مسئلۀ پنجاه‌پنجاه
مدتی قبل تحقیقاتی را موردبحث قرار دادم که نشان می‌دادند از میان کشورهایی که در پی اصلاحات حکمرانی با پشتوانۀ خارجی هستند، تنها نیمی از آن‌ها، در طول ده سال، امتیازات بهتری در زمینۀ کارآمدی حکومت به دست آورده‌اند. نقطۀ شروع بررسی‌هایم این بود: آیا کشورهایی که با حمایت بانک جهانی اصلاحاتی را در راستای برنامۀ «بخش اجرا، قانون و دادگستری عمومی» (که به‌طورمعمول پیشرفت‌های نهادی را هدف قرار می‌دهد) پشت سر گذاشته‌اند، در حوزۀ «کارآمدی حکومت»، امتیازات بهتری در «شاخص حکمرانی جهانی» کسب کرده‌اند یا نه؟
امتیازات «شاخص حکمرانی جهانی» مشکلات آشکاری دارند (و من خود منتقد استفادۀ بیش‌ازحد از این امتیازات هستم)، اما معمولاً برای تأمل دربارۀ کیفیت حکومت در کشورهای درحال‌توسعه مورداستفاده قرار می‌گیرند. «شاخص حکمرانی جهانی» یکی از برآوردهای «درونی» سازمان‌های توسعه محوری نظیر بانک جهانی است که در دهۀ ۲۰۰۰ برای بررسی موضوع «کیفیت حکومت» مورداستفاده قرار می‌گرفت. با توجه به این‌که اصلاحات بانک جهانی و «شاخص حکمرانی جهانی» هر دو محصول «یک» جامعۀ توسعۀ بیرونی هستند، ازاین‌رو، انتظار می‌رود که این اصلاحات بر امتیازات «شاخص حکمرانی جهانی» تأثیر مستقیم داشته باشند. بدین ترتیب، این شاخص‌ها «آزمونی» هستند که اصلاحات پیرامون آن‌ها شکل می‌گیرند و (با الهام از یک اصطلاح در زمینۀ آموزش) می‌توان گفت که سازمان‌های خارجی «آموزش آماده‌سازی جهت امتحان» را انجام می‌دهند.
نکته اینجا است که نتایج اصلاحات، برمبنای داده‌های «شاخص حکمرانی جهانی» ضدونقیض هستند. بررسی‌هایم از تمام ۱۴۵ کشوری که اصلاحات نهادی را به‌واسطۀ بانک جهانی اتخاذ کرده‌اند نشان می‌دهند که [تنها] برخی از آن‌ها در دهۀ گذشته، شاهد بهبود امتیازات «شاخص حکمرانی جهانی» در زمینۀ کارآمدی حکومت بوده‌اند. بسیاری از این کشورها باوجوداینکه اصلاحاتی را از طریق پروژه‌هایی پرهزینه انجام داده‌اند، شاهد کاهش امتیازات خود بوده‌اند. افغانستان و روآندا بین سال‌های ۱۹۹۸ و ۲۰۰۸ با رشد ۹۶/۰+ بیشترین پیشرفت را ثبت کردند (رشد افغانستان از ۲۷/۲- به ۳۱/۱- بود)، درحالی‌که مالدیو با ثبت امتیاز ۳۹/۱- (از ۹۵/۰ به ۳۵/۰-) بیشترین اُفت را داشته است. امتیازات ۷۲ کشور (اگرچه نه در حد مالدیو) در این دوره کاهش‌یافته‌اند. تعداد تقریباً مشابهی، یعنی ۷۳ کشور نیز شاهد افزایش امتیازات بوده‌اند.
این داستان از دید من تکان‌دهنده است: در طول ده سال اخیر، نیمی از ۱۴۵ کشوری که اصلاحات نهادی موردحمایت اهداکنندگان کمک‌های مالی را پشت سر گذاشتند، در زمینۀ کارآمدی حکومت شاهد کاهش شاخص‌هایی بوده‌اند که توسط همین اهداکنندگان طراحی‌شده‌اند. با در نظر گرفتن چنین شواهدی، سازمان‌هایی نظیر بانکِ جهانی نمی‌توانند به دستورالعمل اصلاحات خود چندان اطمینانی داشته باشند. تصور کنید یک رئیس‌جمهور جدید از نمایندۀ کشور خود در بانک جهانی بپرسد: «چقدر احتمال دارد که اصلاحات پیشنهادی به ما کمک کنند تا در زمینۀ کارآمدی حکومت، امتیازات بهتری در طول یک دهه به دست آوریم؟» بر اساس این نوع داده‌ها ، مطمئناً باید پاسخ این باشد: «احتمالش بیش از پنجاه‌پنجاه نیست. مثل احتمال آوردن شیر در پرتاب یک سکه».
