رویه‌ها فراتر از سیاست‌های «درست»
این ایده که موفقیت حکومت‌ها به دلیل سیاست‌های «درستی» بوده‌اند که آن‌ها اتخاذ و اجرا کرده‌اند، موجب شده است که بسیاری از سیاست‌گذاران و پژوهشگران توسعه تلاش کنند تا با مطالعه موارد سیاست‌های موفقیت‌آمیز، به جستجوی «راه‌حل‌هایی» برای کشورهای در حال توسعه اقدام کنند. به عنوان مثالی از این تقلیدها می‌توان به تلاش برای اتخاذ سیاست‌های ژانریک برای بهبود شاخص‌های انجام کسب‌وکار یا مبارزه با فقر و استراتژی‌های رشد اقتصادی اشاره کرد. عمل ساخت چنین شاخص‌هایی به این معنی است که راه‌حل‌های مشخص و ثابتی وجود دارد که حکومت‌ها باید اتخاذ کنند تا به موفقیت دست یابند. اما پژوهشگران مختلفی این پیام و باور را مورد انتقاد قرار داده‌اند و از روایت‌های موفقیت‌های بزرگ حکومت‌ها برداشت‌های متفاوتی داشته‌اند. آن‌ها نفس وجود «راه‌حل‌های» روتین و «سیاست‌های درست» را زیر سوال برده‌اند و استدلال کرده‌اند که «راه‌حل‌های» روتینی که از بیرون تدوین می‌شوند اغلب مشکلات جدیدی ایجاد می‌کنند و یا قابلیت اجرا ندارند. در عوض تاکید آن‌ها بر این است که دریابند راه‌حل‌های موفق از کجا می‌آیند و بیان می‌کنند که فرآیندهایی که این سیاست‌ها را تولید می‌کنند آن چیزی هستند که حکومت‌های با عملکرد ضعیف را به حکومت‌های با عملکرد قوی تبدیل می‌کنند. بر اساس این خط نظری، کره یا تایوان به دلیل اتخاذ سیاست درست موفق نشدند، بلکه دلیل موفقیت این حکومت‌ها ایجاد فرآیندهایی بوده است که سیاست‌های درست را پیدا و سپس اجرایی می‌کردند. مقاله هاگارد و همکارانش مسیر توسعه در کره و تایوان را مقایسه می‌کند و با نمایش تفاوت‌های بین این دو بستر نهادی، یک ابزار مهم برای طراحی و پیشبرد سیاست‌های توسعه‌ای را برجسته می‌سازد. ویژگی مشترک حکومت‌های کره و تایوان مطابق با نظریه هاگارد، ظرفیت‌های بوروکراتیک این دو کشور است. این مساله در متون اخیر توسعه تحت عنوان ظرفیت اجرایی حکومتی مورد بررسی قرار گرفته است و به نسل جدیدی از سیاست‌های توسعه‌ای شکل داده است.
توسعه نامتعارف
در دهه گذشته بحث در مورد نقش حکومت در رشد کشورهایی در شرق آسیا که به تازگی صنعتی شده‌اند (NICs) یعنی هنگ‌کنگ، کره، سنگاپور و تایوان دچار تحولاتی شده است. منازعه اولیه بر سر تأثیرات سیاست‌گذاری اقتصادی بوده است. تفسیرهای نئوکلاسیکی بر نقش سیاست‌گذاری باثبات اقتصاد کلان، تجارت معطوف به خارج و نظام‌های نرخ تبادل و همچنین سیاست‌های مطابق با بازار در اقتصاد خرد تأکید دارند. اما منتقدینی همچون آمسدن وزن بیشتری به سیاست‌های معطوف به صنایع و بر انباشت سرمایه‌گذاری می‌دهند.
بخشی از نظریات بر این امر تاکید دارند که دولت‌های «قوی» دارای برخی ظرفیت‌های سیاسی بودند که قادرشان می‌ساخت با انعطاف به فرصت‌ها واکنش نشان دهند و از فشارهای رانت‌جویانه‌ای که در فرآیند سیاست‌گذاری در کشورهای در حال توسعه دیگر رایج هستند، اجتناب کنند. آن طور که آلیس آمدسن به طور موجز بیان می‌کند، ظرفیت دولت برای «به انضباط در آوردن» بخش خصوصی یک عنصر اساسی از معجزه شرق آسیا است.
