سهام عدالت از چند ماه قبل از پایان دولت اصلاحات به تصویب دولت وقت رسید، اما اجرای آن در سال ۱۳۸۴ توسط دولت محمود احمدی‌نژاد آغاز گردید. توزیع انبوه و سریع سهام شرکت‌های دولتی در ایران دو هدف عمده را دنبال می‌کرد (۱) کاستن از بار مالی و مدیریت دولتی در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و (۲) گسترش مالکیت در سطح عمومی و بخش تعاون به منظور تأمین عدالت اجتماعی. اکنون، پس از گذشت پانزده سال از اجرای اولیۀ این طرح، ارزیابی‌هایی انجام شده نشان می‌دهند که اهداف آن تا حد زیادی محقق نشده است.
در این گزارش، ابتدا نگاهی به تاریخچۀ طرح، ساختار اجرایی آن و چگونگی شناسایی مشمولان و توزیع سهام می‌پردازیم و نشان می‌دهیم که سیاست‌های مربوط به توزیع سهام در دهک‌های کم‌درآمد و آسیب‌پذیر به طور کامل اجرا نشده است. سپس، با استفاده از داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان نشان می‌دهیم که درصد زیادی از افراد و خانوارهای دهک‌های پایین و تحت پوشش کمیتۀ امداد و بهزیستی از مالکیت سهام عدالت محروم‌اند. داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه هم‌چنین نشان می‌دهد که در حالی که بیش از ۹ میلیون خانوار فاقد سهام عدالت هستند به ۴۷% از خانوارهای ایرانی بیش از یک سهام تعلق گرفته است. هنگامی که توزیع سهام عدالت آغاز شد هیچ اطلاعاتی در مورد وضعیت اقتصادی خانوارها وجود نداشت و تاریخچۀ توزیع سهام نشان می‌دهد که تصور می شد توزیع بر اساس قشربندی می‌تواند به توزیع عادلانه منجر شود. اما امروز، دهک‌بندی دارندگان سهام عدالت نشان می‌دهد که بدون دسترسی به پایگاه اطلاعات اقتصادی خانوار تا چه اندازه سیاست‌های توزیعی می‌تواند ناکارآمد عمل کند. به بیانی دیگر، توزیع عادلانه دارایی نیازمند شناخت دقیق از وضعیت اقتصادی خانوارهای ایرانی است و این شناخت تنها به کمک پایگاه اطلاعات اقتصادی خانوارها امکان پذیر خواهد بود.
بهار امسال، در میانۀ بحران کرونا، جهت کم کردن فشار اقتصادی این بحران بر مردم و استفادۀ اقشار مختلف از رونق بازار بورس، لایحۀ سامان‌دهی سهام عدالت با هدف تسهیل و تسریع آزادسازی این سهام با درخواست دولت و موافقت مقام رهبری آغاز شد. بر مبنای این طرح، دارندگان سهام عدالت در صورت تمایل می‌توانند با مراجعه به سایت سازمان خصوصیسازی و سازمان بورس، به طور مستقیم مالکیت و مدیریت سهام عدالت خود را در اختیار بگیرند.
دریافت نسخه الکترونیکی گزارش کرونا، نیروی کار و حمایت اجتماعی- شماره چهاردهم
سهام عدالت از چند ماه قبل از پایان دولت اصلاحات به تصویب دولت وقت رسید، اما طی سال‌های ۸۵-۱۳۸۴، در دولت احمدی‌نژاد در راستای اجرای این سیاست و تعیین خط مشی کلی آن، «هیأت عالی واگذاری» و بعد از آن «ستاد مرکزی توزیع سهام عدالت» تشکیل شدند. لازم به ذکر است که در ادبیات جهانی، به واگذار کردن سریع و کلان مقیاس سهام شرکت‌های دولتی به عموم مردم، در اشاره به پدیده‌ای که عمدتاً در برهه‌های پساکمونیستی رخ داده است، «خصوصیسازی انبوه» (Mass Privatization) گفته میشود. در این شماره، ضمن تأکید بر ابعاد رفاهی و حمایتی سیاست خصوصیسازی انبوه در ایران، به تجربۀ داخلی توزیع سهام عدالت پرداخته و مطالعۀ تطبیقی این تجربه با اقدامات مشابه در سایر کشورها را به وقت دیگری موکول می‌کنیم.
