نماد سایت مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

یک گام به پیش، چند گام به پس!

فرشته الهی

طرح مدیریت تعارض منافع

رشد و توسعه هر کشوری منوط است به اعتماد عمومی به‌نظام سیاسی، جلوگیری از اتلاف منابع (مادی و غیرمادی) و ارتقای سلامت و کارآمدی نظام اداری که تمام این‌ها وابسته هستند به اینکه از تأثیر منافع شخصی و ثانویه افراد (حقیقی و حقوقی) بر نحوه انجام وظایف و اختیارات حرفه‌ای و قانونی جلوگیری به عمل آید. به‌بیان‌دیگر رشد و توسعه یک کشور را می‌توان هم‌راستا با مدیریت و حل مسئله بسیار مهم و پیچیده تعارض منافع در سطوح مختلف حاکمیتی آن دانست. لذا وجود قوانین جامع، یکپارچه و دارای ساختارهای استاندارد جهت مدیریت بهینه موقعیت‌های گوناگون تعارض منافع حیاتی و ضروری بوده و به‌نوعی می‌توان وجود چنین قانونی را اساس و سنگ بنای مبارزه با تعارض منافع و به‌طریق‌اولی، مبارزه با مفاسد دانست. بر اساس خبرها قرار است طرح مدیریت تعارض منافع که در دی ۱۳۹۹ در کمیسیون اجتماعی مجلس به تصویب رسیده است، به‌زودی در دستور کار بررسی صحن علنی توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار گیرد تا تبدیل به قانونی شود برای مبارزه با مسئله مهم تعارض منافع؛ اما این طرح بنا بر تحلیل و ارزیابی بسیاری از کارشناسان و حقوقدانان، به شرحی که در ادامه می‌آید، فاقد استانداردهای یک قانون فراگیر و جامع‌نگر نسبت به مقوله بسیار مهم و پیچیده تعارض منافع که تمام سطوح حاکمیت و جامعه اهمیت آن را متذکر شده‌اند، است.

یکی از اصول اصلی و اساسی قانون‌گذاری در حوزه‌های مختلف این است که قانون موردنظر با قانون اساسی کشور مغایرتی نداشته باشد؛ لکن با بررسی مواد طرح مدیریت تعارض منافع متوجه این ایراد مهم در متن این طرح می‌شویم. همان‌طور که در اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش­های مجلس پیرامون طرح مدیریت تعارض بیان‌شده است، این طرح دارای مغایرت‌های قانونی زیر است:

۱) دامنه شمول صدر بند الف ماده (۷) مبنی بر فهرست دارایی و اموال مسئولین، رسیدگی به اموال مسئولین، مطابق اصل یکصد و چهل دوم قانون اساسی بر عهده رئیس قوه قضائیه است. همچنین قانون رسیدگی به دارایی و اموال مسئولین به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است. ازآنجاکه به نظریه تفسیری شماره ۵۳۱۸ مورخ ۲۴/۰۷/۱۳۷۲ تغییر مصوبات مجمع توسط سایر مراجع قانون‌گذاری امکان‌پذیر نیست، بنابراین بند یادشده مغایر اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی نیز به نظر می‌آید.

 ۲) مطابق اصل یکصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی، مسئولیت نظارت بر حسن اجرای قوانین در کشور صرفاً بر عهده سازمان بازرسی کل کشور است. به همین دلیل ماده (۵) طرح مدیریت تعارض منافع مجلس شورای اسلامی مبنی بر مداخله سایر دستگاه‌های نظارتی مغایر اصل یادشده در قانون اساسی است.

علاوه بر وجود مغایرت با قانون این ماده از طرح مذکور، باید به این نکته توجه کرد که نظارت چندگانه در این موضوع مشکلاتی را در خصوص اجرا و نظارت بر آن به وجود خواهد آورد؛ به همین دلیل سازوکار پیشنهادشده مغایر «نظام اداری صحیح» موضوع بند ۱۰ اصل سوم قانونی اساسی نیز به شما می‌آید.