در ادامه این بحث، مناقشه دیگری بر سر بنیان‌های نهادی و سیاسی رشد سریع شکل گرفته است. تاکید بر اینکه فرآیند سیاست‌گذاری اهمیت بالایی دارد، معمای رشد شرق آسیا را یک گام عقب‌تر برده است؛ تلاش‌هایی انجام شده است تا تصمیم‌های مربوط به سیاست‌گذاری توضیح داده شوند. این تحلیل در وهله اول بر اقتدارگرایی و ماهیت ایزوله و تمرکزگرای نهادهای سیاسی در شرق آسیا تمرکز دارد. بخشی از نظریات بر این امر تاکید دارند که دولت‌های «قوی» دارای برخی ظرفیت‌های سیاسی بودند که قادرشان می‌ساخت با انعطاف به فرصت‌ها واکنش نشان دهند و از فشارهای رانت‌جویانه‌ای که در فرآیند سیاست‌گذاری در کشورهای در حال توسعه دیگر رایج هستند، اجتناب کنند. آن طور که آلیس آمدسن به طور موجز بیان می‌کند، ظرفیت دولت برای «به انضباط در آوردن» بخش خصوصی یک عنصر اساسی از معجزه شرق آسیا است.
تأکید بر نقش بوروکراسی در همبستگی با این رویکرد بود. حتی حامیان دولت حداقلی احتمالاً موافق بودند که یک بوروکراسی توانا برای سیاست‌گذاری اقتصادی مؤثر مهم بود؛ یک بوروکراسی با سازمان مناسب و شایسته‌سالار حتی برای کسانی که سیاست‌گذاری صنعتی را عنصری مهم از رشد منطقه تلقی می‌کردند، اهمیت بالایی داشت.
اما جای تعجب است که به این پرسش که بوروکراسی‌های کارآمد چگونه پدیدار می‌شوند، توجه کمی شده است. تحت چه شرایطی رهبران سیاسی انگیزه می‌یابند تا چنین نهادهایی بسازند و چرا آن‌ها بدین شکل درمی‌آیند؟ کمپوس[۲] و روت[۳] توضیحی ارائه می‌دهند که در معمای اساسی اقتدارگرایی ریشه دارد. اقتدارگرایی تا دهه ۱۹۸۰ از ویژگی‌های بارز حاکمیت سیاسی در بیشتر کشورهای با رشد بالای آسیایی بوده است. رهبران اقتدارگرا در متقاعد ساختن عاملان اقتصادی در امن بودن حقوق مالکیت و ثبات یک استراتژی مشخص دشواری‌هایی دارند زیرا قدرت آن‌ها اجازه می‌دهد تا سیاست را به خواست خود تغییر دهند. یک راه حل این مشکل از طریق واگذاری اختیارات است: واگذاری قدرت تصمیم‌گیری به عوامل تکنوکراتیک نسبتاً ایزوله. البته اگر حاکم اقتدارگرا بتواند اختیاراتی را واگذار کند، پس او می‌تواند این اختیارات را بازپس گیرد. اما او این کار را با هزینه‌ای انجام می‌دهد. تفویض اختیارات با افزایش هزینه پیمان‌شکنی، باعث افزایش امکان اعتماد کردن عاملان اقتصادی به حکومت می‌شود.
دو فضای نهادی متفاوت
هاگارد و همکارانش با کمپوس و روت هم‌رای هستند که اصلاح بوروکراتیک در کره و تایوان از پروژه‌های سیاست‌گذاری وسیع‌تر حاکمان اقتدارگرا که استراتژی‌های رشد صادرات‌محور این کشورها را آغاز کردند، حمایت کرده است: حزب کومینتاگ (KMT) در تایوان و حکومت نظامی تحت امر پارک چونگ هی که در سال ۱۹۶۱ در کره به قدرت رسیدند. در هر دو مورد، رهبران سیاسی به اصلاح خدمات دولتی علاقه‌مند شدند تا اقدام‌های عمل‌گرایانه خود را انجام دهند. در هر دو مورد، حکومت‌ها اصلاحاتی ساختاری انجام دادند که ساختار انگیزشی داخلی را بهبود بخشید و بوروکراسی (یا بخش‌های خاصی از آن) را شایسته‌سالارتر ساخت. در هر دو مورد ما شواهدی می‌یابیم که ادارات ایزوله و متمرکز «پیشاهنگ» نقشی در هماهنگ‌سازی سیاست کلی ایفا کرده‌اند.