ستاد مرکزی توزیع سهام عدالت به ریاست رئیس جمهور و با عضویت رئیس سازمان برنامه، رئیس بنیاد شهید و ۹ تن از وزرا تشکیل شد. هم‌چنین مقرر شد که فرمانده بسیج، سرپرست کمیته امداد، رئیس سازمان بهزیستی، رئیس دفتر امور مناطق محروم، رئیس سازمان ثبت احوال و رئیس سازمان خصوصی سازی بدون حق رأی در جلسات شرکت کنند. در کنار ستاد مرکزی، ۳۰ ستاد استانی به ریاست استان‌داران تشکیل شد که با نظارت ستاد مرکزی، مصوبات این ستاد را اجرا کنند. وظایف و اختیارات ستادهای استانی مواردی نظیر مدیریت جمع‌آوری اطلاعات مشمولان برای عضویت در تعاونی‌های عدالت، نظارت بر انتخابات نمایندگان اعضای تعاونی‌های مزبور و رسیدگی به شکایات واصله می‌شد. البته بعدها ساختار اجرایی توزیع سهام عدالت تغییر کرد: سیاست‌گذاری در این زمینه به شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و اجرای آن به سازمان خصوصیسازی محول شد. اعضای شورای سیاست‌گذاری، به ریاست رئیس جمهور و دبیری وزیر اقتصاد، جمعی از وزرا، رئیس سازمان برنامه، رئیس بانک مرکزی، دبیر مجمع تشخیص، دادستان کل کشور، رئیس سازمان بازرسی، رئیس دیوان محاسبات، سه نمایندۀ مجلس، رئیس صدا و سیما، رئیس اتاق بازرگانی، رئیس اتاق تعاون، سه نفر از صاحب‌نظران اقتصادی، رئیس سازمان بورس و سازمان خصوصیسازی را شامل میشود. البته به نظر می‌رسد که امروز و در عمل، در بسیاری از استان‌ها و شهرستان‌ها، تصمیمات در سطح مرکزی گرفته میشود و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و تعاونی‌های شهرستانی نقش حاشیه‌ای در اجرا بازی می‌کنند.
در ابتدا، به‌موجب مصوبه‌های ستاد مرکزی توزیع سهام عدالت، واگذاری سهام عدالت بایستی طی ۱۳ مرحله به گروه‌های زیر تعلق می‌گرفت:
- مرحلۀ اول: مددجویان نهادهای حمایتی (عمدتاً افراد تحت پوشش کمیتۀ امداد و بهزیستی)؛
- مرحلۀ دوم: روستاییان و عشایر فاقد شغل و درآمد؛
- مرحلۀ سوم: شاغلین و بازنشستگان لشگری و کشوری و تأمین اجتماعی و افراد تحت تکفل آنان؛
- مرحلۀ چهارم: ایثارگران، جانبازان و خانوادۀ شهدا؛
- مرحلۀ پنجم تا سیزدهم: گروه‌های باقی‌مانده هدف شناسایی‌شده در مراحل قبل، زنان کارگر سرپرست خانوار، کارگران فصلی-پیمان‌کاری، خدام مساجد، حسینیه‌ها و امام‌زاده‌ها، طلاب حوزه‌های علمیۀ سراسر کشور، بیماران خاص (هموفیلی، ام‌اس، تالاسمی و دیالیزی)، آسیب‌دیدگان از حملات شیمیایی سردشت، کارکنان ستادهای نماز جمعه، روزنامه‌نگاران، و دست‌اندرکاران طرح توزیع سهام عدالت.
همان‌طور که در جدول مشخص است، افراد مشمول، طبق الویت‌های تعیین شده، بین سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۱ دعوت به خرید سهام شدند و در مجموع ۸۹% از دعوت‌شدگان برای دریافت سهام ثبت‌نام کردند. البته، درصد ثبت‌نام کنندگان از ۵۹% برای گروه‌های عمومی تا حدود ۹۸% برای روستاییان و عشایر متغیر است. . از طرفی نیز، از آنجا که محل سکونت افراد در دستگاه‌های اجرایی کشور قابل تأیید نیست، به نظر می‌رسد انحراف زیادی در ثبت‌نام‌شدگان روستایی وجود داشته است.
