کتاب «توانمندسازی حکومت[۱]» در وهله نخست تلاش می‌کند تا چارچوبی نظام‌مند جهت تدوین و پیاده‌سازی اقدامات اصلاحی در نظام‌های اداری و مالی در کشورهای در حال توسعه ارائه کند. این کتاب در ابتدا فرآیند توسعه را در چهار بعد شناسایی می‌کند. مشهودترین این ابعاد احتمالاً اقتصاد باشد که بیش از همه مورد بررسی قرار گرفته است. علاوه بر این، متون زیادی به توسعه اجتماعی و سیاسی نیز پرداخته‌اند. اما این کتاب بیشتر به حوزه چهارم توسعه یعنی توانمندی اجرایی می‌پردازد. اندورز و همکارانش توضیح می‌دهند که در نتیجه توسعه، سازمان‌های مختلف حکومتی باید بتوانند مسئولیت‌های پیچیده‌تر و بیشتری را برعهده گیرند. این مسئولیت‌ها با تنش‌ها و تعارضات سنگین‌تری همراه هستند و رسیدگی به این تنش‌ها و مدیریت ساختار انگیزه‌ها و منافع کنشگران مختلف نیز یکی دیگر از وجوه توسعه است که کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
کتاب «توانمندسازی حکومت» با توصیفی از ناامیدکننده بودن میزان موفقیت پروژه‌های اصلاحی در عمده کشورهای جهان آغاز می‌شود و سپس وضعیتی از سازمان‌ها، قوانین و نهادهایی مثل دادگاه‌ها، سازمان‌های بیمه و تأمین اجتماعی و نظام‌های آموزشی ارائه می‌شود که در ظاهر به «سرمشق‌های خوب» بین‌المللی شبیه هستند اما درعمل کارایی مناسبی ندارند. تمامی تلاش کتاب این است که با شناسایی نقاط ضعف و قوت راهکارهای اصلاحی قبلی، مسیری برای پروژه‌های اصلاحی پایدار و با قابلیت اجرایی شدن نشان دهد. ابزاری که اندروز، پریچت و وولکاک در این کتاب پیش می‌نهند، انطباق تکرارشونده مسئله‌محور نامیده می‌شود که پاسخی نظام‌مند برای طراحی و پیشبرد بهترین شکل از اصلاحات با توجه به زمینه نهادی آن‌ها است. این راهبرد چهار اصل اساسی دارد: (الف) تمرکز بر مشکلات مشخص در بستری محلی؛ (ب) انجام اقدامات تجربی امتحانی فعال با ایده‌های جدید و درس گرفتن از هر تکرار برای تصحیح مسیر و تبدیل ایده‌ها به راه‌حل‌ها؛ (ج) ساخت محیطی برای تصمیم‌گیری که تجربه کردن را تشویق می‌کند؛ (د) درگیر ساختن مجموعه وسیعی از عاملان برای تضمین اینکه اصلاحات پایدار، مشروع، با اثرگذاری کافی و دارای حمایت سیاسی هستند و امکان پیاده‌سازی آن‌ها وجود دارد. این کتاب، ابزارهای تحلیلی و تکنیک‌های بدیعی برای پیشبرد اصلاحات در دشوارترین و پیچیده‌ترین زمینه‌ها فراهم می‌کند و مطالعات موردی اغلب از میان کم‌درآمدترین جوامع و دولت‌های با کم‌ترین ظرفیت‌های اجرایی انتخاب شده‌اند.
تا اینجا، داشتن یک ابزار فنی مناسب برای طراحی پروژه‌های اصلاحی، خوب به نظر می‌رسد اما این کتاب برای تصحیح راهبردهای کلی اصلاحی در کشور ما حرف‌های مهم‌تری دارد. یکی از این درس‌های مهم، میزان انتظار ما از اصلاحات است. اندروز و همکارانش با اشاره به پژوهش‌های مستدلی نشان می‌دهند که در حدود دو دهه گذشته، میزان موفقیت پروژه‌های اصلاحی در کشورهای مختلف در جهان کمتر از ۵۰ درصد بوده است. این رقم در حوزه‌هایی همچون شفافیت و پاسخگویی به کمتر از ۴۰ درصد می‌رسد. آن‌ها توضیح می‌دهند که پروژه‌های قابل اجرا در هر کشور به ظرفیت‌های اجرایی دولت‌ها وابستگی دارد و سپس شاخص‌هایی برای اندازه‌گیری این ظرفیت و طبقه‌بندی دولت‌های ضعیف و قوی ارائه می‌کنند. آماری که در این بخش ارائه می‌شود کمی ناامیدکننده‌تر است. حتی کشورهایی که ظرفیت‌های اجرایی آن‌ها با سرعتی متوسط در حال رشد است، چندین دهه (و بعضاً چند صد سال) طول می‌کشد تا به آستانه ظرفیت اجرایی بالا برسند و قادر شوند تا سیاست‌های مترقی همچون آنچه در فنلاند و کره می‌بینیم را پیاده‌سازی کنند. این چشم‌انداز تیره یک پیام مهم دارد: برای دستیابی به رشد اقتصادی، مبارزه با فقر و نابرابری و کاهش فساد نیازمند برنامه‌هایی مطابق با علم و اصول فنی روز داریم و اگر بخواهیم بر اساس تصمیمات شخصی و گروهی، کنش‌های احساسی یا نظریات و راهبردهای قدیمی عمل کنیم، احتمالاً صدها سال سرگردان خواهیم بود.