همچنین احتمال منتهی شدن اصلاحات به پیشرفت، در نمونۀ کوچک‌تر ۴۰ کشوری که من با جزئیات بیشتری روی آن‌ها کار کرده‌ام این‌چنین است: در ۲۱ کشور از این ۴۰ کشور، امتیازهای «شاخص حکمرانی جهانی» در زمینۀ کارآمدی حکومت، بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸ با کاهش روبه‌رو بوده‌اند. گروه کوچک‌تری، متشکل از ۱۹ کشور، شاهد رشد شاخص‌هایشان بوده‌اند. جمهوری کیپ‌وِرد باوجود پیگیری اصلاحات از سال ۱۹۹۲، در قالب ۲۸ پروژۀ بانک جهانی و با ۱۲۲ میلیون دلار هزینه، از نمرۀ ۳۵/۰ به ۰۵/۰ سقوط کرده است. نمرات سنگال حتی با پذیرفتن ۷۵ پروژه با محتوای «اصلاحات مدیریت عمومی، قانون و دادگستری» که هزینۀ آن‌ها درمجموع بیش از ۱ میلیارد دلار بود، یک‌چهارم واحد کاهش‌یافته‌اند. فعالیت‌های اصلاحی سنگال نیز با ۱۶ پروژه در دهۀ ۱۹۸۰، ۲۶ پروژه در دهۀ ۱۹۹۰ و ۲۱ پروژه بین سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۸، پیوسته ادامه داشت. فقط بین سال‌های ۱۹۹۸ و ۲۰۰۸، که شاهد کاهش نمرات کارآمدی حکومت هستیم، ۵۲۶ میلیون دلار صرف این پروژه‌ها شد. نیکاراگوئه با هزینۀ ۳۵۵ میلیون دلار بین سال‌های ۱۹۹۸ و ۲۰۰۸، اصلاحات نهادیِ با پشتیبانی بانک جهانی را پذیرفت، و در حدود ۲۹۰ میلیون دلار از مشارکت‌های [اصلاحی] قبلی بهره برد، اما نمرات کارآمدی حکومت بیش از نصفِ واحد افت کردند.
بر مبنای برآوردهای «کیفیت حکمرانی»، وضعیت بدتر از پنجاه‌پنجاه است.
همان‌طور که اشاره شد، انتظار من این است که برخی از افراد، با توجه به بی‌اعتباری یا نامطمئن بودن برآوردهای «شاخص حکمرانی جهانی»، این منبع داده را زیر سؤال ببرند. در جایگاه یک منتقد، باید به این نکته توجه کرد که بسیاری از افراد از این شاخص‌ها استفاده می‌کنند، بنابراین نمی‌توان آن‌ها را، به‌عنوان یک منبع دادۀ رسمی کنار گذاشت. حتی دانشگاهیان برای به تصویر کشیدن مفاهیم دشوار سنجی همچون کارآمدی حکومت از این داده‌ها استفاده می‌کنند، که این امر منجر به هزاران ارجاع «گوگل اسکولار[۱]» (Google Scholar) به مجموعه مقالات «امور حکمرانی» می‌شود.
حتی باوجود ارجاعات متعدد به «شاخص حکمرانی جهانی»، منطقی است که بپرسیم آیا سایر برآوردها، تصویری متفاوت از کیفیت یا کارآمدی حکومت، بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸، ارائه می‌دهند یا خیر. یکی از این موارد، برآورد «کیفیت حکمرانی» است که به‌عنوان بخشی از «راهنمای بین‌المللی ریسک کشور» تولیدشده است. این برآورد توسط «گروه خدمات ریسک سیاسی» صورت می‌گیرد، که یک آژانس رتبه‌بندی است که داده‌هایی را طی چند دهۀ گذشته، در خصوص کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه ارائه داده است. شاخص‌های این برآورد مورداستفادۀ شرکت‌های بین‌المللی، اهداکنندگان کمک‌های مالی و نهادهای مالیِ بین‌المللی است. برآورد «کیفیت حکومت» یک شاخص ذهنی است که با تجمیع سه مجموعۀ داده در زمینه‌های فساد در حکومت، کیفیت بوروکراتیک و حاکمیت قانون ایجاد شده است. این سه بُعد، موردتوجه جدیِ اصلاحات نهادی خارجی قرار دارند. این داده‌ها پس از تجمیع، به‌عنوان شاخصی از صفر تا یک ارائه می‌شوند. این شاخص به‌طور گسترده‌ای در تحقیقات دانشگاهی مورداستفاده قرار می‌گیرد، به‌طوری‌که فقط در سال‌های میان ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۱ در «گوگل اسکولار»، بیش از ۵۰۰ بار به آن ارجاع داده‌شده است.
