تا برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری سال جاری تنها ۴۰ روز دیگر باقی‌مانده و احتمالاً ظرف این چند روز شاهد سیل برنامه‌ها و وعده‌های نامزدهای انتخاباتی هستیم. طبیعی است که در این برنامه‌ها، مهم‌ترین مسائل نظام حکمرانی کشور دیده‌شده و برای آن‌ها تمهید و چاره‌ای اندیشیده شود.
طی دهه‌ی اخیر اجماع نظر نسبی میان جناح‌های مختلف سیاسی و گرایش‌های مختلف کارشناسی در مورد مضرات و عوارضی که تعارض منافع برای کشور و مردم به بار آورده شکل‌گرفته است و تقریباً هیچ گروه و جریانی از وجود تعارض منافع، آشکارا دفاع نمی‌کند. به‌عبارت‌دیگر تقریباً اجماعی همگانی شکل‌گرفته که تأکید دارد تعارض منافع سرمنشأ فساد، ناکارآمدی، فقر، نابرابری و زوال سرمایه اجتماعی برای حاکمیت است.
زمانی در مورد جایگاه فساد در نظام اداری نوعی تشتت آرا وجود داشت و از سوی برخی مکاتب گفته می‌شد حدی از فساد به‌مانند روغن چرخ‌دنده‌های ماشین توسعه عمل می‌کند و در کشوری که درحال‌توسعه است، چه‌بسا فساد امری گریزناپذیر و ضروری برای غلبه بر ناکارآمدی‌ها و انسدادهای نظام معیوب اداری باشد.[۱]
در مورد تعارض منافع هم می‌توان تحلیل مشابهی ارائه کرد: تعارض منافع در یک سیستم اقتصاد سیاسی مبتنی بر مدل حامی ـ پیرو، سازوکار و تمهیدی اندیشیده شده برای توزیع رانت و امتیاز میان طیفی از طرفداران نظام سیاسی است. درواقع، هیئت حاکم با تسهیل سازوکارهای تعارض منافع، می‌کوشد پاره‌هایی از نظام حکمرانی و جامعه را از امتیازهایی برخوردار کرده و در ازای آن، وفاداری و اطاعت سیاسی برای تداوم و بقای سیستم بخرد.
این رویکرد هرچند در پیدایش و شکل‌گیری مسئله تعارض منافع در ایران (به‌ویژه از ابتدای دهه ۱۳۷۰) توضیح‌دهنده باشد، اما به‌عنوان علت مبقیه و تداوم‌دهنده مسئله تعارض منافع قابل استناد نیست. چه آنکه هیئت حاکم همچنان در مورد فساد به‌تدریج پی برد، نمی‌تواند از عوارض به‌شدت منفی‌تر و پیامدهای مخرب‌تر پدیده‌های فساد و تعارض منافع چشم‌پوشی کند. به دیگر بیان، مجموع مضرات و خرابی‌هایی که فساد و تعارض منافع برای حاکمیتی با مشخصه اقتصاد سیاسی فعلی به بار می‌آورد، از مجموع فواید و مزایای احتمالی آن، درگذر زمان پیشی گرفته و هر عقل سلیمی را در هیئت حاکمه به این نتیجه می‌رساند که تداوم این وضعیت ممکن نیست و باید در مقابل فساد و تعارض منافع ایستاد و آن را درون سیستم تعدیل کرد.
در اینجا دیگر، مسئله، عدم به رسمیت شناختن فساد یا تعارض منافع به‌عنوان یک مشکل و بحران حکمرانی نیست، بلکه مسئله مواجه‌شدن با گروه‌های ذینفعی است که درگذر زمان از مزایای فساد و تعارض منافع بهره‌مند شده و امروز حاضر به دست کشیدن از این مزایا نیستند. یک رویکرد برای غلبه بر این مقاومت نیروهای خواهان تداوم تعارض منافع، استفاده از اراده‌گرایی قضایی ـ امنیتی و برخوردهای سخت و ضربتی است. نظیر اینکه برای مشمولان تعارض منافع در نظام حکمرانی، جرائم و کیفرهای سخت و سنگین نظیر زندان، انفصال‌ازخدمت، جریمه مالی و … در نظر گرفته‌شده و به این وسیله «اژدهای هفت‌سر» فساد و تعارض منافع کنترل شود.