مسئله بعدی، هشدار در مورد خطرِ گذاشتنِ بار بیش از حد بر گرده سازمان‌های دولتی ضعیف و با قابلیت اندک است. در این کتاب موارد متعددی از سیاست‌هایی تشریح می‌شوند که با خیال واهی حل مشکلات بزرگ یا باری بسیار زیاد به سازمان‌های دولتی ضعیف تحمیل می‌شوند یا خیلی بیش از موعد وظیفه‌ای سنگین بر عهده این سازمان‌ها گذاشته می‌شود. نویسندگان با نظر به نتایج متعدد در کشورهای مختلف نشان می‌دهند که نتیجه فشار بیش از حد و رادیکالیزم در کشورهای در حال توسعه فقط و فقط عقب‌گرد است. آن‌ها این وضعیت را «تله» قابلیت‌سازی می‌نامند و توضیح می‌دهند که اگر مردم این جوامع، یک راهبرد اصلاحی متناسب با ظرفیت‌های اجرایی این کشورها انتخاب می‌کردند، بعد از موفقیت‌های کوچک، می‌توانستند دست به اقدامات اصلاحی پردامنه‌تری بزنند ولی هر بار با انتخاب پروژه‌هایی بلندپروازانه، یا درجا زدند و یا عقب‌گرد کردند. در تجربه امروزینِ شکست برخی پروژه‌های اصلاحی در ایران نیز شاهد آن هستیم که واکنش غالب نیروهای سیاسی، بیشتر کردن فشار بر گرده پروژه‌های اصلاحی و مطالبه بار بیشتر است. با مرور آموخته‌های این کتاب می‌توانیم ببینیم که این وسوسه خیال‌انگیزِ شتاب و عجله در رسیدن به مقصد چقدر می‌تواند خطرناک باشد.
درس دیگری از کتاب «توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل و عمل» تعریف مسئله و تدوین راه‌حل به جای استفاده از راه‌حل‌های آماده و در دسترس است. ساده‌ترین پاسخ‌ها به مشکلات پیچیده توسعه‌ای، تقلید از الگوهای موفق و قلمه‌زدن نهادهای موفق از کشورهای توسعه‌یافته است. این کار به مدیران کمک می‌کند تا برای خود مشروعیت بخرند بدون اینکه خطر و هزینه لازم برای ارائه راه‌حل‌های حقیقی محلی را به جان بخرند. یک نمونه آشنا از این فرآیند «تقلید همسان»، تلاش‌ها برای خصوصی‌سازی اقتصاد کشور است که نه تنها موجب رونق اقتصادی نشد، بلکه در برخی موارد به نتایجی فاجعه‌بار منجر شد. اما این معضل به مواردی از این دست محدود نمی‌شود. بخش چشمگیری از راهبردهای سیاستی در میان گروه‌های مختلف نیز راه‌حل‌هایی آماده هستند که بدون توجه به زمینه‌های خاص نهادی کشور و به صرف الگوبرداری از «بهترین سرمشق‌ها» مطرح می‌شوند. این امر به سیاست‌های حاکمیتی منحصر نیست و بسیاری از راهبردهای کنشگران سیاسی و اجتماعی نیز دچار همین مشکل هستند. مطالعه مباحث مطرح شده در این کتاب می‌تواند به کنشگران فرصت خوبی برای بازاندیشی هدیه کند: حل کدام مسائل باید در اولویت قرار گیرد؟ چرا این موارد خاص به عنوان مسئله ما مطرح شده‌اند؟ برای حل آن از کجا باید آغاز کنیم؟ به عنوان مثال به مسئله «آزادی بیان رسانه‌ها» توجه کنید. این نمونه خیلی از مثال خصوصی‌سازی دور به نظر می‌رسد، اما ممکن است مثالی از مجموعه دیگری از پروژه‌های مبتنی بر تقلید همسان باشد. آیا این مورد به خودی خود یک «مسئله» و هدفی در خود است و یا یک راه‌حل آماده برای حل مشکلی دیگر (به عنوان مثال، مبارزه با فساد)؟ آیا آزادی رسانه‌ها باید در اولویت مطالبات کنشگران قرار گیرد یا تغییر در ساختارهای نظارتی و بازرسی سازمان‌های دولتی؟ آیا مسیر رسیدن به رسانه‌های آزاد به درستی طی شده است یا این فرآیند باید از جای دیگری شروع می‌شد؟ با یک مکانیسم مناسب ممکن است با تغییر در اولویت‌ها و رویه‌ها، هم به شکل موثرتری با فساد مبارزه کنیم و هم قادر شویم که نهادهای پایداری برای حفاظت از آزادی رسانه‌ها دست یابیم. در مورد مشکلات مزمن دیگر نیز نیاز داریم با فرآیند ساختارزدایی مشابهی، به بررسی محاسبات اشتباه خود بپردازیم. هر جا که به یک مشکل بدخیم می‌رسیم، به جای سرزنش ذینفعان و مخالفان باید بررسی کنیم که راهبرد ما در چه بخشی نقص داشته است.