من داده‌های «کیفیت حکومتِ» ۱۰۷ کشور را برای توضیح ماجرا در خصوص کیفیت حکمرانی و «اصلاحات» در بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸، بررسی کردم. همۀ این ۱۰۷ کشور، اصلاحات نهادیِ موردحمایت بانک جهانی را پشت سر گذاشته‌اند. همچنین بسیاری از آن‌ها اصلاحاتی را قبل از سال ۱۹۹۸ انجام داده‌اند و انتظار می‌رود که بیشتر آن‌ها با سایر آژانس‌ها نیز در راستای اصلاحات در زمینۀ کیفیت یا کارآمدیِ حکومت، کار کرده باشند.
بااین‌وجود، بیش از ۷۰ درصد این کشورها، حتی باوجود چنین اصلاحاتی، شاهد کاهش نمرۀ «کیفیت حکومت»، بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸ بوده‌اند. این میزان، تعداد کاهش بیشتری را نسبت به داده‌های «شاخص حکمرانی جهانی» در زمینۀ کارآمدی حکومت نشان می‌دهد. این شواهد آشکار می‌کنند که احتمال این‌که کشوری اصلاحات متأثر از خارج را انجام دهد و شاهد بهبود کیفیت حکمرانی در آن دوره باشد، کمتر از پنجاه‌پنجاه است. با توجه به این موضوع، بیشتر کشورهایی که اصلاحات را انجام می‌دهند، باید انتظار داشته باشند که علی‌رغم اصلاحات، کیفیت حکومت با گذر زمان همچنان کاهش یابد.
این یافته با بررسی نمونۀ کوچک‌تر ۴۰ کشور، تقویت می‌شود. داده‌های «کیفیت حکومت» در کل دوره، تنها برای ۲۹ کشور از این کشورها در دسترس‌اند. از این تعداد، در ۱۹ کشور امتیازات «کیفیت حکومت» کاهش‌یافته‌اند، در یک کشور ثابت مانده‌اند و در ۹ تای دیگر افزایش‌یافته‌اند. بیشترین افزایش در صربستان بود که امتیاز خود را از ۳۴/۰ به ۴۷/۰ رساند. در سمت دیگر، آرژانتین از ۶۹/۰ به ۵۲/۰ سقوط کرد. صربستان ۲۲ پروژۀ بانک جهانی با محتوای اصلاحات نهادی را در دورۀ ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸، با هزینۀ ۲۱۷ میلیون دلار اتخاذ کرده بود و آرژانتین، در این دوره، با ۴۶ پروژۀ مشابه درگیر شد که بیش از ۴ میلیارد دلار هزینه داشت.
بر مبنای درآمد سرانه نیز وضعیت همین است
هنگام بررسی سایر برآوردهای کارآمدی حکومت نیز، چنین نتایج ضدونقیضی به چشم می‌خورند. رشد اقتصادی را می‌توان به‌مثابۀ یک برآورد تلقی کرد، نه به این دلیل که حکومت‌ها علت تمامی رشدها هستند، بلکه به این دلیل که این شاخصی مبنایی است که به باور خیلی‌ها، شهروندان نسبت به آن حساس هستند. در مبارزات انتخاباتیِ رونالد ریگان در سال ۱۹۸۰، به‌روشنی اشاره شد که یک موفقیت اجرایی در این امر انعکاس می‌یابد که آیا مردم به‌واسطۀ حضور دولت احساس بهتری دارند یا نه. تکیه کلام انتخاباتی بیل کلینتون در سال ۱۹۹۲، وقتی برای توصیف آنچه شهروندان از حکومت‌های خود انتظار دارند می‌گفت «نادان! مسئله اقتصاد است»، همین ایده را بازگو می‌کرد.