در این طرح به‌کارگیری تمامی افرادی که دارای تابعیت مضاعف هستند بدون نحوه دریافت تابعیت مضاعف و نیز امکان لغو آن ممنوع شده است. همان‌طور که این موضوع در اظهارنظر قبلی مرکز پژوهش­های مجلس درباره طرح مدیریت تعارض منافع نیز ذکرشده است، گاهی اوقات تابعیت دوم یک فرد می‌تواند به‌واسطه تولد در یک کشور دیگر کسب‌شده باشد و نه سوگند به مقررات آن کشور دوم. همچنین در این طرح افراد دارای تابعیت مضاعف مکلف شده‌اند تا از سمت خود کناره‌گیری کرده یا تابعیت خود را لغو کنند، این در حالی است که تابعیت بعضی از کشورها اصولاً امکان لغو ندارد و یا در برخی دیگر تا سن مشخصی این امکان وجود ندارد.

در گزارش مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه با عنوان تحلیل حقوقی لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» و طرح «مدیریت تعارض منافع» به این نکته ظریف اشاره‌شده است که دستگاه‌های تحت نظر و مدیریت رهبری (در ذیل دستگاه‌های موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه) مدنظر قانون قرارگرفته‌اند ولیکن درباره مقامات منصوب توسط رهبری سخنی به میان نیامده است؛ زیرا افراد منصوب رهبری لزوماً در نهادهای زیر نظر ایشان فعال نیستند، همانند مشاوران رهبری، رئیس و اعضای شورای راهبری روابط خارجی و … . همچنین این طرح درباره شمول قانون به مشاوران سران قوا سکوت نموده و در ماده (۲) این قانون آن‌ها را جزو اشخاص مشمول احصا ننموده است.

همان‌طور که در گزارش مرکزتوانمندسازی حاکمیت و جامعه نیز بیان‌شده است، طرح مدیریت تعارض منافع فاقد سازوکار مناسب برای مدیریت این مسئله است؛ به‌عبارت‌دیگر طرح مذکور فاقد ابتکار عمل جهت مدیریت مسئله تعارض منافع بوده و بدون پیش‌بینی و در نظر گرفتن سازوکار خاصی، مدیریت تعارض منافع را به انبوه وظایف قانونی سازمان بازرسی کل کشور و نهادهای اطلاعاتی افزوده است.

همچنین مطابق نظرات کارشناسی واگذاری یک امر کاملاً تخصصی به دستگاه‌های غیرتخصصی صحیح نیست. حتی در بهترین روش‌هایی که برای مدیریت تعارض منافع در دنیا منتشر می‌شود، به‌طور مثال سازمان ملل و سازمان OECD از نهادی مجزا از بدنه قوه مجریه برای تعارض منافع آن دفاع نکرده‌اند. درواقع به دلیل پیچیده بودن تعارض منافع جایگاه متولی مدیریت آن را در داخل هر وزارتخانه مشخص کرده‌اند؛ زیرا نهاد یا شخصی که به این کار منصوب می‌شود باید بر موضوع، اشخاص، حوزه‌ها، نحوه دور زدن‌های قانون، اشراف اطلاعاتی و تخصص لازم را دارا باشد.

مشکل ما در کشور این است که هنگامی‌که می‌خواهیم از امری پیشگیری و یا با آن مبارزه کنیم سریع به سمت مجازات کیفری می‌رویم؛ درصورتی‌که باید به این نکته توجه کنیم که رویکرد اصلی در تعارض منافع مبتنی بر مدیریت است؛ یعنی متولی مدیریت تعارض منافع بایستی در وهله اول آموزش و ارتقاء آگاهی کارمندان و مدیران نسبت به مسئله تعارض منافع و راه‌های کنترل و مدیریت آن را مدنظر قرار دهد. ولیکن همان‌طور که از طرح و متولیان آن پیداست گویا این نهادها بایستی به دنبال مجرم و مجازات آن باشند تا اینکه بخواهند از وقوع جرم جلوگیری به عمل آورند. درواقع اصل اساسی در مدیریت تعارض منافع بر پیشگیری بناشده است و این تنها با آموزش و اصلاح ساختارها و قوانینی که موجبات بروز شرایط منافع را ایجاد می‌کنند امکان‌پذیر خواهد بود نه اینکه بعد از وقوع تعارض منافع به دنبال مجازات فرد خاطی باشیم.