درس مهم دیگر این کتاب برای کنشگران اجتماعی و سیاسی ایران، نوع انتخاب پروژه اصلاحی است. ما متاسفانه درگیر نسخه‌های تجویزی مبتنی بر چند نسل از نظریات کهنه (و بعضاً منسوخ) توسعه‌ای هستیم که به طور همزمان در گفتمان عمومی فعال هستند و راهنمای کار گروه‌های مختلف کنشگران هستند. برخی از آن‌ها هنوز بر نظریات مبتنی بر تعدیل ساختاری و خصوصی‌سازی تاکید دارند و برخی دیگر بر پروژه‌های «حکمرانی خوب» همچون فشار برای ایجاد پاسخگویی دموکراتیک و شفافیت در بالاترین سطوح سیاسی. این کنشگران و روشنفکران اغلب راهبرد خود را بدیهی (و حتی مقدس) می‌دانند و علت شکست را عدم پایبندی کافی عاملان به آن‌ها می‌دانند. پاسخ آن‌ها به بحران نیز پافشاری بیشتر به راهکار شکست خورده و رادیکالیزم بیشتر است. اما با مرور تجربیات جهانی در این کتاب می‌توانیم ببینیم که با وجود اختلاف‌های بین کنشگران و پژوهشگران توسعه در حوزه‌های مختلف، این توافق وجود دارد که راهبردهای قبلی کارایی زیادی نداشته‌اند و مشکل از پیاده‌سازی نبوده است. به عبارت دیگر شکست در بازه گسترده‌ای از اقدامات اصلاحی، چه در پروژه‌های تعدیل ساختاری و خصوصی‌سازی و چه در پروژه‌های مربوط به تقویت احزاب و رسانه‌ها، مربوط به اشتباه در پیاده‌سازی یا کم‌کاری عاملان نبوده است، بلکه این پروژه‌ها همانند همتایان پرشمار خود در سراسر جهان از ابتدا محکوم به شکست بوده‌اند.
البته همان طور که اندروز و همکارانش نیز تاکید دارند، بخش اعظمی از نقدها بر راهبردهای قبلی توسعه، حرف‌های جدیدی نیستند و پیش از این بسیاری از چهره‌های شناخته شده همچون دنی رودریک، بیل استرلی، پتر اوانز و مریل گریندل نیز دلایل شکست نسل‌های پیشین نظریات توسعه را مطرح کرده‌اند. اما چیزی که پژوهش اندروز و همکارانش را خاص می‌کند، ارائه یک راهبرد آلترناتیو است که تا به امروز در صدها پروژه دولتی، خصوصی و همچنین در سازمان‌های مردم‌نهاد، با کارایی و کارآمدی بسیار بیشتری نتیجه‌بخش بوده است. نقطه عزیمت ما برای اصلاح و بهبود امور کشورمان نیز باید همین جا باشد، یعنی فهم دلایل شکست‌مان در تلاش‌های قبلی و قرار دادن این تجربه در بدنه وسیع‌تر نظریات در این مورد.
باید بپذیریم که هر نظریه تغییری که توسط بخشی از بدنه جامعه‌مان مطرح می‌شود، ریشه‌هایی در نظریات عام‌تر جهانی دارند و اثربخشی راهبردهای مبتنی بر این نظریات در کشورهای دیگر به آزمایش گذاشته شده است و از شکست و موفقیت هر سیاستی، درس‌هایی برای تجویز نسخه‌های بعدی گرفته شده است. بخشی از کنشگران سیاسی ما بحث کهنه تاکید صرف بر رشد اقتصادی بدون توجه به توسعه سیاسی با الگوی حکومت‌های نظامی شرقی را مطرح می‌کنند و برخی دیگر، دموکراتیزاسیون یا شفافیت و آزادی بیان را به عنوان نوشداروی تمامی مشکلات حکمرانی کشور معرفی می‌کنند. آزموده را آزمودن خطاست. کتاب «توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل و عمل» علاوه بر راهکارهای فنی مشخص برای طراحی پروژه‌های اصلاحی، می‌تواند فرصتی برای کنشگران سیاسی فراهم سازد تا برخی از فرضیات بنیادین خود که سازنده نظریات تغییر الگوی عمل‌شان است را تغییر دهند و در ضمن این فرآیند تئوری‌های راهبردی خود را به‌روزرسانی کنند.
*این یادداشت در شماره ۱۲۵ نشریه چشم‌انداز ایران منتشر شده است.
پانوشت:
- [۱] اندروز، مت، لنت پریچت، مایکل وولکاک، ۱۳۹۸، توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل و عمل، ترجمه جعفر خیرخواهان و سعید درودی، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه با همکاری انتشارات روزنه، چاپ دوم.