اما هاگارد و همکارانش این رویکرد به اصلاح بوروکراتیک (یا هرگونه تغییر سیاستی) که در وهله اول بر تأثیرات بهبوددهنده کارآمدی تمرکز دارند را رد می‌کنند. اگر اصلاح سیاستی و بوروکراتیک و واگذاری اختیارات راه حلی سهل الوصول برای معمای اقتدارگرایی فراهم می‌کردند، دیکتاتورها سوابق اقتصادی مثبت یکدست‌تری داشتند. اما این پژوهشگران درعوض محدودیت‌های نهادی و سیاسی را تحلیل می‌کنند که نخبگان حاکم تحت آن محدودیت‌ها عمل می‌کنند. در انجام این کار، آن‌ها بر انواع متعددی از طراحی سازمان بوروکراتیک تأکید دارند که به نوبه خود اختلاف‌های بزرگ‌تر سیاست‌گذاری بین دو کشور را بازتاب می‌دهند.
وجود یک سازمان حزب حاکم در تایوان میزانی استمرار در سازماندهی سیاسی فراهم ساخت که در کره در مجموع وجود نداشت. وجود یک حزب حاکم امکان نفوذ بسیار گسترده‌تر در جامعه را فراهم ساخت و فرصت‌ها برای سازماندهی سیاسی و اجتماعی مستقل را به طور اساسی کاهش داد. اما به دلیل تاریخ سیاسی، KMT در مقایسه با رهبری سیاسی کره نسبت به تورم و خواست‌های روستاها حساس‌تر بود. ابرتورم و شکست در رسیدگی به مساله روستاها از جمله دلایل اصلی شکست KMT توسط حزب کمونیست در چین بودند. سازمان بوروکراتیک از طریق یک کمیسیون اصلاح قدرتمند نواحی روستایی و یک بانک مرکزی مستقل به این نواحی امتیازهای سیاستی می‌دادند.
دوم، در مقابل با کره، سیاست‌گذاری در تایوان در ابتدا جهت‌گیری بسیار بیشتری به سوی بخش دولتی داشت. حکومت کومینتانگ تقریباً به طور کامل از چینی‌ها تشکیل می‌شد و روابط بسیار کمی با بخش خصوصی محلی تایوانی داشت و نیازی هم به حمایت سیاسی آن‌ها نداشت. محافظه‌کاران در این حزب به شدت نسبت به قدرت اقتصادی بخش خصوصی بدبین بودند و حفظ یک بخش بزرگ متشکل از بنگاه‌های دولتی (SOE) را ترجیح می‌دادند. سازمان بوروکراتیک این اولویت‌ها را بازتاب می‌داد؛ اداراتی که حمایت مستقیم از بخش خصوصی را فراهم می‌ساختند در مقایسه با همتایان کره‌ای خود نسبتاً ضعیف بودند و ابزارهای محدودی داشتند.
سیاست کره نسبت به تایوان ثبات بسیار کمتری داشته است و بین دموکراسی ضعیف و با کنترل شدید و فرم‌های مختلفی از حکومت اقتدارگرا نوسان داشته است. در تایوان تا زمان آزادسازی سیاسی دهه ۱۹۸۰ تغییری اساسی در شکل حکومت به وجود نیامد و این امر به رهبری KMT آغاز شد. در مقابل، در کره ما می‌توانیم حداقل بین هشت دوره در تاریخ سیاسی پس از جنگ تمایز قائل شویم: حکومت سینگمن ری[۴] (۱۹۴۸-۱۹۶۰) که در ظاهر دموکراتیک بود؛ جمهوری دوم که عمر کوتاهی داشت (۱۹۶۰-۱۹۶۱)؛ یک دوره حکومت مطلقه نظامی (۱۹۶۱-۱۹۶۳)؛ بازگشت به دموکراسی صوری ولی به شدت تحت کنترل پارک چونگ هی[۵] (۱۹۶۴-۱۹۷۲)؛ یک دوره حکومت غیرنظامی اقتدارگرا تحت رهبری یاشین[۶] یا «احیای» قانون اساسی (۱۹۷۳-۱۹۷۹)؛ دوره کوتاهی از گشودگی سیاسی پس از ترور پارک چونگ هی[۷] در سال ۱۹۷۹؛ اعلامیه حکومت نظامی و قانون اساسی حکومت اقتدارگرا تحت جمهوری پنجم چون دو هوان[۸] (۱۹۸۰-۱۹۸۷)؛ و درنهایت گذار به حکومت کاملاً دموکراتیک ۱۹۸۷-۱۹۸۸.