۱) در بند پ ماده (۱) این طرح در خصوص تعریف منفعت شخصی آمده است: «حق، امتیاز یا منفعتی اعم از مالی یا غیرمالی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم تماماً یا جزئاً عاید شخص یا یکی از اشخاص موضوع ماده (۲) این قانون شود یا زیانی را از آن‌ها دفع نماید». واژه غیرمستقیم در این تعریف دارای ابهام است. طبق نظر کارشناسان حقوقی به‌طور مثال فردی که در یک شهرستان کوچک شهردار است و نیز خود و خانواده‌اش از اهالی همان شهر هستند، باوجود این قانون، به‌طور کامل و مطلق مشمول آن می‌شوند، یعنی هر تصمیمی که شهردار اتخاذ کند به نفع خود و خانواده و خویشاوندانش خواهد بود! در این صورت چه کسی باید به‌جای شهردار تصمیم‌گیری کند؟ لذا این ابهام را می‌توانیم مغایر با اصول قانون‌نویسی موضوع بند ۹ سیاست‌های کلی قانون‌گذاری دانست.

۲) تعریف نکردن «منفعت عمومی» به‌عنوان یکی از شاخص‌های اساسی اجرای قانون مدیریت تعارض منافع موجبات عدم اجرای آن را فراهم می‌آورد؛ بنابراین عدم تعریف این واژه مهم را می‌توان مغایر با اصل تدوین قوانین مبتنی بر قابل‌اجرا بودن قوانین موضوع بند ۹ سیاست‌های کلی قانون‌گذاری دانست.

 در ماده (۱۹) طرح مدیریت تعارض منافع که در خصوص ثبت مؤلفه‌هایی مربوط به سفر است دو نکته مهم مورد غفلت قرار گرفته است:

۱) تنها به سفرهای خارجی اشاره‌شده است؛ سفرهای داخلی نیز امکان بروز موقعیت‌های تعارض منافع و فسادهای مرتبط با آن را می‌توانند فراهم کنند که در این طرح تنها به سفرهای خارجی اشاره‌شده است.

۲) تنها به سفرهای خارجی مرتبط با مسئولیت کاری اشاره‌شده است؛ همان‌طور که در اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش­های مجلس عنوان‌شده است تخلفات احتمالی اکثراً در قالب سفرهای شخصی اتفاق می‌افتند. برخی از سفرها با قبول کلیه هزینه‌ها به‌عنوان یک هدیه به مسئولین اهدا می‌شوند و این سفرها صرفاً برای تفریح و نه مأموریت هستند؛ لذا این‌گونه سفرها می‌توانند باعث بروز موقعیت‌های تعارض منافع و مفاسد مرتبط با آن شوند.

در ماده (۷) طرح مدیریت تعارض منافع برای اینکه افراد دارایی‌ها و منافع خود را در سامانه‌ای که برای ثبت آن‌ها در نظر گرفته‌شده است وارد کنند سقفی ریالی منظور شده است، ولیکن فرد می‌تواند با ریز کردن دارایی‌ها و کم کردن ارزش ریالی هر یک از میزان سقف منظور شده در طرح و افزایش تعداد آن از ثبت آن‌ها خودداری نماید. لذا لازم است علاوه بر تعیین سقف ریالی برای آن‌ها محدودیت‌های دیگری نیز اعمال کرد تا از دور زدن آن جلوگیری به عمل آید و یا این اختیار عمل به متولیان داده شود که در صورت مشکوک شدن به فرد بتوانند آن را مورد پیگیری قرار دهند و منتظر اعلام از جانب و ی نباشند.

مطابق ماده ۱۳ طرح مذکور افراد مشمول قانون تنها درصورتی‌که سهام آن‌ها بیشتر از پنج درصد (۵%) کل سهام، آورده یا سهم‌الشراکه یک شرکت خصوصی نباشد می‌توانند سهامدار یا شریک شرکت خصوصی باشند. مطابق نظر کارشناسان شاید در ظاهر پنج درصد سهام قابل‌توجه نباشد، ولیکن باید حجم و بزرگی شرکت نیز در نظر گرفته شود. اگر فردی سهامدار یک هلدینگ یا شرکت بزرگ باشد، آنگاه پنج درصد آن می‌تواند چند میلیارد را شامل شود. لذا باید در این خصوص هوشمندی بیشتری به خرج داد و علاوه بر تعیین درصد، سقفی نیز برای ارزش ریالی آن تعیین شود.

مسئله درب‌های گردان و ارتباطات پساشغلی یک مسئله پرمخاطره و البته پربسامد در کشور ما است، ولی با بررسی طرح مدیریت تعارض منافع مشاهده می‌کنیم که هیچ توجهی به این مهم نشده است و عملاً هیچ ممنوعیتی برای آن در نظر گرفته نشده است. موقعیت تعارض منافع درب‌های گردان موقعیتی است که در تمام سازمان‌ها قابل‌لمس و مشاهده بوده و با توجه به اطلاعات و روابطی که افراد در هر یک از سازمان‌ها کسب می‌کنند می‌تواند در آینده و پس از ترک شغل (بازنشستگی یا استعفا) به‌شدت موجبات وقوع تعارض منافع برای فرد را تشدید کند.

***

علاوه بر موارد مذکور اندیشکده شفافیت برای ایران نیز در بیانیه‌ای لزوم بازبینی و اصلاح طرح مدیریت تعارض منافع مصوب کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی را به دلیل وجود اشکالات مهم و عدیده متذکر می‌شود که ازجمله این مشکلات می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

  1. کم‌توجهی به ساختارها و ظرفیت‌های فعلی کشور در تعیین دستگاه‌های ناظر؛
  2. کم‌توجهی به قوانین و ظرفیت‌های فعلی و تحمیل بار مالی در ارائه پیشنهاد توسعه سامانه منافع؛
  3. رویکرد نادرست در مدیریت تعارض منافع، در موارد متعدد؛
  4. خلط میان رشوه و هدیه و امکان ایجاد نابسامانی و …

همان‌طور که از نظرات کارشناسان و مراکزی چون مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، مرکز پژوهش‌های مجلس و اندیشکده شفافیت برای ایران پیداست، نقدهای جدی و قابل‌تأملی بر طرح مدیریت تعارض منافع وارد است. با توجه به این نکته که مسئله تعارض منافع یک امر بسیار مهم برای کشور است و در سطوح مختلف حاکمیت ازجمله رهبری انقلاب نیز نسبت به این مسئله هشدار داده‌شده است؛ درنتیجه مجلس شورای اسلامی باید توجه نماید که نباید مسئله‌ای با این درجه از اهمیت را به‌گونه‌ای قانون‌گذاری کند که کشور را بجای یک گام به جلو بردن، ده گام به عقب بازگرداند.

طرح مدیریت تعارض منافع به دلیل مشکلات ساختاری و فرایندی متعددی که دارد و اساساً استانداردهای قانون‌نویسی در آن رعایت نشده است و اگر به همین شکل تصویب شود مقوله تعارض منافع را از حیز انتفاع ساقط کرده و به این زودی هم امکان تدوین یا اصلاح قانون وجود نخواهد داشت؛ کما اینکه در خصوص قانون مبارزه با فساد و ارتقاء سلامت اداری نیز قانون ضعیفی به شکل آزمایشی تصویب شد و سال‌هاست که بحث بازبینی آن مطرح است ولیکن نتوانست یک بستر حقوقی مناسب برای مبارزه با فساد ایجاد کند. این اتفاق نباید در مورد موضوع بسیار مهم و پیچیده تعارض منافع تکرار شود. حال که در سطوح مختلف حاکمیت و جامعه نسبت به مقوله تعارض منافع دغدغه و نگرانی ایجادشده است و همه معتقد هستند که باید این موضوع در درون سیستم اداری و بخش‌های مختلف نظام اداری حل شود، باید دقت نمود تا قانونی که تصویب می‌شود قانونی سنجیده و حساب‌شده و واجد استانداردهای قانون‌گذاری برای ایران باشد.

 

 

منبع:

مطالب مرتبط:

بخشنامه‌های تعارض منافعپیشی گرفتن سازمان‌ها از مجلس در مدیریت تعارض منافع تعارض منافع چیست؟ تعارض منافع به مثابه ریسک تئوری پنجره شکسته، شفافیت و مدیریت تعارض منافع افشای موقعیت تعارض منافع مهم­ترین مقررات تعارض منافع در ایران