به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس ۳۳٪ مردم کشور زیر خط فقرند؛ این در حالیست که با «تضمین حداقل درآمد» برای امحای کامل فقر تنها به نه هزار میلیارد تومان در ماه نیاز داریم.
مقام معظم رهبری، در آذر ماه امسال، در دیدار با رؤسای سه قوه و دیگر اعضای شورای عالی هماهنگی اقتصادی، ضمن تأکید بر ضرورت حمایت از اقشار محروم، به رکود تورمی چند سال اخیر اشاره کرده و فرمودند کرونا دشواری‌های جدی معیشتی برای اقشاری ایجاد کرده است که تا پیش از آن نیز به شدت تحت فشار بوده‌اند. آیت‌الله خامنه‌ای در ادامه سخنانشان در راستای فقرزدایی به دو سیاست اجتماعی اشاره کردند که به بیان ایشان از نظر کارشناسان در کنار یکدیگر موثر خواهند بود: (۱) اجرای نظام متمرکز و جامع حمایت اجتماعی و (۲) توسعه پایگاه اطلاعات رفاه.
در دهه اخیر، یکی از طرح‌های کمتر اجرا شده ولی بسیار داغ و معاصر برای تغییر ساختاری نظام جامع حمایت اجتماعی کشورها، که طرفدارانی در میان نظریه‌پردازان راست و چپ دارد، «درآمد پایه همگانی» یا یوبی‌آی (Universal Basic Income) است: پرداخت نقدی، همگانی و غیرمشروط به همۀ افراد جامعه. گرچه تنها دو کشوری که تجربه اجرای این ایده را داشته‌اند، ایران و مغولستان هستند، ولی طرح‌های «شبه-یوبی‌آی» (quasi-UBI) در بسیاری از نقاط جهان اجرا شده‌اند. از جمله این طرح‌ها می‌توان به تضمین حداقل درآمد (Guaranteed Minimum Income Program) یا «درآمد پایه همگانی روستاییان» اشاره کرد.
طرح درآمد پایۀ همگانی در مغولستان فقر را تا یک‌سوم، و نابرابری را تا ۱۲٪ کاهش داد. اما این برنامه پس از ۲۹ ماه اجرا به دلیل کمبود منابع مالی متوقف شد و جای خود را به طرح هدفمند کمک بلاعوض به کودکان داد.
در هفته‌های اخیر و در فرآیند بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، مجلس طرح افزایش مبلغ یارانه‌های نقدی در ازای حذف ارز ترجیحی را در دستور کار خود قرار داد. نمایندگان مجلس در بررسی طرح خود بار دیگر با یک سوال اساسی مواجه‌اند: یوبی‌آی یا شبه یوبی‌آی؟ یعنی آیا همه افراد (صرف نظر از میزان درآمدشان) از یارانه نقدی یکسان برخوردار شوند یا تلاش شود دسترسی به حداقل درآمد برای کلیه افراد جامعه تضمین گردد؟
گزارش حاضر به تجارب جهانی و تجربۀ ایران در زمینۀ طرح‌های یوبی‌آی و شبه یوبی‌آی می‌پردازد و به این سوال پاسخ می‌دهد که آیا اجرای طرح یوبی‌آی راه‌حلی مناسب برای رسیدن به حمایت جامع اجتماعی است یا خیر؟ در این گزارش نشان می‌دهیم که بسیاری از افراد چهار دهک اول درآمدی کشور زیر خط فقرند و اگر به افراد مشمول این چهار دهک، مابه‌التفاوت سالانه هزینه سرانه با سرانه خط فقر ملی پرداخت شود (بین ۶۷ هزار تومان برای هر نفر (برای دهک چهارم) تا ۵۴۹ هزار تومان برای هفر نفر (برای دهک اول) در سال ۱۳۹۸)، فقر در کشور به طور کامل از بین خواهد رفت. هزینه امحای کامل فقر در سال ۱۳۹۸، ۱۱۲ هزار میلیارد تومان بود، که حدود ۳.۵٪ از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص می‌داد.
طرح تضمین حداقل درآمد: بار مالی امحای کامل فقر با پر کردن شکاف هزینه‌های سرانه با خط فقر ملی ارقام به هزار میلیارد و سالانه است.
نمودار بالا به مقایسۀ هزینۀ اجرای یکی از طرح‌های شبه-یوبی‌آی با سایر هزینه‌های دولت می‌پردازد. داده‌ها نشان می‌دهند که در سال ۱۳۹۸ با پرداخت یارانه‌های افزایشی به چهار دهک اول، به ارزش ۶۷ تا ۴۱۸ هزار تومان در ماه بر اساس دهک، می‌توانستیم کلیۀ دهک‌ها را به بالای خط فقر برسانیم. هزینۀ این سناریو ۱۱۳ هزار میلیارد تومان در سال است.
سوتیتر: یوبی‌آی، به معنای پرداخت نقدی، همگانی و غیرمشروط به همۀ افراد، در عمل تنها در دو کشور ایران و مغولستان اجرا شده است. این در حالیست که در جهان طرح‌های شبه-یوبی‌آی زیادی، مانند تضمین حداقل درآمد، به شکل آزمایشی یا به طور گسترده در حال اجراست.
تجارب اجرای طرح‌های «درآمد پایۀ همگانی» در ایران و جهان
قبل از بحران کرونا و در سال ۱۳۹۸، طبق برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس، یک سوم جمعیت کشور (معادل ۲۷.۶ میلیون نفر) زیر خط فقر بودند. این‌در حالی است بسیاری از کشورهایی که سرانه تولید ناخالص داخلی آن‌ها مشابه ایران است (در بازۀ ±۳۰۰۰$) در مقایسه با ایران نرخ فقر کمتری دارند؛ کشورهای منطقه هم‌چون ترکیه و اردن و کشورهای با جمعیت عمدتاً مسلمان جنوب شرق آسیا چون اندونزی و مالزی از این جمله‌اند. حال که مجلس طرح افزایش مبلغ یارانه‌های نقدی در ازای حذف ارز ترجیحی را در دستور کار خود دارد، سوال اینجاست که چگونه می‌توان با استفاده از یارانه‌های نقدی گام موثرتری در راستای امحای فقر برداشت: یعنی آیا همه افراد (صرف نظر از میزان درآمدشان) از یارانه نقدی یکسان برخوردار شوند یا تلاش شود دسترسی به حداقل درآمد برای کلیه افراد جامعه تضمین گردد؟
درحالی‌که سرانۀ تولید ناخالص داخلی کشورهایی مانند ترکیه و برزیل مشابه ایران است، نرخ فقر در این کشورها بسیار پایین‌تر از نرخ فقر ایران می‌باشد. چگونه می‌توان با استفاده از یارانه‌های نقدی گام مؤثرتری در راستای امحای فقر برداشت؟
هزینه رساندن آحاد جامعه به بالای خط فقر، با پر کردن شکاف هزینه سرانه با سرانه خط فقر ملی، ۱۱۳ هزار میلیارد تومان است.
آیا اجرای طرح‌های «درآمد پایۀ همگانی» برای ایران و کشورهای مشابه مناسب است؟
همان طور که توضیح دادیم، یوبی‌آی به معنای پرداخت نقدی مشروط و همگانی به کلیه افراد، مستقل از میزان درآمدشان است. به نظر کارشناسان، اگر بخواهیم در مورد مناسب‌بودن یا نبودن طرح‌های یوبی‌آی در یک کشور تصمیم بگیریم، باید ابتدا ارزیابی درستی از نظام مساعدت اجتماعی در کشور داشته باشیم. آیا سطح پوشش نهادهای مساعدتی در کشور (نهادهایی مانند کمیته امداد و بهزیستی)، کافیست؟ آیا مساعدت‌های این نهادها در حد کفایت است و برای کسانی که نیازهای بیشتری دارند افزایشی است؟
- در کشوری که طرح‌های مساعدت اجتماعی و کمک‌های بلاعوض در آن دارای مزایای کافی و متناسب با نیاز گروه‌های آسیب‌پذیر و پوشش قابل‌ملاحظه است، اجرای یک طرح یوبی‌آی در آن بایستی هدفی یا محرکی جز فقرزدایی داشته باشد (مانند توزیع عادلانه سود سهام اجتماعی).
- در کشوری که سطح پوشش مساعدت اجتماعی زیاد است، اما کمک‌ها متناسب با نیاز اقشار محروم افزایش پیدا نمی‌کند، یوبی‌آی می‌تواند به‌عنوان یک گزینه در نظر گرفته شود. گرچه ممکن است برخی گروه‌های آسیب‌پذیر از نتایج ناخواسته همگانی شدن کمک‌ها صدمه ببینند.
- در صورتی که مساعدت‌های اجتماعی پوششی محدود داشته باشد اما متناسب با نیاز بیشتر افزایش پیدا کند، طرح یوبی‌آی می‌تواند سطح پوشش را گسترش داده و توزیع را یک‌دست کند. اما به قول اقتصاددانان اگر طرح بودجه-خنثی (budget neutral) باشد، این به معنای «پول کمتر برای تعداد افراد بیشتر» و احتمالا «پول کمتر برای فقرا» است.
- اگر مساعدت‌های اجتماعی ناچیز و یک‌دست بوده و افزایشی نیز نباشند، یوبی‌آی می‌تواند گزینه‌ای برای گسترش سطح پوشش باشد: در صورتی که تأمین مالی آن از طریق مالیات‌بندی تصاعدی بر درآمد، حذف یارانه‌های انرژی یا بازتوزیع درآمدهای بادآورده باشد. اغلب کشورهای کم‌درآمد به لحاظ مالی چنین ویژگی‌هایی ندارند؛ اما ممکن است کشورهای با درآمد متوسط که از منابع غنی برخوردارند، دست به چنین کاری بزنند.
نگاهی به برنامه‌های یوبی‌آی یا شبه-یوبی‌آی در جهان
- سطح مزایا: ۶ هزار دلار هنگ‌کنگ در سال ۲۰۱۱ و پس از آن ۱۰ هزار دلار در سال ۲۰۲۰ (سالانه)
- پوشش: سطح ملی (حدود ۴ میلیون نفر در سال ۲۰۱۱)
- مدت زمان اجرای طرح: یکبار در سال ۲۰۱۱ و یکبار در سال ۲۰۲۰
- منبع تأمین مالی: دولت
ماکائو
- سطح مزایا: برای ساکنین دائم از ۷۲۰ دلار آمریکا در سال شروع شد و تا ۱۳۰۰ دلار در سال افزایش پیدا کرد و برای ساکنین موقت حدود نصف این مبلغ پرداخت می‌شود (مقررات مربوط به مبلغ سالانه پرداختی سالانه بازبینی و تجدید می‌شود).
- پوشش: تمامی ساکنان/افراد دارای کارت هویتی (حدود ۶۴۰ هزار ساکن دائمی و ۶۲ هزار ساکن موقت)
- مدت زمان اجرای طرح: این طرح ابتدا سیاستی برای یک بار اجرا بود اما سپس به یک سیاست بلندمدت تغییر یافت و از سال ۲۰۰۸ تا کنون در حال اجراست.
- منبع تأمین مالی: دولت
- علاوه‌بر این طرح، دولت از سال ۲۰۱۰ سرمایۀ سالانه‌ای را به برخی از حساب‌های شخصی تامین مالی دوره بازنشستگی (Provident Fund) واجد شرایط تزریق کرده است.
- منبع تأمین مالی: مالیات‌های کازینوها
مغولستان
- در کنار ایران، مغولستان تنها کشور جهان است که برنامۀ یوبی‌آی را به‌طور کامل (پرداخت نقدی، همگانی و غیرمشروط به همۀ افراد) اجرا کرده است.
- سطح مزایا: پیشنهاد اولیه سالانه ۸۹ دلار به ازای هر فرد بود ولی در اجرا، پرداخت‌ها بعضاً به صورت ماهانه و کمتر از میزان پیش‌بینی شده بود.
- مدت زمان اجرای طرح: از فوریه ۲۰۱۰ آغاز شد و در ابتدا مدت زمان اجرای طرح مشخص نشده بود، اما بعد از ۲۸ ماه، در ژوئن ۲۰۱۲ به پایان رسید.
- منبع تأمین مالی: درآمد معادن
- این برنامه فقر را تا یک‌سوم، و نابرابری را تا ۱۲٪ کاهش داد.
- این برنامه به دلیل ناپایداری منابع مالی و منجرشدن به افزایش بدهی‌های خارجی کشور، متوقف و با طرح انتقال نقدی همگانی برای کودکان که هزینه‌های آن یک‌سوم طرح یوبی‌آی بود، جایگزین شد.
آلاسکا
- سطح مزایا: سالانه حداکثر ۲۰۷۲ دلار به ازای هر شخص (این مبلغ در سال ۲۰۱۶ و ۲۰۱۷ در واکنش به کاهش قیمت کالاها کاهش یافت) – این مبلغ بین ۱.۷ درصد درآمد سالانه افراد در آلاسکا در ۱۹۸۴ تا ۶.۴ درصد در سال ۲۰۰۰ متغیر بوده است.
- پوشش: تمامی ساکنین ایالت (حدود ۶۰۰ هزار نفر).
- مدت زمان اجرای طرح: از سال ۱۹۸۲ تا کنون
- منبع تأمین مالی: دولت ایالتی/ منابع مالی ملی – در سال ۱۹۷۶ صندوقی با بودجۀ ۶۰٫۱ میلیارد دلار تأسیس شد که درآمدهای حاصل از قراردادهای نفتی و معدنی در آن گردآوری می‌شد.
رشته‌کوه گریت اسموکی، کارولینای شمالی، ایالات متحده: قبیلۀ بومی چروکه در شرق آمریکا
- سطح مزایا: دو بار در سال پرداخت، افزایش تدریجی از ۵۹۵ دلار به ازای هر شخص تا ۱۲ هزار دلار
- پوشش: حدود ۱۵ هزار عضو قبیله
- مدت زمان اجرای طرح: از ۱۹۹۶ تا کنون
- منبع تأمین مالی: سود کازینوها
طرح یارانه‌های نقدی جمهوری اسلامی ایران
با آغاز برنامۀ اول توسعه، از ابتدای سال ۱۳۷۰ سیاست‌هایی تحت‌عنوان تعدیل اقتصادی در جهت آزادسازی و خصوصی‌سازی هرچه‌بیشتر موردتوجه قرار گرفت که این سیاست‌ها اهدافی را نیز در جهت کاهش و حذف یارانه‌ها دنبال می‌کردند. در طول سال‌های ۱۳۷۴-۷۸، سهم یارانه‌ها از بودجۀ عمومی کشور روند کاهنده‌ای به خود گرفت، اما حذف یارانه‌ها و آزادسازی قیمت‌ها به‌صورت یک طرح منسجم، نخستین‌بار در اواخر دهۀ ۸۰ و ذیل طرح «هدفمندسازی یارانه‌ها» کلید خورد. برپایه قانون «هدفمندسازی یارانه‌ها» بنا بود که در مدت پنج سال، یارانه کالاهایی مانند بنزین، گازوییل، گاز، نفت، برق، آب، گندم، شکر، برنج، روغن و شیر حذف شده و این اقلام با قیمت بازارهای منطقه خلیج فارس عرضه شوند (گرچه در نهایت حذف یارانه اقلام مذکور به طور کامل اجرا نشد). هدف طرح هدفمندسازی محدودساختن دسترسی دهک‌های درآمدی بالا به اقلام یارانه‌ای و توزیع مستقیم این یارانه‌ها میان افراد نیازمند اعلام شده بود. این طرح در سال ۱۳۸۹ توسط مجلس تصویب شد و در آذر ماه سال ۱۳۸۹، وجوه نقدی همگانی به حساب سرپرستان خانوار واریز شد. همزمان با اجرای طرح، قیمت انرژی‌های مصرفی ازجمله بنزین، سی‌ان‌جی و گازوئیل آزاد و نیز قیمت‌های تمام‌شدۀ محصولات کشاورزی (به دلیل حذف یارانۀ نهاده‌های کشاورزی) افزایش پیدا کرد. مبلغ ۴۵.۵ هزار تومانی یارانه در ابتدا ۲۹٪ متوسط درآمد سرانه و نزدیک به ۳٪ از تولید ناخالص داخلی بود.
یک برنامۀ کارای یوبی‌آی یا شبه-یوبی‌آی، در صورت کفایت مبلغ، با فراهم آوردن درآمد پایۀ فردی، زنانی را که به لحاظ اقتصادی وابسته هستند توانمند می‌سازد و به طور خاص خروج زنان را از روابط خانگی نامطلوب و تعرض‌آمیز تسهیل می‌کند.
امروز، پس از گذشت بیش از ده سال، با افزایش شدید تورم و کاهش قدرت خرید، ارزش این وجوه به حدود ۱۵٪ ارزش آن‌ها در سال ۸۹ کاهش یافته است. بررسی جامعی از تاثیر اجرای این قانون بر کاهش نرخ فقر در همان سال‌ها انجام نشده، اما تاثیر آن بر سبدغذایی خانوار مورد مطالعه قرار گرفته است. تحقیقات نشان می‌دهند که پس از اجرای طرح، قیمت مواد غذایی یارانه‌ای افزایش یافت، این کالاها با سایر کالاها در سبد خوراکی خانوار جایگزین شدند و در نهایت به دلیل افزایش تقاضا قیمت کالاهای جایگزین نیز افزایش پیدا کرد. همچنین، پیمایش‌های انجام شده نشان داد که به‌دلیل کاهش قدرت خرید خانوارها، مصرف برخی کالاها حذف شد یا به شدت کاهش یافت.
اما در عین حال مطالعات تجربی انجام شده پس از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها نشان می‌دهد که توزیع پول نقد تأثیر منفی‌ای بر عرضۀ نیروی‌کار به‌لحاظ ساعات کاری و میزان مشارکت، به جز کاهش اندک میزان کار جوانان، نداشته و میزان کار در بخش خدمات افزایش نیز یافته بود.
شواهد تجربی در مورد ابعاد مختلف طرح‌های «درآمد پایه همگانی» چه می‌گویند؟
«دموکراسی» و «درآمد پایه همگانی»
مشارکت سیاسی در انتخابات و سطح درآمد به شدت به یکدیگر وابسته‌اند و احتمال مشارکت رأی‌دهندگان با افزایش سطح درآمد آن‌ها بیشتر می‌شود. یوبی‌آی با افزایش درآمد می‌تواند برخی مکانیسم‌های علّی را که منجر به کاهش مشارکت سیاسی افراد و خانوارهای کم‌درآمد می‌شوند تحت تاثیر قرار داده و بدین‌واسطه سطح مشارکت را بالا ببرد. همچنین، شواهدی وجود دارد که یک طرح قدرتمند یوبی‌آی می‌تواند اثرات طولانی‌مدتی بر مشارکت سیاسی داشته باشد و احتمال مشارکت فرزندان خانوارهایی که از چرخه فقر خارج می‌شوند را به طور قابل توجهی افزایش دهد. گرچه، باید اذعان کرد که طرح‌های یوبی‌آی نمی‌توانند برخی موانع مهم مشارکت سیاسی مانند پایین بودن تحصیلات و عدم دغدغه سیاسی را از بین ببرند و چنان‌چه با تضعیف یا توقف سایر خدمات حمایت اجتماعی همراه شوند می‌توانند تاثیر منفی بر مشارکت سیاسی داشته باشند.
«نابرابری درآمدی» و «درآمد پایه همگانی»
سطح بالای نابرابری درآمدی آمار جرم را افزایش داده و باعث کاهش سلامت جسم و روان و رضایت از زندگی در سطح جامعه می‌شود. یک برنامه کارآمد یوبی‌آی، اگر سهم بیشتری از درآمد را به خانواده‌های فقیرتر اختصاص دهد و منابع مالیش را از افزایش مالیات بر ثروت تامین کند، می‌تواند منجر به کاهش نابرابری درآمدی شود. حاشیه امنیتی که یوبی‌آی برای طبقات پایین ایجاد می‌کند می‌تواند به فقرا فرصت پیشرفت آموزشی یا تغییر شغل را داده و حتی منجر به افزایش دارایی و امکان سرمایه‌گذاری بخشی از درآمد شود.
در نظر گرفتن شرایط اقتصادی و چگونگی اجرای این برنامه‌ها تاثیر زیادی در موفقیت آن‌ها در کاهش نابرابری درآمدی دارد. گرچه برنامه کلان-مقیاس بولسا فامیلیا با پرداخت‌ها نقدی مشروط در برزیل باعث کاهش قابل ملاحظه ضریب جینی در این کشور شد، اما شواهد نشان می‌دهد که طرح یوبی‌آی در آلاسکا هم در کوتاه مدت و هم در بلندمدت نابرابری درآمدی را افزایش داد.
«کار» و «درآمد پایه همگانی»
امروز، در «اقتصاد گیگ» (gig economy) تعداد فزاینده‌ای از نیروی کار خوداشتغال هستند و مشاغلی انعطاف‌پذیر اما موقتی، بی‌ثبات و ناامن دارند. برخی از متخصصین حوزه کار پیش‌بینی می‌کنند که روندهای اتوماسیون کنونی، پیشرفت‌های تکنولوژیک و پیچیدگی‌های فزایندۀ هوش مصنوعی به کاهش هر چه بیشتر تعداد مشاغل سنتی تمام‌وقت و امن، و افزایش مشاغل بی‌ثبات خواهد انجامید. برنامه‌های یوبی‌آی احتمالا می‌توانند به کاهش مشکلاتی که با این اشکال نوین کار ملازم‌اند، یاری رسانند. در واقع، در صورتی که مبلغ یوبی‌آی به حد کافی زیاد باشد، این طرح‌ها می‌توانند وابستگی کارگران به بی‌ثباتی کاری و اقتصاد ناامن را کاهش دهند. البته، باید توجه داشت که یوبی‌آی، حتی در صورت کفایت، جای قوانین ثبات‌دهنده به بازار کار را نمی‌گیرد و جایگزین پاداش، بیمه سلامت، مزایای بازنشستگی و بیمه حوادث نمی‌شود.
«سلامت» و «درآمد پایه همگانی»
جوامعی که با نابرابری‌های اجتماعی و فشارهای مالی شدید دست و پنجه نرم می‌کنند، با خطر فزایندۀ گسترش بیماری‌های جسمی و روانی (به طور خاص افسردگی، اضطراب، اختلال اضطراب پس از سانحه (PTSD) و اختلال سوءمصرف مواد مخدر) روبرو هستند. یوبی‌آی می‌تواند با افزایش تحرک و امنیت مالی افراد، به بهبود سلامت جسمی و روانی بیانجامد با کاهش وابستگی کارگران به مشاغل ناامن و کم‌دستمزد، به طور مستقیم و غیرمستقیم سطح رفاه را افزایش داده و به بهبود سلامت جسمی و روانی بیانجامد. همچنین، شواهد تجربی نشان می‌دهند که یکی از مهم‌ترین عوامل اجتماعی تعیین سلامت جسم و روان محل زندگیست و با افزایش درآمد از طریق یوبی‌آی افراد می‌توانند در مناطقی زندگی کنند که خدمات زیرساختی و اجتماعی بهتر و بیشتری داشته باشند.
«زنان» و «درآمد پایه همگانی»
پژوهشگران و فعالین اجتماعی استدلال می‌کنند که وابستگی اقتصادی زنان منشأ اصلی نابرابری جنسیتی در خانوار است. هرچه وابستگی اقتصادی زنان بیشتر باشد، احتمال نگرش برابری‌خواهانه در خانوار کمتر بوده و این انتظار که انجام کلیه کارهای خانگی و مراقبتی فقط «کار» زنان است تقویت می‌شود. یک برنامۀ کارای یوبی‌آی، در صورت کفایت مبلغ، با فراهم آوردن درآمد پایۀ فردی، زنانی را که به لحاظ اقتصادی وابسته هستند توانمند می‌سازد و به طور خاص خروج زنان را از روابط خانگی نامطلوب و تعرض‌آمیز تسهیل می‌کند.
دریافت نسخه الکترونیکی گزارش کرونا، نیروی کار و حمایت اجتماعی- شماره نوزدهم
مطالب مرتبط:
