تعارض منافع عارضه‌ای برای حاکمیت و دستگاه اداری است که به دلیل توجه دیرهنگام به آن، از حد عارضه فراتر رفته و به یک بحران فراگیر تبدیل‌شده است. مسائلی که خصلت بحرانی می‌یابند، به همان نسبت نیز پیچیده می‌شوند. دیگر با تحلیل‌هایی که به یک عامل تکیه و تأکید می‌کنند یا مسئله را از یک زاویه می‌نگرند قابل‌فهم نیست و باید رویکرد جامع‌تری نسبت به آنها در پیش گرفت.
تعارض منافع منشأ اتلاف بودجه و اختلال و ناکارآمدی و بروز فساد در سیستم اداری و حکومتی است. اما همچنین در جامعه (اقتصاد بخش خصوصی، جامعه مدنی) و گروه‌های اجتماعی نظیر بانکداران، پزشکان، صاحبان صنایع، مهندسان و … نیز می‌تواند بروز یابد. به‌علاوه، هر موقعیت تعارض منافع خواه درون حکومت ریشه داشته باشد و خواه منشأ آن به یک تشکل اقتصادی و حرفه‌ای بازگردد، درنهایت یک مسئله حاکمیتی است. در بازار و اقتصاد بخش خصوصی و حتی در عرصه مدنی، حاکمیت نقش تنظیم‌گر دارد و زمانی که در این تنظیم‌گری اختلال و کوتاهی رخ دهد، این بخش‌ها نیز می‌توانند جولانگاه تعارض منافع شوند.
لذا اگر تعارض منافع در صنفی نظیر پزشکان نیز به‌مثابه بحرانی جدید برای نظام سلامت ما رخ‌نمایی می‌کند، این امر تا حدود زیادی نتیجه عدم تنظیم‌گری یا ضعف تنظیم‌گری حکومت و دستگاه اداری آن است.
در سال‌های اخیر که تعارض منافع به‌عنوان یک مسئله برای حکمرانی ایران مطرح‌شده، زیاد شنیده‌شده که مقامات و مسئولان حکومتی (دولتمردان، نمایندگان مجلس، مسئولان قضایی و …) تعارض منافع را به انحصار در برخی گروه‌های صنفی نسبت داده‌اند و هیاهوی زیادی نیز حول این مسائل رخ‌داده است. برای مثال در مورد افزایش ظرفیت دانشجویان پزشکی مسئله به این صورت تحلیل‌شده که چون پزشکان نقش سیاستگذاری در امور نظیر تعیین ظرفیت دارند و از طرفی خودشان در محدود ماندن بازار و کاهش رقبا ذینفع بوده و هستند، مانع از آن می‌شوند که ظرفیت رشته‌های پزشکی افزایش یابد؛ لذا باید مقاومت صنفی پزشکان را در هم شکست تا با افزایش ظرفیت پذیرش دانشجوی پزشکی و درنتیجه افزایش تعداد پزشکان فارغ‌التحصیل، انحصار از بین رفته و مشکل کمبود پزشک حل شود. عین همین استدلال در مورد کانون وکلا نیز مطرح‌شده و ازآنجاکه کانون وکلا در برگزاری آزمون و اعطای گواهی وکالت پایه‌یک دخیل است و از طرفی خود، در محدود نگاه‌داشتن بازار وکالت ذینفع است، با اعمال محدودیت تبعیض‌آمیز، مانع ورود گسترده رقبای جدید شده و دچار تعارض منافع است. استدلال‌های مشابهی در مورد تعارض منافع در نظام‌مهندسی و دیگر اصناف و گروه‌های حرفه‌ای مطرح است.
بر اساس همین تحلیل‌ها گرایش در فهم و مدیریت تعارض منافع در بخشی از سیاستگذاران کشور شکل‌گرفته که تضعیف اصناف و گروه‌های حرفه‌ای و شکستن انحصار آنها را نقطه عزیمت مدیریت تعارض منافع قلمداد می‌کند.
روشن است که نمونه‌های فوق پر بیراه نیست. در نوشته دیگری به این موضوع پرداخته‌ام که اصناف و گروه‌های حرفه‌ای چه نقش و جایگاهی دارند و استدلال کسانی که معتقدند اصناف منشأ انحصار هستند مطرح‌شده است. در همان نوشته نیز تأکید شد که پرچم تعارض منافع نباید به ابزاری برای تضعیف گروه‌های حرفه‌ای و دامن زدن به تضادهای اجتماعی تبدیل گردد. غرض تکرار مطالب آن نوشته نیست. اما مسئله‌ای که در آن نوشته حدود ۴ ماه پیش طرح شد، همچنان در فضای سیاستگذاری ما جریان دارد: انتقاد از اصناف و گروه‌های حرفه‌ای ذیل شعار مقابله با انحصار و تعارض منافع.
چون این مسئله ارتباط مستقیم به تنظیم روابط حکومت و جامعه و رویکرد توانمندسازی همزمان حاکمیت و جامعه دارد، جا دارد که به‌تفصیل و کرات موردبررسی واقع شود. اکنون از زاویه‌ای دیگر می‌توان به این مسئله پراهمیت پرداخت. فرض کنیم که گروه‌های صنفی نظیر پزشکان، مهندسان، وکلا، سردفتران و … دچار تعارض منافع هستند و واگذاری بخشی از حقوق حاکمیتی نظارت، قاعده گذاری، اعطای مجوز و … به این اصناف منشأ بروز تعارض منافع در آنها شده است. در تحلیل چرایی این مسئله چند فرض دیگر مطرح می‌شود:
- حاکمیت قدرت لازم برای محدود کردن برخی گروه‌های ذی‌نفوذ را ندارد. مثلاً پزشکان و مهندسان لابی‌های گسترده و قوی در نهادهای تصمیم‌ساز در کشور دارند و بلکه بسیاری از سیاستگذاران خودشان پزشکان و مهندسان هستند. لذا این نهادها به تسخیر گروه‌های ذی‌نفوذ درآمده و آنها قواعد را به شکلی که دلخواه خود و مطابق منافع صنفی‌شان هست هدایت می‌کنند.
- حاکمیت بر اساس قوانین رایج که در مواردی به چند دهه قبل‌تر بازمی‌گردد[۱]، حقوق حاکمیتی خود را در جهت مشارکت جامعه و کم کردن بار اداره امور پیچیده و سنگین حکومتی، به اصناف واگذار کرده است و طبعاً وقتی این واگذاری صورت می‌گیرد، در شرایط فقدان قواعد مدیریت تعارض منافع، احتمال بروز تعارض منافع در اختیارات حاکمیتی واگذارشده به اصناف وجود دارد.
- برخی گروه‌های صنفی به سبب ماهیت شغل و نیازهای روزافزون جامعه، دارای منزلت اجتماعی بالایی در جامعه هستند. پزشکان و وکلا در ایالات‌متحده نیز جزو گروه‌های شغلی نافذ محسوب می‌شوند. منشأ قدرت این گروه‌ها پایگاه اجتماعی آنها (شامل منزلت و ثروت) است. پس حتی اگر قوانین سخت‌گیرانه نیز وضع شود، توازن قدرت میان حکومت و گروه‌های شغلی مذکور به‌گونه‌ای است که می‌تواند قوانین را مطابق منافع این گروه‌ها مورد تفسیر و بازتفسیر قرار دهد.
هر یک از این فروض در جای خود صحیح هستند و می‌توانند گوشه‌ای از معضل مدیریت تعارض منافع در گروه‌های صنفی ذی‌نفوذ را به ما نشان دهند. اما نکات مهم و قابل‌توجه و تأمل این است که:
- همه تعارض منافع یا لااقل نقطه کانونی مدیریت تعارض منافع را از حاکمیت و سیستم اداری نباید به اصناف منتقل کرد. درست است که گروه‌های صنفی مذکور در معرض تعارض منافع هستند، اما این تنها بخش کوچکی از معضل عظیم تعارض منافع در ایران است. تمرکز یا ایجاد هیاهو حول مسائل این گروه‌ها، آدرس غلط دادن به جامعه است.
- بخش مهمی از معضلات جاری حکومت در تنظیم رابطه با اصناف به ظرفیت‌های محدود حکومت بازمی‌گردد. برای مثال حکومت حتی توان مالیات ستانی دقیق و عادلانه از پزشکان را طی دهه‌های اخیر نداشته است؛ چنانکه مکلف کردن پزشکان به دریافت حق ویزیت از طریق کارتخوان بانکی سال‌هاست که به‌عنوان یک ضرورت مطرح می‌شود و هنوز به‌طور کامل عملی نشده است[۲]. این ظرفیت محدود حکومت ناشی از اصناف نیست و حل این مسئله نیز با تضعیف اصناف امکان‌پذیر نیست. به‌جای اینکه رویکرد برای حل مسئله بر تضعیف جامعه باشد، باید بر تقویت ظرفیت‌های اجرایی حکومت تمرکز شود تا موازنه جاری خودبه‌خود تغییریافته و حکومت بتواند از ایجاد انحصار توسط گروه‌های صنفی ذی‌نفوذ نیز جلوگیری کند. اما تضعیف و مداخله در اصناف و تصدی‌گری حکومت در اختیاراتی که به گروه‌های صنفی واگذار کرده، به‌عنوان استراتژی رایجی که این سال‌ها مطرح‌شده خلاف توصیه مذکور است. حکومت، نباید توانمندی خود را در تضعیف جامعه جستجو کند؛ بلکه باید با تقویت ظرفیت اجرایی خود با بخش‌های ذی‌نفوذ جامعه نظیر پزشکان، مهندسان، وکلا، بانکداران و … توازن ایجاد کند.
- اصل اساسی در مدیریت تعارض منافع در جامعه بازگرداندن اعتماد عمومی است. گفته می‌شود که تعارض منافع اعتمادسوز است و جامعه را به سیستم اداری بی‌اعتماد می‌کند. حالا اگر در پیگیری اقدامات و راه‌اندازی کمپین‌ها و طرح‌های حمایتگری برای مدیریت تعارض منافع، به‌تدریج این تصور در بخشی از جامعه شکل بگیرد که تعارض منافع به پرچم جدیدی برای تضعیف جامعه و گروه‌های متشکل آن یا تسویه‌حساب‌های سیاسی یا فرافکنی مسائل حاکمیتی به جامعه تبدیل‌شده، اصل فوق نقض شده و مدیریت تعارض منافع به‌جای اینکه به اعتماد عمومی بیشتر منجر شود، به شکل‌گیری اشکال جدیدی از بی‌اعتمادی می‌انجامد. بنابراین پیامد غیرنیت‌مند اقدامات و تلاش‌های مراکزی که می‌خواهند تعارض منافع را با سرشاخ شدن با گروه‌های صنفی فرم‌بندی و حل کنند، تضعیف اعتماد است. شاید بخش‌های ذینفع نظام اداری و بروکرات‌های حامل تعارض منافع این توانایی را دارند که با ایجاد هیاهو در مورد تعارض منافع گروه‌هایی نظیر پزشکان و وکلا و مهندسان، به‌طور موقتی اذهان را از ابعاد حاکمیتی و اداری موضوع دور کنند.
اگر به ابتدای این نوشته بازگردیم، نکاتی که ذکر شد بیانگر این است که معضل تعارض منافع پیچیده است و مدیریت چنین معضل و بلکه بحرانی، ذیل درک فراگیری از روابط حکومت و جامعه شرایط امکان می‌یابد. نظریه توانمندسازی حاکمیت و جامعه توان لازم برای توضیح این بحران و نشان دادن مسیر درست مدیریت آن را دارد؛ اما راهبردهای رقیب که به دینامیسم رابطه حکومت و جامعه توجه ندارند، تعارض منافع را به یکی از سویه‌ها و ابعاد آن تقلیل می‌دهند.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۹۰ منتشرشده است.
پانوشت
[۱]. مثلاً می‌توان به لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری اشاره کرد که مصوب سال ۱۳۳۳ است. در ماده ۶ این قانون آمده است: «ماده ۶ – وظایف کانون وکلا به قرار زیر است: الف – دادن پروانه وکالت به داوطلبانی که واجد شرایط قانونی باشند. ب – اداره امور راجع به وکالت دادگستری و نظارت بر اعمال وکلاء و کارگشایان. ج – رسیدگی به تخلفات و تعقیب انتظامی وکلاء و کارگشایان دادگستری به‌وسیله دادسرا و دادگاه انتظامی وکلا. د – معاضدت قضایی. ه – فراهم آوردن وسایل پیشرفت علمی و عملی وکلا.» (نگاه شود به: لایحه استقلال کانون وکلای دادگستری)
اولین قانون نظام پزشکی ایران نیز در سال ۱۳۳۹ به تصویب رسید و هرچند طی دهه‌های بعد مکرراً مورد اصلاح و بازنویسی قرارگرفته و هر بار برخی امور واگذارشده به نظام پزشکی، به نهادهای حاکمیتی واگذار شده است (واگذاری اختیار صدور پروانه مطب به وزارت بهداری در قانون مصوب ۱۳۶۲، واگذاری صدور حکم و عزل رییس کل نظام پزشکی به رئیس‌جمهور طبق قانون مصوب ۱۳۶۹، سلب پنج‌ساله اختیار نظام پزشکی در تعرفه‌گذاری خدمات پزشکی در قانون مصوب ۱۳۸۷) اما همچنان نظام پزشکی سازمانی نافذ با اختیارات نسبتاً گسترده باقی مانده است (نگاه شود به: مروری بر تاریخچه نظام پزشکی از آغاز تاکنون).
[۲]. طرح الزام پزشکان به نصب دستگاه کارتخوان بانکی در سال ۱۳۹۷ در مجلس مطرح شد که به جایی نرسید. سپس بند الحاقی به تبصره ۶ لایحه بودجه ۹۸، پزشکان را ملزم به استفاده از پایانه فروشگاهی (دستگاه کارتخوان بانکی) کرد (نگاه شود به: فرار مالیاتی از جنس پزشکی). در قانون بدوجه ۱۴۰۱ نیز جز ۲ بند ز تبصره ۶ اعلام می‌کند: «کلیه صاحبان حرف و مشاغل پزشکی، پیراپزشکی، داروسازی و دامپزشکی و فروشندگان تجهیزات پزشکی که پروانه کار آنها توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و یا سازمان نظام پزشکی ایران صادر می‌شود و کلیه اشخاص شاغل در کسب و کارهای حقوقی اعم از وکالت و مشاوره حقوقی و خانواده، مکلفند از پایانه فروشگاهی استفاده کنند.» (قانون بودجه ۱۴۰۱ کل کشور)