باوجود چنین مواردی، توجه به این نکته حائز اهمیت است که اقتصاد اکثر کشورها، در دورۀ ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸ رشد یافت و اکثر شهروندان جهان در سال ۲۰۰۸، به ارزش مالی بیشتری نسبت به سال ۱۹۹۸ دسترسی داشتند. بااین‌حال، بسیاری از کشورها با سرعت کمتری نسبت به کشورهای رقیب خود رشد کردند، که این امر نشان‌دهندۀ تفاوت در عواملی نظیر کیفیت نهادها است. به‌عنوان‌مثال، سرانۀ تولید ناخالص داخلی (که به‌صورت ثابت اندازه‌گیری می‌شود) در بولیوی، بین سال‌های ۱۹۹۸ و ۲۰۰۸، حدود ۲۰ درصد افزایش یافت، یعنی کمتر از میانگین نرخ رشد کشورهایی با درآمد متوسط به پایین. همسایگان کم‌درآمد این کشور در آمریکای لاتین، مانند برزیل، به میزان بسیار زیادی رشد کردند. همچنین می‌توان به مالاوی اشاره کرد، کشوری که شهروندان در کل دوره شاهد رشد حدوداً ۱۰ درصدی در درآمد خود بودند، یعنی بسیار کمتر از متوسط کشورهای کم‌درآمد. درآمدها در همسایگان جنوبی این کشور، یعنی لائوس و موزامبیک، که از نظر درآمدی قابل‌مقایسه با مالاوی بودند، حدود ۵۰ درصد افزایش یافت. کشورهایی مانند بولیوی و مالاوی کارآمدی ضعیف‌تری نسبت به رقبای خود داشتند. به کمک یک استعارۀ ورزشی می‌توان گفت که آن‌ها زیر وزن خود عمل می‌کردند: در ظاهر خروس‌وزن بودند، اما مثل یک مگس‌وزن مشت می‌زدند.
بدین ترتیب به نظر می‌رسد که ۶۰ درصد از ۱۳۲ اقتصاد درحال‌توسعه و درحال‌گذار عملکرد نامطلوبی داشتند. آن‌ها در این دوره، در قیاس با رقبای خود، با نرخ کمتری ازآنچه ممکن بود رشد کردند. نمی‌توان این را به‌طور کامل یا مستقیم، به کیفیت پایین حکمرانی یا ناکارآمدی حکومت نسبت داد، اما چنین وضعیتی تا حدی (دست‌کم ازنظر ذهنی) منعکس‌کنندۀ عملکرد ضعیف است. بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۸، حکومت مالاوی مانند بسیاری از کشورهای دیگر، با عملکرد کم‌فروغی که مطمئناً بسیاری آن را «ناکارآمدی» می‌نامند، موفق به دستیابی به رشدِ مشابه کشور همسایۀ خود، موزامبیک نشد. این رکورد ضعیف درحالی‌که به‌دست‌آمده است که این کشور، علاوه بر بیش از ۴۰ عملیات قبل از سال ۱۹۹۸، در این دوره ۲۳ پروژۀ بانک جهانی را با محتوای «بخش عمومی اجرا، قانون و دادگستری» و با هزینه‌ای حدود ۵۵۰ میلیون دلار، آغاز کرده است.
۲۵ کشور از میان ۴۰ کشور ذکرشده در بخش ۱ (که به‌صورت تصادفی انتخاب‌شده بودند)، رشد اقتصادی کمتری نسبت به کشورهای قابل‌مقایسه به دست آوردند. ۲۵ کشور از میان ۴۰ کشور ذکرشده در بخش ۱ (که به‌صورت تصادفی انتخاب‌شده بودند)، رشد اقتصادی کمتری نسبت به کشورهای قابل‌مقایسه به دست آوردند. نسبتی مشابه را می‌توان در مجموعۀ کامل ۱۳۲ کشور نیز مشاهده کرد. این نشان‌دهندۀ ناکارآمدی حکومت در حدوداً ۶۰ درصد از کشورهایی است که در آن‌ها اصلاحات برگرفته از خارج، باهدف کارآمدی بیشتر حکومت صورت گرفته است.
تهیه کننده متن: آرش گیاهچی
نویسندۀ اصلی: مت اندروز
منبع:
پانوشت:
- [۱] گوگل اسکولار یک موتور جستجوی رایگان است که فهرستی از کتب، مقالات علمی و دانشگاهی را برای دسترسی و جستجو ارائه می‌دهد. م