اما برای صاحب‌نظر آگاهی که طی دهه‌ی اخیر فرایند کیفری کردن و تشکیل محاکم قضایی و دادگاه‌های ویژۀ مفاسد اقتصادی را دیده باشد، کاملاً عیان است که این راهکارها در یک اقتصاد سیاسی معیوب و مبتنی بر توزیع رانت، نمی‌تواند پاسخگو باشد. به تعبیری که یکی از نمایندگان اسبق مجلس شورای اسلامی و رئیس هیئت‌مدیره انجمن دیده‌بان شفافیت و عدالت به‌کاربرده، سیستماتیک شدن فساد، اجازه نمی‌دهد که راهکارهای قضایی و سخت برای غلبه بر فساد مؤثر افتد یا لااقل به‌تنهایی نتیجه‌ای در پی داشته باشد.
بدین ترتیب چاره چیست؟ ازنظر راقم این سطور، «به رسمیت شناختن عمومی»، گام اول برخورد با مسئله تعارض منافع است. این به رسمیت شناختنِ بحرانی بودن مسئله تعارض منافع، صرفاً نباید در محافل نخبگانی درون سیستم رخ دهد، بلکه باید به جریانی اجتماعی تبدل یافته و عموم مردم نسبت به عوارضی که تعارض منافع در از بین بردن منافع ملی و خیر عمومی برای آن‌ها دارد آگاهی یافته و مطالبه گری برای مقابله با تعارض منافع در بخش‌های مختلف (مانند نظام سلامت، آموزش‌وپرورش، مسکن و شهرسازی، زیرساخت‌هایی نظیر آب و برق و …) به جریانی عمومی بدل شود.
اما مسئله بعدی این است که صرف تبدیل‌شدن این موضوع به یک جریان عمومی کافی نیست. در شرایطی که جامعه دچار انفراد، اتمیزه شدن و درگیر حس بی‌قدرتی باشد، صرف آگاهی، گرهی از مشکلات جامعه حل نکرده و بلکه باعث تشدید سرخوردگی عمومی و نارضایتی و زوال روزافزون مشروعیت سیستم می‌شود. آگاهی عمومی از مضرات و پیامدهای پدیده‌هایی نظیر فقر، تعارض منافع، نابرابری و … زمانی می‌تواند گام اول و مؤثر قلمداد شود که جامعه واجد سازمان‌دهی و تشکل‌یابی لازم برای ایجاد توازن با گروه‌های ذینفع باشد.
امروزه عموم افراد جامعه درکی از فساد، کم‌کاری، منفعت‌طلبی شخصی و کارشکنی‌های رایج نظام اداری و بخش‌هایی از کارکنان این نظام برای اجرای هر برنامه اصلاحی و تحول اداری دارند. مراجعه مردم به ادارات دولتی که دمار از روزگار آن‌ها درآورده و آن‌ها را به توپی برای پاسکاری بین ادارات مختلف و نهایتاً استیصال می‌کشاند، تجربه‌ای زیسته در زندگی بسیاری از ایرانیان است. می‌توان به‌جرئت گفت که تقریباً هیچ ایرانی بزرگ‌سالی نیست که یک یا چند نوبت از این بازی‌های اداری آسیب‌ندیده باشد. اما به‌رغم این تجربه زیسته و آگاهی بلافصل از خرابی سیستم اداری، تغییر و تحولی در کشور رخ نمی‌دهد. چرا که جامعه احساس بی‌قدرتی می‌کند. اگر شهروندان به‌عنوان گیرندگان نهایی خدمات اداری، دارای این قدرت و سازمان‌دهی بودند که هر جا با ناکارآمدی و کارشکنی سیستم اداری مواجه می‌شدند، با اتکای به نیروی جمعی یک تشکلِ مدافعِ حقوق صنفی خود به مقابله با آن ناکارآمدی می‌پرداختند، مسئله متفاوت بود و این آگاهی عمومی و تجربه زیسته می‌توانست در حل مسئله مؤثر افتد.
بدین ترتیب درمی‌یابیم که حل مسئله ناکارآمدی اداری و تعارض منافع، بدون استظهار ملت به قدرت پشتیبانی سازمان‌دهی‌های درونزای اجتماعی امکان‌پذیر نیست. به‌عبارت‌دیگر، در همین نمونه می‌توان به فراست دریافت که حل تعارض منافع و کارآمدی حاکمیت بر غلبه بر منفعت‌طلبی کارکنان و وابستگان خود در سطوح مختلف، ملازم با توانمندی جامعه و مردم است. اگر عزم و اراده جدی در حکومت برای مبارزه با مسائلی نظیر فساد و تعارض منافع در راستای حفظ بقا و تداوم نظام سیاسی وجود داشته باشد، باید به شکل‌گیری سازمان‌دهی‌های اجتماعی و قدرت‌های متوازن‌ساز درون جامعه تن دهد.
اما مسئله بعدی این است که چه چیز حکومت را از تن دادن به سازمان‌یابی جامعه بازمی‌دارد؟ برای مثال اجازه شکل‌گیری تشکل‌های مستقل و مؤثر کارگری، معلمان، دانشجویان و دیگر اصناف و اقشار اجتماعی (به‌ویژه فرودست) داده نمی‌شود؟ پیشینه غبارآلود و منفی از قدرت گرفتن جامعه و میل پیدا کردن تشکل‌های مذکور از قدرت اجتماعی و صنفی به سمت مطالبات سیاسی یکی از این موانع است. به‌عبارت‌دیگر، سنت‌های صنفی و حرفه‌ای جاافتاده‌ای در ایران وجود ندارد که وقتی یک گروه اجتماعی موفق به ایجاد تشکلی حرفه‌ای برای خود شد، آن سنت‌ها فعالان صنفی و حرفه‌ای را به حرکت در همان مدار صنفی مقید و مشروط کرده و از افتادن آن‌ها به وادی مطالبات سیاسی که بقای سیستم را به خطر می‌اندازد، بازدارد. فقدان این نیروی بازدارنده سبب شد هر جا جامعه متشکل شد، به خطر سیاسی بالقوه برای حکومت تبدیل شود و طبعاً در این فضا و زمینه ذهنی و عینی، حکومت اجازه متشکل شدن جامعه را نمی‌دهد. این موضوعی درازدامنِ است که در این مجال، جز همین اشاره کوتاه به آن مقدور نیست.
اگر به مسئله مطرح‌شده در ابتدای این نوشته بازگردیم مسئله ازاین‌قرار خواهد بود که صرف گنجانده شدن چیزی به نام مدیریت تعارض منافع در برنامه‌های نامزدهای انتخاباتی گرهی از مسائل ما حل نمی‌کند. حل این مسئله نیازمند درک عمیقی از موضوع و علت لاینحل ماندن آن است. اینکه تصور شود با صرف یک قانون و تعدادی مقرره و بخشنامه می‌توان تعارض منافع را درون سیستم حل کرد، ساده‌سازی مسائل پیچیده است. هرچند این اقدامات نیز گام‌های ضروری و تا حدی مفید باشند، اما چنانکه پیش‌تر هم توسط راقم این سطور در همین ستون تشریح شده، مسئله تعارض منافع را به‌جای محدود کردن به یک مسئله فنی و اداری درون سیستم، باید به‌عنوان مسئله‌ای در یک بستر سیاسی و اجتماعی عام‌تر و گسترده‌تر دیده و تحلیل کرد تا بتوان برای آن به راهبرد کنترلی مؤثری دست‌یافت.
نامزدهای انتخاباتی برای غلبه بر تعارض منافع در نظام حکمرانی و تمامی دیگر اشکال و نمونه‌های مسائل نظام اداری (مانند بحران نظام بانکی، بحران بازنشستگی، مالیات گریزی، فساد اداری و اقتصادی، عدم شفافیت و بی‌انضباطی مالی، ضعف الکترونیکی کردن فرایندها و …) باید به‌ضرورت یک چرخش گفتمانی برسند؛ چرخشی که در آن سهم جامعه و سازمان‌یافتگی آن در حل مسائل و غلبه بر آن‌ها به رسمیت شناخته شود.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۴۳ منتشرشده است.
پانوشت:
- [۱]. این رویکرد به «مکتب کارآمدی فساد اداری» موسوم شده که با تأکید بر ناکارآمدی قوانین و نهادها در کشورهای درحال‌توسعه، فساد اداری را روشی برای غلبه بر ناکارآمدی قوانین و مقررات می‌داند و معتقد است که فساد، نقش روغن را برای چرخ های خشک نظام بوروکراسی ایفا می‌کند، و رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری را تسهیل می‌نماید. بنابراین، طرفداران مکتب کارآمدی، فساد را هزینه کسب‌وکار می‌دانند که منفعت آن بیش از هزینه آن می‌باشد. به هر روی، فساد ازنظر اثرگذاری، خنثی نیست. ادعاهای زیادی هست مبنی بر اینکه فساد اداری، پدیده‌ای کاملاً بد و منفی نیست و آثار مثبت نیز دارد.» (حنیفه حیدری، مجید محمدی، فریبا نجفی، ۱۳۹۴، «عوامل موثربرفساداداری باتاکیدبرایران»، مقاله ارائه شده به کنفرانس بین‌المللی علوم انسانی، روانشناسی، علوم اجتماعی، تهران، ۲ آبان ۱۳۹۴ به نقل از www.sid.ir)