این تفاوت‌های سیاسی گسترده برای سازماندهی بوروکراسی پیامدهایی داشته است که در این مقاله بر دو مورد از آن‌ها تأکید می‌شود. اول، رئیس جمهور کنترل مستقیم بیشتری بر سیاست‌گذاری در کره داشته است که بسیار متمرکزتر بوده است. دوم، دولت‌های متوالی کره‌ای به یک میزان با ایجاد روابط نزدیک با بخش خصوصی مخالفت نداشته‌اند. تحت حکومت سینگمن ری، این روابط بر بنیان فساد گسترده و رانت‌جویی بود. پارک با تقویت ماشین بوروکراتیکی که فرم‌های مختلفی از حمایت از صنایع را فراهم می‌ساخت، به اهداف سیاسی خود در مقابل بخش خصوصی دست یافت. اما همین ایجاد تمرکز در سیاست‌گذاری صنعتی کره در نهایت در خدمت تضعیف اقتدار تکنوکرات‌ها قرار گرفت. در طول دهه ۱۹۷۰ پارک چونگ هی به کلی بوروکراسی اقتصادی را دور زد. این امر به ما یادآوری می‌کند که اگر تفویض اختیار بتواند راه حل ناقصی برای معمای اقتدارگرایی فراهم سازد، اما هرگز نمی‌تواند به طور کامل بر آن فایق آید.
از آن جایی که اصلاحات سیاستی در این دو کشور در متون مختلف به میزان زیادی توصیف شده است، هاگارد و همکارانش بر پدیده‌ای تمرکز می‌کنند که کمتر مورد مطالعه قرار گرفته است: رشد بوروکراسی در این دو کشور. آن‌ها بین ارزیابی ساختار سازمانی و مدیریت پرسنل تمایز قائل می‌شوند. اول، بوروکراسی در ابتدا در کجا به شکل داخلی سازمان یافت؟ تصمیم‌گیری تا چه حدودی متمرکز بود؟ تا چه حدودی ادارات خاص همچون بانک مرکزی یا ادارات برنامه‌ریزی کلیدی از روتین‌های طبیعی بوروکراتیک استقلال داشتند؟ دوم، خود خدمات دولتی مورد بررسی قرار می‌گیرند: بوروکرات‌های اقتصادی چگونه آموزش دیدند، استخدام شدند، ترفیع رتبه گرفتند، پاداش گرفتند و چگونه بر آن‌ها نظارت شد؟
الگوبرداری
در الهام از سیاست‌گذاری‌ها برای کشورهای دیگر باید محتاط باشیم. ساختارهای نهادی تا حدودی مجموعه‌های ارگانیکی تشکیل می‌دهند: انتقال یک بخش بدون وارد کردن کل سیستم دشوار است. اما از این موردها می‌توان درس‌هایی گرفت که بر اهمیت تقویت نهادها به عنوان عنصری از فرآیند اصلاح اقتصادی تأکید دارند.
تاکید آن‌ها بر این است که دریابند راه‌حل‌های موفق از کجا می‌آیند و بیان می‌کنند که فرآیندهایی که این سیاست‌ها را تولید می‌کنند آن چیزی هستند که حکومت‌های با عملکرد ضعیف را به حکومت‌های با عملکرد قوی تبدیل می‌کنند. بر اساس این خط نظری، کره یا تایوان به دلیل اتخاذ سیاست درست موفق نشدند، بلکه دلیل موفقیت این حکومت‌ها ایجاد فرآیندهایی بوده است که سیاست‌های درست را پیدا و سپس اجرایی می‌کردند.
اول، اگرچه اغلب پیش از انجام اصلاحات، تمرکز قدرت سیاسی در قوه مجریه به وجود آمد، اما مسئولان اجرایی نیز برخی از اختیارات تصمیم‌گیری مستقل خود را به ادارات تکنوکراتیک نسبتاً ایزوله واگذار کردند. چرا آن‌ها دست به چنین انتخابی زدند؟ شرایط بحران بخش مهمی از ماجرا هستند. اغلب، عملکرد و سیاست‌گذاری اشتباه در دوره‌های قبلی باعث آسیب به اعتبار حکومت در چشم سرمایه‌گذاران، اهداکنندگان کمک مالی دوجانبه و نهادهای مالی چندجانبه شده بود. تفویض اختیار نشان دهنده تمایل حکومت به اتخاذ تصمیمات سیاستی خاصی بر اساس معیار اقتصادی بود.