عنوان جدول: وضعیت شناسایی مشمولان طرح توزیع سهام عدالت به تفکیک جامعه هدف و مراحل انجام کار تا پایان سال ۱۳۹۳
| ردیف | مرحلۀ اقدام | بخش | سال اقدام | مشمولان | صدور دعوت‌نامه (هزار نفر) | تعداد ثبت‌نام‌شدگان (هزار نفر) | درصد ثبت‌نام کنندگان |
| ۱ | اول | اول | ۱۳۸۵ | مشمولان طرح شهید رجائی – مددجویان کمیتۀ امداد و بهزیستی – رزمندگان فاقد شغل | ۴،۹۸۱ | ۴،۵۲۹ | ۹۱% |
| تکمیلی | ۱۳۸۷ | ۳،۶۵۵ | ۳،۲۰۰ | ۸۸% | |||
| مجموع | ۸،۶۳۷ | ۷،۷۲۹ | ۹۰% | ||||
| ۲ | دوم | اول | ۱۳۸۶ | روستاییان و عشایر فاقد شغل و کم‌درآمد | ۵،۶۰۶ | ۵،۵۵۳ | ۹۹% |
| تکمیلی | ۱۳۸۷ | کلیۀ روستاییان و عشایر | ۱۱،۷۰۳ | ۱۱،۳۶۰ | ۹۷% | ||
| مجموع | ۱۷،۳۰۹ | ۱۶،۹۱۳ | ۹۸% | ||||
| ۳ | سوم | اول | ۱۳۸۶ | شاغلین دستگاه‌های اجرایی، بازنشستگان کشوری، لشگری، تأمین اجتماعی و کارکنان شاغل شهرداریها | ۱۳،۰۰۵ | ۱۲،۴۱۹ | ۹۶% |
| تکمیلی | ۱۳۸۷-۱۳۸۸ | ۱،۷۰۳ | ۱،۴۷۸ | ۸۷% | |||
| مجموع | ۱۴،۷۰۸ | ۱۳،۸۹۷ | ۹۵% | ||||
| ۴ | چهارم | – | ۱۳۸۷ | ایثارگران، والدین، فرزندان و همسر شهید – جانباز و آزادگان | ۱،۳۶۵ | ۱،۲۹۶ | ۹۵% |
| ۵ | سایر گروه‌ها | ۱۳۸۷ | زنان کارگر سرپرست خانوار (مشمول قانون کار) | ۸ | ۶ | ۷۸% | |
| ۶ | ۱۳۸۷ | خدام مساجد، حسینیه‌ها و امام‌زاده‌ها | ۲۳ | ۳۰ | ۱۳۰% | ||
| ۷ | ۱۳۸۷ | طلاب حوزه‌های علمیۀ سراسر کشور | ۱۸۱ | ۱۶۲ | ۸۹% | ||
| ۸ | ۱۳۸۷ | بیماران خاص (هموفیلی، ام اس، تالاسمی و دیالیزی) | ۱۵ | ۱۰ | ۶۹% | ||
| ۹ | ۱۳۸۷ | کارکنان ستادهای نماز جمعه | ۸ | ۶ | ۷۳% | ||
| ۱۰ | ۱۳۸۷ | خبرنگاران | ۱۱ | ۸ | ۷۵% | ||
| مجموع | ۱،۶۲۴ | ۱،۵۲۰ | ۹۴% | ||||
| ۱۱ | گروه‌های عمومی | ۱۳۸۷ | کارکنان نهادهای دست‌اندرکار امر شناسایی و واگذاری سهام عدالت | ۱۰،۶۱۶ | ۶،۲۲۲ | ۵۹% | |
| ۱۲ | ۱۳۸۸ | قالی‌بافان | |||||
| ۱۳ | ۱۳۸۸ | فعالان قرآنی | |||||
| ۱۴ | ۱۳۸۸ | مددجویان تحت پوشش مراکز مراقبت از زندانیان آزادشده | |||||
| ۱۵ | ۱۳۸۸ | زنان سرپرست خانوار بی‌بضاعت | |||||
| ۱۶ | ۱۳۸۸ | مددجویان و کارکنان مؤسسات خیریه | |||||
| ۱۷ | ۱۳۸۸-۱۳۸۹ | تاکسی‌رانان و اتوبوس‌رانان شهری | |||||
| ۱۸ | ۱۳۸۸-۱۳۸۹ | افراد کم‌درآمدی که در مراحل قبلی مشمول نشده‌اند از جمله خوداظهاران و درخواست‌های عمومی | |||||
| ۱۹ | ۱۳۸۹-۱۳۹۱ | کارگران فصلی و ساختمانی | |||||
| مجموع | ۱۰،۶۱۶ | ۶،۲۲۲ | ۵۹% | ||||
| جمع کل | ۵۲،۸۹۵ | ۴۶،۲۸۳ | ۸۸% | ||||
منبع: مرکز پژوهش‌های مجلس
در مصوبات اولیه مقرر شد به مشمولان دو دهک پایین درآمدی ۵۰% تخفیف داده شود و سهام‌شان طی اقساط ده‌ساله واگذار شود. هم‌چنین مصوب شد که مشمولین دهک‌های سوم الی ششم از مزایای تقسیط حداکثر ده‌ساله واگذاری سهام برخوردار شوند و تصمیم طول دورۀ تقسیط به هیأت واگذاری محول شود. سازمان خصوصیسازی مسئولیت وصول اقساط سهام واگذارشده و واریز آن به‌حساب خزانه را بر عهده داشت و درصورت عدم تسویۀ بهای سهام در پایان دورۀ ده ساله، خریداران مکلف شدند حداکثر ظرف مدت شش ماه، رأساً نسبت به پرداخت بدهی اقدام کنند. با گذشت مدت ده ساله، ارزش سود سهام برای پرداخت هزینۀ سهام کافی نبود، از همین‌رو در دی‌ماه ۹۶ مهلتی برای پرداخت مابقی ارزش سهام تعیین شد.
اهداف توزیع سهام عدالت و چالش‌های تحقق این اهداف
طرح سهام عدالت به‌عنوان بخشی از فرآیند اجرای سیاست‌های خصوصیسازی دو هدف را دنبال می‌کرده است: (۱) کاستن از بار مالی و مدیریت دولتی در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و (۲) گسترش مالکیت در سطح عمومی و بخش تعاون به منظور تأمین عدالت اجتماعی. ارزیابی‌های انجام‌شده از طرح سهام عدالت نشان می‌دهد که محقق شدن این دو هدف با مشکلات زیادی همراه بوده است. در رابطه با هدف اول، ارزیابی‌ها معضل اصلی را وضعیت مالکیت در مقابل مدیریت دولتی دانسته‌اند. علی‌رغم انتقال مالکیتِ بخش عمده‌ای از سهام بنگاه‌ها به بخش غیردولتی، انتصاب اعضای هیئت‌مدیرۀ آن‌ها کماکان با نظر دولت صورت می‌پذیرد. دولت به جهت حفظ درصدی از سهام شرکت‌هایی که بخش عمده‌ای از سهام آن‌ها واگذار شده است، جایگاه مهمی در تعیین اعضای هیأت‌مدیرۀ آن‌ها داشته و عملاً ساختار مدیریتی را نظر دولت تعیین می‌کند. تحقق هدف دوم نیز دشواری‌هایی داشته، از جمله عدم اجرای کامل سیاست‌های مربوط به توزیع سهام در دهک‌های پایین‌تر و عدم امکان خریدوفروش سهام که در ماه‌های اخیر اقداماتی برای حل این مسائل صورت گرفته است.
امکان تبدیل دارایی ۸۶۰ هزار میلیارد تومانی برای ۴۹ میلیون نفر: ایجاد قدرت خرید در میانۀ بحران کرونا
لایحۀ سامان‌دهی سهام عدالت با هدف تسهیل و تسریع آزادسازی این سهام در سال ۱۳۹۶ به مجلس ارسال شد ولی هم‌زمان با رکود اقتصادی ناشی از بحران کرونا، اجرای طرح با وقفه‌ای سه ساله، در ۹ اردیبهشت ۱۳۹۹ با درخواست دولت و موافقت مقام معظم رهبری آغاز شد. بر مبنای این طرح، دارندگان سهام عدالت در صورت تمایل می‌توانند با مراجعه به سایت سازمان خصوصیسازی و سازمان بورس، پس از انتخاب سهام از میان ۴۹ شرکت سرمایه‌پذیر دولتی، به طور مستقیم مالکیت و مدیریت سهام عدالت خود را در اختیار بگیرند. یکی از مهم‌ترین مزایای اجرای این طرح این است که ۴۹ میلیون نفری که تا پیش از این تنها اسماً مالکیت سهام عدالت را در اختیار داشتند و قادر به خریدوفروش آن نبودند، حال می‌توانند از سهام خود به‌عنوان یک دارایی بهره ببرند. به گزارش خبرگزاری‌های اقتصادی، امروز، ارزش سهام پانصد هزارتومانی به حدود ۱۸ تا ۱۹ میلیون تومان رسیده است؛ یعنی مجموع ارزش سهام عدالت بیش از ۸۶۰ هزار میلیارد تومان و ده‌ها برابر مجموع ارزش وام یک میلیون تومانی پرداخت شده به خانوارها است. البته داده‌های موجود نشان می‌دهد که تاکنون تنها حدود سه درصد از سهام‌داران برای در اختیار گرفتن مدیریت سهام خود اقدام کرده‌اند که می‌تواند ناشی از آینده‌نگری سهام‌داران و امیدشان به افزایش قیمت و/یا عدم آشنایی‌شان با فرآیندهای بازار سهام باشد.
آزادسازی سهام عدالت با هدف کمک به شش دهک درآمدی پایین صورت گرفته است، بااین‌حال تمامی واجدین شرایط شش دهک پایینی از مالکیت این سهام بهره نبرده‌اند. به‌همین‌خاطر است که طرح واگذاری سهام عدالت به بازماندگان این شش دهک مطرح شده است و مجلس در پی تصویب طرحی در همین رابطه است.
در این گزارش، با استفاده از اطلاعات موجود در پایگاه رفاه ایرانیان وضعیت کلی افراد و خانوارهای برخوردار و محروم از سهام عدالت ترسیم شده است. این داده‌ها افراد تحت پوشش نهادهای مساعدتی و دهک‌های درآمدی را به تفکیک بعد خانوار نشان می‌دهد.
بعد خانوار
همان‌طور که نمودار زیر نشان می‌دهد، توزیع سهام عدالت بر اساس بعد خانوار بسیار نابرابر است. در حالی که بیش از ۹ میلیون خانوار فاقد سهام عدالت هستند، به ۴۷ درصد از خانوارهای ایرانی بیش از یک سهام تعلق گرفته است.
دهک فرد و خانوار
همان‌طور که جدول زیر نشان می‌دهد، دهک‌بندی دراین تحلیل به نحوی است که تعداد کل خانوارها در هر دهک برابر و حدود ۲٫۹ میلیون است، اما تعداد افراد در هر دهک بین ۴٫۴ تا ۹٫۸ میلیون متغیر است. در تفکیکی که در تحلیل حاضر استفاده شده، دهک اول شامل ۴٫۴ میلیون نفر، دهک دوم شامل ۶٫۶ میلیون و دهک‌های بعدی شامل ۹-۸ میلیون نفر میشود. تعداد نفرات کمتر در دو دهک اول را احتمالاً می‌توان به فراوانی بیشتر خانوارهای تک‌نفره (به طور مثال سالمندان تنها) در دهک‌های پایین نسبت داد. همان‌طور که از جدول زیر می‌توان برداشت کرد، در مجموع ۲٫۲۶۵ میلیون خانوار (و ۶٫۶۸۴ میلیون نفر) در سه دهک اول محروم از سهام عدالت هستند. هم‌چنین، در شش دهک اول ۲۸٫۶۴۲ میلیون نفر و ۲۰٫۸۰۵ میلیون خانوار از سهام عدالت برخوردار نیستند.
نمودار زیر درصد افراد محروم از سهام عدالت را به نمایش می‌گذارد. از هر ده نفری که در سه دهک کم درآمد جامعه قرار می‌گیرند، سه نفر سهام عدالت ندارند و در دهک‌های ۴تا ۱۰، متوسط افراد فاقد سهام عدالت ۵۰ % است.
دریافت نسخه الکترونیکی گزارش کرونا، نیروی کار و حمایت اجتماعی- شماره چهاردهم
مطالب مرتبط:
