی است.

هر گونه تغییر و اصلاح در پارمترها و مولفه‌های اثر گذار بر بازنشستگی، تأثیرات متفاوتی بر ذینفعان می‌گذارد و با برنده‌ها و بازنده‌هایی مواجه خواهیم بود، از اینرو موضوع انتخاب عمومی است و کاهش بازنده‌ها و افزایش برنده‌ها یک مبحث اقتصادی در بستر انتخاب سیاسی است.

بهمین جهت علاوه بر کنکاش دقیق مدل درونی یک نظام بازنشستگی بایستی عوامل محیطی تأثیرگذار بر این نظام را بدقت در یک بستر تاریخی و زمانی مورد مداقه قرار داد تا فهم بیشتری از کارکردها و تحولات آن بدست آورد تا در نهایت بتوان تصویر روشن‌تری از ادامه حیات آن ترسیم کرد.

در این مقاله تلاش شده تا ابتدا تصویری از ساختار نظام تأمین اجتماعی کشور ارائه و سپس چگونگی نقش حامی پروری بعنوان یک انتخاب سیاسی در شکل گیری بحران نظام کنونی بازنشستگی کشور ما ارزیابی گردد.

نظام تأمین اجتماعی در ایران

نظام تأمین اجتماعی در ایران ترکیبی از نظام بیمه‌ای (مشارکتی) و غیربیمه‌ای (غیر مشارکتی) است. در نظام تأمین اجتماعی کشور چندین نظام غیربیمه‌ای نیز وجود دارد که در بین آن‌ها طرح شهید رجایی با مدیریت کمیته امداد امام خمینی (ره) که ۱٫ ۳ میلیون نفر سالخورده (۲۸ درصد از جمعیت سالخورده) را پوشش می‌دهد بزرگترین طرح محسوب می‌گردد. این طرح‌های غیربیمه‌ای در توسعه پوشش مستمری به گروه‌های جمعیتی کم درآمد اهمیت بسزایی دارند.

تأثیر حامی پروری قدرت سیاسی در شکل گیری بحران نظام بازنشستگی در چارچوب پوشش جمعیتی، ساختار چندگانه نظام مستمری، دستکاری پارامترها و تحمیل قوانین حمایتی و به تبع آن ناپایداری مالی سیستم و عدم کفایت مزایا علیرغم سخاوتمندی نظام قابل تحلیل است.

نظام بیمه‌ای در ایران نظام گسترده‌ای است که از ۴ صندوق بزرگ و حدود ۱۴ صندوق کوچک تشکیل شده است. در بین این ۱۸ صندوق، بزرگترین صندوق از نظر تعداد مشترکان صندوق تأمین اجتماعی و قدیمی‌ترین آن‌ها نیز صندوق بازنشستگی کشوری است. صندوق تأمین اجتماعی هم اکنون حدود ۱۳میلیون شاغل (مؤدی حق بیمه) و ۲٫ ۶ میلیون بازنشسته و مستمری بگیر دارد. صندوق بازنشستگی کشوری حدود۱٫ ۲ میلیون مستخدم رسمی دولتی و ۱٫ ۳ میلیون مستمری بگیر دارد.

سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق روستاییان و عشایر دو تشکیلات بزرگ دیگر نظام بیمه‌ای کشور هستند. علاوه بر این صندوق‌ها، حدود ۱۴ شرکت بزرگ در بخش‌هایی مانند حمل و نقل، نفت، فولاد، مس، و بخش مالی (از جمله بانک مرکزی) و همچنین ارتش برای مستخدمین خود صندوق بازنشستگی مستقلی را تأسیس کرده‌اند.

آنچه که نظام بازنشستگی ایران را پیچیده کرد، نبود اهداف و ساختار مشخص نظام بیمه‌ای است. اکثر صندوق‌های بیمه اجتماعی کوچک، طرح‌های بیمه‌ای حرفه‌ای و شغلی هستند که معمولا در نظامات رفاهی دیگر کشورها در لایه دوم نظام رفاهی تعریف شدند. بنابراین ملغمه‌ای از طرح‌های بازنشستگی مختلف را شاهد می‌باشیم که بصورت جزیره‌ای از سطح حداقل‌ها تا گاهی بدون هیچ سقفی را پوشش می‌دهند.

این موضوع برای دولت‌هایی که چنین مجوزهایی را صادرکردند ضمن ایجاد اختلال در مدیریت کلان این نظام بدلیل ناهمگونی، موجب تعهدات پنهان و آشکار مالی بخصوص برای دولت‌ها و نسل‌های بعدی بدلیل ایجاد تعهدات بدون سقف و همچنین تشدید بی‌عدالتی و ایجاد تبعیض در ارائه خدمات و تعهدات شده است.

دولت‌ها مطابق قوانین بالادستی و تجربه جهانی متعهد به تضمن و تأمین حداقل‌های نیاز اساسی برای اعضائ جامعه هستند. شفاف نبودن سقف تعهدات بیمه پایه و اصول حاکم برآن و مشارکت برابر و مشخص دولت‌ها، ریشه در بهم ریختگی پایه نظری و اهداف مشخص نظام رفاهی کشور ما از گذشته تا کنون دارد.

به بیان دیگر چندگانگی در ساختار قدرت سیاسی کشور موجبات ایجاد گونه‌های مختلفی از صندوق‌ها و سازمانهای حمایتی و بیمه‌ای شده است که ضمن تشدید ناهماهنگی، هزینه‌های هنگفت و همپوشانی اعضاء و خدمات در راستای اهداف سیاسی نمود و ظهور پیدا کرده است.

از اینرو تأثیر حامی پروری قدرت سیاسی در شکل گیری بحران نظام بازنشستگی در چارچوب پوشش جمعیتی، ساختار چندگانه نظام مستمری، دستکاری پارامترها و تحمیل قوانین حمایتی و به تبع آن ناپایداری مالی سیستم و عدم کفایت مزایا علیرغم سخاوتمندی نظام قابل تحلیل است.

پوشش جمعیتی و سیاست‌های عوام‌گرایانه

گسترش نظام بیمه‌ای کشور را می‌توان با دو شاخص ضریب پوشش و ضریب نفوذ ارزیابی و تحلیل کرد. مجموع ۱۸ صندوق بیمه‌ای و بازنشستگی کشور، با ضریب پوشش ۶۴ درصدی خود، بیش‌از ۶۴ درصد جمعیت کشور در قالب شاغلان، مستمری‌بگیران و تمام افراد تحت تکفل آن‌ها را تحت پوشش خود قرار داده‌اند. از این میان سازمان تأمین اجتماعی به عنوان بزرگترین نهاد بیمه‌ای با بیش‌از ۳۶٫ ۷ میلیون جمعیت تحت پوشش به تنهایی ۴۶ درصد از جمعیت کشور و صندوق بازنشستگی کشور با بیش‌از ۵٫ ۶ میلیون جمعیت تحت پوشش به تقریب ۷ درصد از جمعیت کشور را تحت پوشش خود قرار داده اند. ضریب پوشش ۶۴ درصدی بیان می‌کند که بیش‌از ۳۶ درصد از جمعیت کشور محروم از پوشش‌های بیمه‌ای هستند.

بدلیل نبود چارچوب نظری منسجم و مشخص نبودن اهداف نظام رفاهی در حوزه پوشش جمعیتی بجای تدبیر خاص بمنظور پوشش جمعیت غیر و مزد وحقوق بگیر، با کپی برداری از بیمه نظام اجباری و انتخاب برخی مشاغلی که دارای تشکل و یا تریبون خاصی بودند با نگاه حامی پروری خواص و عوام با بحران پوشش حمایتی و تبعات کسری مالی آن برای دولت و صندوق مواجه می‌باشیم.

ضریب نفوذ بیان می‌کند که چه سهمی از شاغلان کشور تحت پوشش بیمه‌ای سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌ای کشور هستند و نشان دهنده کارایی سازمان‌های بیمه‌گر در ایجاد چتر حمایتی برای شاغلین کشور می‌باشد. میزان این شاخص در ایران برابر با ۶۸ درصد است. هرچند از نظر پوشش نظام مستمری، ایران در مقایسه با سایر کشورهای منطقه وضعیت مناسب‌تری دارد اما نکته کلیدی و چالش اساسی این است که نظام مستمری مشارکتی روی جمعیت مزد و حقوق بگیر تمرکز دارد؛ به‌نحوی که قادر به تحت پوشش قراردادنِ گروه‌های خود اشتغال بخصوص مشاغل غیر رسمی نیست. درحالیکه بیش‌از ۸۵ درصد شاغلان مزد و حقوق بگیر دارای پوشش بیمه‌ای هستند، تنها ۴۸ درصد غیر مزد و حقوق بگیران از چنین پوششی برخوردار هستند. نبود طرح خاصی متناسب با شرایط غیر مزد و حقوق بگیران و عدم پوشش مناسب حدود ۷ میلیون شاغل باعث تشدید فقر این گروه از شاغلین به سبب پیری و سالمندی و یا هرگونه ایجاد خطر در زمان کار شامل فوت یا حادثه خواهد بود و این خود هزینه عمومی را در آینده بناچار افزایش خواهد داد.

شایان ذکر است که حدود ۲۹ درصد بیمه پردازان با کمک حمایتی دولت تحت پوشش بیمه اجتماعی قرار گرفتند، به بیان دیگر بخشی از پوشش بیمه‌ای به صورت مصنوعی و حمایتی محقق شده است. پوشش بیمه‌ای گروههای حمایتی مانند روستاییان، قالیبافان، رانندگان، خدام مساجد، باربران و… از مشاغل غیر مزد و حقوق بگیر و معافیت بیمه‌ای بیست درصدی سهم کارفرمایی ۳۸ موضوع فعالیت شغلی با موضوع قانون معافیت بیمه‌ای سهم کارفرمایی تا ۵ نفر کارکن از جمله این پوشش‌های حمایتی است.

این حمایت‌ها در پرداخت بخشی از حق بیمه خود سبب بروز فساد در اجراء و افزایش هزینه‌های عملیاتی بمنظور شناسایی شاغلین واقعی در مشاغل مد نظر، ترغیب مردم به درغگویی بمنظور استفاده از این یارانه‌ها و بی‌عدالتی در نحوه چرایی انتخاب این مشاغل و سهم پرداختی متفاوت به مشاغل انتخاب شده، خارج ماندن بسیاری مشاغل از دایره حمایت دولت، تحمیل بار مالی سنگین به بودجه عمومی دولت و کسری بودجه و عدم تعادل نقدی بین مصارف و منابع صندوق‌ها بخصوص سازمان تأمین اجتماعی شده است.

تأکید می‌شود علاوه‌بر مسئله بدهی‌های دولت و عدم توان پرداخت آن‌ها که صندوق‌های بازنشستگی را با مسئله کمبود نقدینگی مواجه می کند و در حال شدت یافتن است، افزایش تعداد مستمری بگیران و سرازیری جمعیت بازنشستگان کسری روبه رشد منابع صندوق‌های بازنشستگی را شدت داده است.

از اینرو بدلیل نبود چارچوب نظری منسجم و مشخص نبودن اهداف نظام رفاهی در حوزه پوشش جمعیتی بجای تدبیر خاص بمنظور پوشش جمعیت غیر و مزد وحقوق بگیر از طریق طرح متناسب با این گروه، با گپی برداری از بیمه نظام اجباری و پذیرش بخشی از حق بیمه توسط دولت با نگاه کوتاه مدت و انتخاب برخی مشاغلی که دارای تشکل و یا تریبون خاصی بودند با نگاه حامی پروری خواص و عوام با بحران پوشش حمایتی و تبعات کسری مالی آن برای دولت و صندوق مواجه می‌باشیم.

 چندپارگی نظام تأمین اجتماعی ایران

اشاره شد که ساختار نظام بیمه‌ای و تأمین اجتماعی کشور را می‌توان با تعبیری دیگر توصیف کرد؛ نظام موجود بازنشستگی ایران به شدت چندپاره و مرکب از ۱۸ طرح بازنشستگی است. بنابراین اولین نکتۀ مورد توجه در نظام مستمری، طرح‌های جزیره‌ای و جداگانۀ این نظام است. همانطور که اشاره شد با احتساب طرح‌های اجباری و برنامه‌های حرفه‌ای، حدود ۱۸ صندوق مستمری انواع برنامه‌های مستمری را بدون هیچ‌گونه ارتباطی با یکدیگر ارائه می‌نمایند. این صندوق‌ها اغلب به مؤسسات و نهادهای بزرگ دولتی متصل هستند. این برنامه‌ها در غیاب چارچوب قانونی مناسب عمل می‌کنند. این موقعیت، بدهی‌های فراوانِ احتمالی را برای دولت ایجاد می‌نماید و به مسائلی که از جزیره‌ای‌بودن نظام بازنشستگی ایجاد شده، اضافه می‌نماید.

جزیره‌ای‌بودن نظام بازنشستگی، هزینه‌های ادارۀ این طرح را افزایش می‌دهد و منشاء نابرابری است. ادارۀ نظام‌های مستمری متعدّد جداگانه، هزینه‌های بسیاری دارد؛ چراکه هزینه‌های مرتبط به اداره و مدیریت این طرح‌ها را چندین برابر می‌کند (برای نمونه، منابع انسانی، ابزارآلات و تجهیزات فیزیکی از قبیل فضای اداری و نظام اطلاعاتی) . صرفه‌جویی‌های ناشی از مقیاس توسط مدیریت یکپارچۀ مستمری به‌دست می‌آید. به‌علاوه، طرح‌های متعدّد مستمری، منشاء نابرابری بین کارگران درون بخش یا بین بخش است. لازم به ذکر است که یکپارچه‌نبودنِ نظام مستمری، مانع تحرک آسان نیروی کار، درون و بین بخش‌های اقتصادی و در نهایت، استفادۀ بهینه از منابع می‌شود.

ناپایداری مالی و کسری رو به رشد منایع در نظام تأمین اجتماعی

بررسی‌های موردی بیانگر این است که بسیاری از آن‌ها با مشکل کسری منابع روبرو هستند و بودجه آن‌ها از طریق دستگاه‌های اجرایی ذیربط تأمین می‌شود. نمونه واضح این موارد، صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت فولاد است که در سال جاری قادر به پرداخت حقوق بازنشستگان خود نبوده و همچنین صندوق بازنشستگی کارکنان جهاد کشاورزی که از سال ۱۳۹۰ با کسری منابع روبرو شده است و نهایتا در سازمان بازنشستگی کشوری ادغام شد.

سازمان تأمین اجتماعی در حال حاضر با مشکل نقدینگی مواجه است و در صورت ادامه روند موجود و عدم ایجاد اصلاحات، مبتنی بر پیش بینی‌های صندوق بین المللی پول (IMF) تا سال ۲۸ – ۲۰۲۷ سازمان تأمین اجتماعی مجبور خواهد بود تمام ذخایر خود را برای تأمین کسری و پرداخت مستمری بگیران بفروش برساند به طور کامل وابسته به بودجه عمومی خواهد شد.

صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری قادر به پرداخت تهعدات در قبال جمعیت تحت پوشش خود نیستند و در شرایط کنونی این امر را با حمایت دولت و با وابستگی روزافزون به بودجه دولت انجام می‌دهند. این وابستگی روزافزون استقلال مالی صندوق‌ها را از بین می‌برد و تسلط دولتمردان بر آن‌ها را افزایش می‌دهد. در سال ۱۳۸۴ صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری، مجموعاً ۱۵، ۹۸۰ میلیارد ریال از جانب دولت حمایت می شدند که تنها برابر ۲٫ ۸ درصد بودجه بوده است؛ این در حالی است که میزان دریافت حمایت در سال ۱۳۹۵ به ۳۶۸، ۰۰۰ میلیارد ریال برابر ۱۲ درصد بودجه رسیده است. چنانچه این روند بدین صورت تداوم یابداین نسبت تا ۲۸ درصد در طی ۵ سال آینده افزایش خواهد یافت. این مسئله به نوبه خود منجر می‌شود تا بخش اعظمی از بودجه دولت تنها صرف بخش رفاهی کشور گردد و برنامه‌های عمرانی و توسعه‌ای کشور را با چالش محدودیت بودجه‌ای مواجه می‌سازد.

بنابراین این صندوقها اغلب از نظر مالی ناپایدار هستند که آن نیز ناشی از بدهی انباشت‌شده، حدود صد در صد تولید ناخالص داخلی در مقابل مقدار اندکی ذخائر است. این امر ناشی از هم راستا نبودن نرخ جایگزینی، سن بازنشستگی، نسبت پشتیبانی و نرخ حقّ بیمه است که بدلیل تحمیل قوانین حمایتی و توده ستایانه بخصوص در دوران افزایش درآمدهای نفتی تشدید شده است.

به بیان دیگر در برهه‌های خاص تاریخی حامی پروری با کاهش سن بازنشستگی علیرغم افزایش سن امید به زندگی، تشدید و تحمیل انواع قوانین بازنشستگی پیش از موعد و معافیتهای بیمه‌ای، کاهش سنوات بیمه پردازی و تغییر در شرایط احراز و کاهش نرخ تعلق مستمری و… همراه بوده است.

بطور مثال قوانین مرتبط با جایگزینی درآمد در اکثر قریب به اتفاق صندوق بازنشستگی کشور، بسیار سخاوتمندانه است. یک کارگر با سابقۀ بالا در پرداخت حق بیمه، مستمری بیشتری را از ۱۰۰درصدِ آخرین دستمزد دریافت می‌کند. این نرخ بالای جایگزینی، نه‌تنها از توانایی صندوق‌ها خارج بوده، بلکه انگیزه را برای متنوع‌سازی پس‌انداز بازنشستگی خارج از نظام اجباری، کاهش می‌دهد.

همچنین فرمول‌های مزایا و شرایط استحقاق، موجب ازبین‌رفتنِ انگیزه و حتی انتقالات توزیع معکوس می‌شود. این نظام، انگیزه‌هایی را برای بازنشستگی در مقابل کار، دستکاری دستمزدها در طول دورۀ اشتغال و فرار بیمه‌ای ایجاد می‌نماید.

در برهه‌های خاص تاریخی حامی پروری با کاهش سن بازنشستگی علیرغم افزایش سن امید به زندگی، تشدید و تحمیل انواع قوانین بازنشستگی پیش از موعد و معافیتهای بیمه‌ای، کاهش سنوات بیمه پردازی و تغییر در شرایط احراز و کاهش نرخ تعلق مستمری و… همراه بوده است.

بازنشستگی‌های زودهنگام احتمال وقوع سونامی بازنشستگی را افزایش داده است. به طور متوسط سن بازنشستگی در ایران ده سال کمتر از بسیاری از کشورهای جهان است و این درحالی است که علی‌رغم افزایش سن به امید به زندگی، در اثر تصویب قوانین مختلف بازنشستگی، سن بازنشستگی همواره در حال کاهش بوده است. این امر بدان معنا است که افراد با بازنشستگی رو. دتر از موعد سال‌های کمتری حق بیمه پرداخت می‌کنند و سال‌های بیشتری مستمری دریافت می‌کنند. افزایش سن امید به زندگی تعداد سال‌های دریافت مستمری را افزایش می‌دهد. به تقریب ۶۹ درصد از بازنشستگان کمتر از ۶۰ سال دارند. باتوجه به آنکه تعداد بازنشستگان کشورحدود ۴ میلیون و نهصد هزار نفر است و متوسط حقوق هر بازنشسته ۱۵ میلیون ریال است اگر این افراد مثل سایر کشورها بازنشسته می‌شدند سالانه ۸۰ هزار میلیارد تومان صرفه جویی می‌گردید. این درحالی است که در شرایط کنونی تمام این ۸۰ هزار میلیارد سالانه مصرف میشود و این به معنای محدودیت منابع مالی صندوقها برای مستمری بگیران نسل آینده است.

شایان توجه است که این مسئله تنها بخشی از هزینه‌های بازنشستگی زود هنگام است. بررسی‌ها نشان میدهد به تقریب ۴۶درصد بازنشستگان مجدداً به بازار کار باز میگردند چراکه شرایط شرح داده شده منجر شده تا بازنشستگانی با سن پایین، توانمند برای اشتغال مجدد، دارای تجربه و مهارت که در خواست تعهدات بیمه‌ای از کارفرمای خود را ندارد در جامعه داشته باشیم. این افراد با توجه به آنکه از حقوق بازنشستگی هم برخوردار هستند، در خواست حقوق بالایی هم ندارند. داشتن تجربه و مهارت و نبود توقعات بیمه‌ای و حقوق بالا، این افراد را تبدیل به منتخب کارفرمایان کرده است. نتیجه این روند آنست که ۴۶ درصد بازنشستگان مجدداً به بازار کار برمیگردند و جوانان جویای کار بدون تجربه اشتغال و دارای توقع بیمه‌ای و حقوق مناسب با مخارج جامعه از بازار کار طرد میشوند و این امر هزینه‌های بهداشتی) افسردگی و … (و انتظامی گستردهای را برای کشور رقم زده است.

یک متغیر کلیدی مزایای پرداختی در طرح‌های بازنشستگی، ضرب افزایش سنواتی، یعنی نسبت عواید پرداختی برای هرسالی است که بیمه‌پرداز حق بیمه پرداخت کرده است. حاصل ضرب تعداد سال‌هایی که حق بیمه پرداخت شده در ضریب افزایش سنواتی، نرخ ناخالص جایگزینی (مستمری پرداختی) را مشخص می‌کند که شاخص مهم و استانداردی برای تجزیه و تحلیل پیش‌بینی این‌گونه درآمدهای بازنشستگی است. در اکثریت صندوقها، افزایش سنواتی ۳٫ ۳ درصد برای هر سال است (یک سی‌ام) ، نرخ جایگزینی برای فردی که کامل خدمت کرده باشد برابر ۱۱۶ درصد است و برای افرادی که تنها ۱۰ سال سابقه بیمه دارند برابر ۳۳٫ ۳ درصد است. به‌طورکلی طرح‌های بازنشستگی در ایران مشمول یک عدم تعادل اساسی میان نرخ بیمه‌های دریافتی و مستمری‌های پرداختی به گروه‌های سنی متفاوت است.

به طور کلی طرحهای بازنشستگی در ایران مشمول یک عدم تعادل اساسی میان نرخ بیمه‌های دریافتی و مستمری‌های پرداختی است. منطبق با قوانین، در ایران هر فرد مستمری بگیر به ازای هر یک سال خدمت خود یک سی‌ام متوسط دستمزد دو سال اخر اشتغال خود را به عنوان مستمری دریافت می‌کند. این امر بدان معنا است که ضریب سنوات یعنی نسبت عواید پرداختی برای هرسالی که بیمه‌پرداز حق بیمه پرداخت کرده در ایران برابر ۳٫ ۳ درصد است. این درحالی است که مقدار مشابه در بسیاری از کشورها به ۲ درصد هم نمی‌رسد. این امر که نشان از سخاوتمندی نظام بازنشستگی ایران دارد، زمینه‌های ناپایداری ان را فراهم ساخته است.

سیاست‌های عوام‌گرایانه که نه تنها منجر به افزایش رفاه مردم نشدند، بلکه با تحمیل بارمالی و ایجاد هزینه‌های سنگین بر صندوق‌های بازنشستگی، خطر فروپاشی این چتر حمایتی و ناپایداری رفاه نسبی جامعه تحت پوشش را افزایش دادند.

نمونه مهم از از ۲۸ قانون تعهد آور مالی در صندوق بازنشستگی کشوری به شرح جدول ذیل آمده است که تا پایان سال ۱۳۹۴ بیش از ۸۰ هزار میلیارد تومان بار مالی به این صندوق تحمیل کرده است:

جدول۱: بار مالی برخی قوانین و مقررات تحمیل شده به صندوق بازنشستگی کشوری در سنوات اخیر

منبع: گزارش اکچوئری صندوق بازنشستگی کشوری سال ۱۳۹۵

کفایت مزایا و سخاوتمندی نظام بیمه‌ای ایران

بررسی کفایت مزایا به دنبال ارزیابی توانایی مزایای صندوق بازنشستگی برای کفاف بایسته و شایسته زندگی اعضای آن است. در نظام بیمه‌ای ایران پرداخت مستمری پس از شرایط احراز قانونی مشمول تحت پوشش، مبتنی بر حقوق و مزایای مشمول کسور در طی زمان اشتغال بخصوص دو سال آخر طبق فرمول از پیش تعریف شده صورت می‌گیرد. از اینرو می‌توان گفت سنوات بیمه پردازی، حقوق و مزایای مشمول کسور اعلامی بویژه در سالهای پایانی و نرخ تعلق مستمری مهمترین پارامترهای تأثیر گذار بر میزان مستمری پرداختی است. بدین خاطر صندوق‌ها موظف به حفظ سطح زندگی و معیشت افراد و خانوارها بر اساس دستمزدها ودرآمدهای دریافتی اعلامی زمان اشتغال هستند وچنانچه محدودیتی در درآمد و دستمزد مشمول کسور زمان اشتغال وجود دارد، صندوقهای بیمه‌گر مکلف به پوشش بیش از آن نیستند.

در ایران، بدلیل ابهام در فاصله بین خط فقر و حداقل دستمزد و تمرکز اکثر دستمزدهای اعلامی مشمول کسور در حدود آن، دیدگاههای مختلف در خصوص کفایت مزایا وجود دارد. تحلیل درست شاخص کفایت مزایا یا مستمری پرداختی به اهداف رفاهی هر کشور بستگی دارد.

نظام بازنشستگی در ایران حداقل مستمری را برابر حداقل حقوق دستمزد قرار داده است. به عبارتی هر مستمری بگیر باید مستمری برابر حداقل حقوق دریافت کند. در این صورت فردی را در نظر بگیرید که به مدت ۲۰ سال وارد نظام شده است و حق بیمه متناسب با حداقل دستمزد را پرداخت کرده است. در چنین شرایطی این فرد خوش اقبال در حالیکه تنها باید ۶۶% حدقل دستمزد را به عنوان مستمری خود دریافت کند، کاملاً برابر متوسط مستمری را دریافت خواهد کرد.

صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری قادر به پرداخت تهعدات در قبال جمعیت تحت پوشش خود نیستند و در شرایط کنونی این امر را با حمایت دولت و با وابستگی روزافزون به بودجه دولت انجام می‌دهند. این وابستگی روزافزون استقلال مالی صندوق‌ها را از بین می‌برد و تسلط دولتمردان بر آن‌ها را افزایش می‌دهد.

این شکاف میان آنچه که باید دریافت کند و آنچه که در عمل دریافت میکند، در زمانی که فرد عملاً حداقل مزد را دریافت نکرده اما در تمام ۱۸ سال مزد خود را حداقل و تنها ۲ سال آخر حقوق واقعی خود را اعلام کرده است؛ بیشتر خواهد شد. البته با توجه به نوع محاسبه مستمری که تنها ۲ سال آخر لحاظ میشود، انگیزه بسیار قوی وجود دارد که افراد با تغییر نوع قرارداد در ۲ سال آخر، دستمزد ۲ سال آخر را به طور ناگهانی افزایش قابل توجهی دهند. بنابراین این فرد خوش اقبال حداقل نرخ بیمه ممکن را پرداخت کرده است و مستمری بسیار بالاتری را دریافت کرده است. تفاوت میان حداقل دستمزد در کشور و حداقل مستمری که به بیش از ۱۰ درصد میرسد و همچنین این مسئله که افراد با استفاده از قوانین دیگر امکان بازنشستگی را حتی با سالهای سنوات کمتر دارند هم نیز این شکاف بیشتر و بیشتر میشود.

این مسئله علاوهبر آنکه از انگیزه اشتغال میکاهد و تمایل قوی را برای بازنشستگی فراهم میکند خود به نوعی منجر به افزایش نابرابری در نظام بازنشستگی کشور شده است. چراکه افرادی هم که تمام ۳۰ سال را حق بیمه پرداخت کردهاند، همین متوسط مستمری را دریافت خواهند کرد. این بیمه‌گذار فرضی در مقایسه با شاغلین عادی با سنوات خدمت کامل و درآمد پایین نرخ بازدهی بسیار بالایی را برای اندوخته خود در نظام کسب خواهد کرد. شاغلین که سنوات خدمت خود را کامل کرده‌اند و از نرخ رشد ثابت در حقوقها بهره مند شدهاند چه بسا که با حقوق بازنشستگی بالاتر از حداقل بازنشسته شوند. به طور کلی میتوان گفت در ایران نظام بازنشستگی به گونهای است که افراد امکان پرداخت حداقل پرداخت حق بیمه و دریافت حداکثر مزایا را دارند. این شکاف میان هزینه – فایده ناپایداری و ناتوان نهادهای بیمه‌ای و بازنشستگی کشور در پرداخت تعهدات را ایجاد کرده است.

علی رغم آنکه نظام تأمین اجتماعی ایران بسیار سخاوتمندانه است، این نظام با چالش کفایت مزایا نیز دست و پنجه نرم می‌کند. به‌عبارتی دیگر، اگرچه این نظام با سخاوتمندی تمام به تقریب برابر حقوق سال‌های اشتغال فرد را به عنوان مستمری به او پرداخت می‌کند، لیکن این میزان مستمری پاسخگوی هزینه‌های مستمری‌بگیران نیز نیست. علت این امر را می‌توان در میزان حداقل دستمزد قانونی و ابهام رابطه آن با خط فقر، سنوات بیمه‌پردازی (سابقه)، تفاوت نرخ جایگزینی و نرخ جایگزینی مؤثر ایران جستجو کرد. نرخ جایگزینی مؤثر را می‌توان نسبت اولین مستمری برقراری به آخرین دستمزد دریافتی دوران اشتغال فرد تعریف کرد. بخش قابل توجهی از درآمد اعضای نظام بیمه مشمول کسور نیست. بنابراین، افراد حتی با دریافت تمام حقوق مشمول کسور خود به عنوان مستمری، بازهم فاصله قابل توجهی با دستمزد دریافتی زمان اشتغال خود خواهند داشت و ریزش رفاه را تجربه خواهند کرد. هرچقدر تفاوت دستمزد مشمول کسور و دستمزد دریافتی افراد بیشتر باشد، نرخ جایگزینی مؤثر کمتر خواهد بود. باتوجه به آنکه در سایر کشور اغلب چنین شکافی وجود ندارد، نرخ جایگزینی فرد برابر با نرخ جایگزینی مؤثر آن است. بنابراین لازم است چنانچه در مطالعات داخلی شاخص نرخ جایگزینی ایران با نرخ جایگزینی سایر کشورها قیاس می‌گردد، این تفاوت را در نظر داشت.

همه ساله طبق قوانین موجود و مطابق با افزایش هزینه‌های زندگی، میزان مستمری‌ها توسط مصوبات مقامات دولتی ترمیم می‌شود. لکن بازتاب افزایش این مستمری‌ها ضمن ایجاد بار مالی برای دولت و صندوق‌های بازنشستگی همواره مطلوب بازنشستگان نبوده به طوری که این احساس وجود داشته که میزان افزایش مستمری‌ها مطابق با نرخ تورم نبوده است.

در این میان سیاستگذاران به منظور ایجاد رضایت ذینفعان و حفظ قدرت خرید جامعه هدف، علاوه بر ترمیم‌های سالانه که در چارچوب مصوبات هیئت وزیران و با توجه به بودجه دولت انجام می‌شود هر چند سال یکبار نیز همسان‌سازی حقوق بازنشستگان را مد نظر قرار می‌دهند که این امر نیز بار مالی هنگفتی برای دولت و صندوق‌های بازنشستگی ایجاد می‌کند که از یکسو توان پرداخت آن برای صندوق‌ها در سال‌های آتی وجود نداشته و از سوی دیگرمنابع عمومی دولت را به سمت پرداخت حقوق فقط به بخش اندکی از کل جامعه سوق می‌دهد. علت این سخاوتمندی در عملکرد نظام بازنشستگی ایران، تأمین کفایت مزایا در دوره بازنستگی است. تحقق کفایت مزایا به معنای توانایی مزایای صندوق بازنشستگی برای کفاف بایسته و شایسته زندگی اعضای آن است.

در ایران، بدلیل ابهام در فاصله بین خط فقر و حداقل دستمزد و تمرکز اکثر دستمزدهای اعلامی مشمول کسور در حدود آن، دیدگاه‌های مختلف در خصوص کفایت مزایا وجود دارد. بنابراین مشخص نیست که باوجود اتخاذ بسیاری از سیاست‌های رفاهی، کفایت مزایا محقق شده است و یا خیر. لیکن با اطمینان می‌توان گفت نظام بازنشستگی ایران با اتخاذ رویکرد به شدت سخاومندانه با هدف تحقق کفایت، پایداری خود را در بحران قرار داده و احتمال گرفتاری نسل آینده در دام فقر را افزایش پیدا کرده است.

مطالب مرتبط:

بیمه یک طرفه مشارکت مدنی از خلال حکمرانی شبکه‌ای حکمرانی شبکه‌ای: حاکمیت تنظیم‌گر و تسهیل‌گر  نهادهایِ مردمی همچون نهادهایِ‌ سیاست­گذار بوروکراسی نارسانا چگونه سیاست‌های رفاهی به کمک عبور از بحران اقتصادی آمده است؟