اهمیت اختیار اجرایی متمرکز به معنای ضرورت حکومت اقتدارگرا برای اصلاح موفق نیست؛ امروز موارد چشمگیری از حکومت‌های دموکراتیک وجود دارند (از جمله لهستان، آرژانتین و بولیوی) که در حال انجام اصلاحاتی رادیکال هستند. اما جالب است که اشاره شود این دوره‌های اصلاحات دموکراتیک به الگوی اصلاح در کره و تایوان شباهت‌های زیادی دارند. بحران‌ها، تمرکز اختیارات در قوه مجریه را امکان‌پذیر ساختند (اگرچه در بستری دموکراتیک) که با سطحی از واگذاری اختیارات به ادارات تکنوکراتیک همراه بوده است.
وقتی به سازماندهی حقیقی بوروکراسی اقتصادی توجه می‌کنیم، هیچ الگوی یکه‌ای وجود ندارد. سطح بالای تمرکزگرایی در کره نشان‌دهنده سبک سیاست‌گذاری نظامی بود که به مداخله بیشتر گرایش دارد و به حکومت اجازه داد تا گستره‌ای از ابزارهای سیاستی حول هدف رشد صنعتی سریع هماهنگ شوند. این سبک از سیاست‌گذاری خطراتی به همراه داشت: سیاست‌گذاری اقتصاد کلان گاهی قربانی اهداف سیاست‌گذاری صنعتی شدند و با افزایش تمرکز کسب‌وکار، سیاست‌گذاری از بوروکراسی اقتصادی به سوی دفتر ریاست جمهوری حرکت کرد و نظارت‌های تکنوکراتیک بر سیاست‌گذاری تضعیف شدند. الگوی سازمانی بازتر در تایوان در یک سبک سیاست‌گذاری مداخله گرانه (دریجیست[۹]) بود، اگرچه مکانیسم‌های هماهنگ‌کننده مؤثر مختلفی وجود داشته‌اند: ماشین حمایت‌های مالی ایالات متحده، یک بانک مرکزی قدرتمند و ساخت سازمان‌های هماهنگ‌کننده اختصاصی.
کم‌وبیش در هر دو سیستم، رهبران سیاسی، ایزوله ساختن برخی بخش‌های بوروکراسی اقتصادی از دیگر نهادهای حکومتی و از فشارهای گروه‌های ذینفع را مفید می‌دانستند. یک عنصر مهم از این ایزوله‌سازی در سیاست‌گذاری پرسنل و انبساط بخش شایسته‌سالار این بوروکراسی تمرکز داشت. هر دو این کشورها نیز الگوی مشترکی از سازماندهی خدمات دولتی داشتند که پرسنل خود را از نهادهای آموزشی سطح بالا استخدام می‌کردند، از درون سازمان ترفیع می‌دادند و ورود افقی را محدود می‌کردند. آن‌ها بدین صورت وفاداری شدیدی به اهداف سازمانی ایجاد می‌کردند. این دو کشور، استراتژی‌های نسبتاً متفاوتی در دستیابی به این هدف داشتند؛ ارتش در کره تلاش کرد اصلاحی کامل در خدمات دولتی انجام دهد؛ درحالی‌که تایوان تا حدود بیشتری بر مسیرهای شغلی خاص تکیه کرد که خارج از خدمات معمول دولتی بودند. اما توجه معمول به ساخت ظرفیت دولتی از طریق تقویت خدمات دولتی یک نشانه مشخص از این است که سیاست‌گذاری و اصلاح نهادی پا‌به‌پای هم به پیش می‌روند.
* این یادداشت در روز شنبه ۲۹ شهریور ۱۳۹۹ در روزنامه شرق منتشر شده است.
پانوشت:
[۱]Cheng, T. J., Haggard, S., & Kang, D. (1998). Institutions and growth in Korea and Taiwan: the bureaucracy. The Journal of Development Studies, ۳۴(۶), ۸۷-۱۱۱٫
[۲] Campos
[۳] Root
[۴] Syngman Rhee
[۵] Park Chung Hee
[۶] Yushin
[۷] Park Chung Hee
[۸] Chun Doo Hwan
[۹] dirigist
