شاید بتوان گفت بزرگ‌ترین نقطه قوت متن کامل بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در سازمان بهزیستی همانا نشانه گرفتن موقعیت اشتغال بیرونی (Outside Employment) است که به‌مثابه یکی از گلوگاه‌های اصلی فساد در همه دستگاه‌های اجرایی است. چراکه هنگامی‌که کارکنان دولتی در بخش خصوصی مرتبط به‌طور همزمان به فعالیت می‌پردازند، گاه ناظر بر عملکرد خود خواهند شد و گاه سیاست‌هایی را وضع می‌کنند که خود مجری و منتفع از آن قوانین و دستورالعمل‌ها هستند (نظارت بر خود و قاعده گذاری برای خود). بنابراین می‌توان گفت اشتغال بیرونی محملی برای ایجاد سایر موقعیت‌های تعارض منافع نیز خواهد بود. لذا واضعان بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در بهزیستی، با آگاهی به این مسئله، تمام کارکنان این سازمان را که دارای پستی (اعم از مدیر، معاون یا کارشناس) با مسئولیت نظارت یا سیاست‌گذاری هستند از تأسیس مرکز منع کرده‌اند.
پیامدهای اشتغال بیرونی برای سازمان بهزیستی
اما اشتغال بیرونی در سازمان بهزیستی چه پیامدهایی برای این سازمان و جامعه هدفِ آن داشت؟ چنانکه مسئولین این سازمان اظهار می‌کنند کارکنانی که در موقعیت اشتغال بیرونی قرار داشتند، در بهترین حالت به سمت تقویت مراکز خود حرکت کرده بودند. آشکارترین مثال در این زمینه در اولویت قراردادنِ مراکز خود به هنگام تسهیم بودجه است که بسیاری از فعالان این حوزه به آن اشاره دارند. این امر نه‌تنها موجب تقویت مراکز کارکنان بهزیستی و تضعیف سایر مراکز خصوصی خواهد شد، بلکه آشکارا کیفیت خدمات دریافتی توان‌جویان این مراکز را نیز متأثر خواهد کرد. از سوی دیگر چنانکه نظرسنجی‌های این سازمان برای شناسایی گلوگاه‌های فساد نشان می‌دهد، مراکزی که توسط کارکنان این اداره تأسیس و مدیریت‌شده بودند، در معرض بیشترین تخلفات و فساد قرار داشته‌اند. چراکه بازرسی مراکز توسط همکاران و چه‌بسا کارمندِ مدیر مرکز، موجب اغماض و نادیده‌گیری این تخلفات شده بود و در صورت تذکر بازرسان سازمان، این مراکز در رفع تخلفات بسیار کند عمل می‌کردند و درنهایت تخلفات گزارش‌شده را اصطلاحاً با گفتگو و زدوبند با همکارانشان در سازمان حل‌وفصل می‌کردند. از سویی شکایات مردمی و مراجعین این مراکز به سازمان بهزیستی نیز به‌جایی نمی‌رسید، چراکه که متخلف و قاضی، فردی واحد بود. از سوی دیگر به سبب رانت اطلاعاتی که در اثر اشتغال بیرونی برای روسای این مراکز ایجادشده بود، آن‌ها از بسیاری از دستورالعمل‌ها، بودجه‌ریزی‌ها و برنامه‌های سازمان در مورد مراکز، بسیار زودتر از سایر مراکز مطلع می‌شدند، که موجب از بین رفتن شرایط رقابتی مراکز و از سویی موجد سودهای کلان برای مراکز کارکنان بهزیستی شده بود. (برای مطالعه بیشتر در مورد تاثیر اشتغال بیرونی در ناکارآمد سازی سازمان‌ها کلیک کنید)
مراکزی که توسط کارکنان این اداره تأسیس و مدیریت‌شده بودند، در معرض بیشترین تخلفات و فساد قرار داشته‌اند. چراکه بازرسی مراکز توسط همکاران و چه‌بسا کارمندِ مدیر مرکز، موجب اغماض و نادیده‌گیری این تخلفات شده بود.
اما موارد اشاره‌شده همه‌ی تأثیرات سوء اشتغال بیرونی بر عملکرد سازمان بهزیستی و ارائه خدمات آن نبود، بلکه اشتغال بیرونی مسیر اصلی ارائه خدمات به توان‌جویان این سازمان را نیز تحت تأثیر قرار داده است. اکنون در تمام کشورهای توسعه‌یافته رویکرد توان‌بخشی مبتنی بر جامعه یا CBR بر رویکرد نگهداری ایزوله‌ی معلولین و توان‌جویان در مراکز نگهداری برتری یافته است. هسته اصلی این طرح، نگهداری معلولین در خانواده و حمایت و آموزش خانواده برای نگهداری از آن‌ها است. اما در ایران یارانه مراکز نگهداری معلولین ۶ الی ۷ برابر یارانه خانواده‌هایی است که از معلول خود نگهداری می‌کنند. فراگیر شدن رویکرد توان‌بخشی مبتنی بر جامعه، منافع بسیاری از این مراکز را به خطر می‌اندازد. چراکه در این صورت نیازی به وجود مراکز شبانه‌روزی نگهداری معلولین به تعداد زیاد وجود نخواهد داشت و یارانه این معلولین به‌جای آنکه به مراکز تعلق بگیرد به خانواده آن‌ها داده خواهد شد. بنابراین مسئولان مراکزی که از مدیران و سیاست‌گذاران سازمان هستند، روند اجرایی شدن طرح توان‌بخشی مبتنی بر جامعه را به ضرر جامعه هدف سازمان و افزایش سود شخصی خود، کُند یا سلب کرده‌اند.
اشتغال درب‌گردان در سازمان بهزیستی
بر اساس اظهارات دکتر قبادی دانا، رئیس سازمان بهزیستی، از حدود ۴۲ هزار مرکز این سازمان تنها حدود ۱۲۰۰ مرکز تحت مدیریت کارکنان این سازمان بوده است. که پس از اجرایی شدن بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در سازمان بهزیستی حدود ۱۷۲ نفر از کارکنان سازمان، مراکز خصوصی خود را واگذار کرده‌اند و حدود ۹۰ نفر از کارکنان نیز پست سازمانی خود را رها کرده و فعالیت در مراکز خصوصی خود را برگزیدند. (ایرنا، ۶/۱۱/۱۳۹۸) با توجه به اینکه مسئولین بهزیستی اذعان می‌کنند که بخشنامه به‌طور کامل اجرایی شده است، سبب این اختلاف آمارِ اعلام‌شده چیست؟ از ۱۲۰۰ مرکز تحت سرپرستی کارکنان بهزیستی (طبق آمار اعلام‌شده)، حدود ۷۰ درصد مراکز، تحت سرپرستی بازنشستگان، و تنها ۳۰ درصد از این مراکز تحت سرپرستی شاغلان این سازمان است که درواقع مشمول این بخشنامه می‌شدند. یکی از نقاط ضعف این بخشنامه در برنگرفتن موقعیت درب‌های گردان است که همین امر باعث شده تنها مراکز شاغلین این سازمان واگذار شود و بازنشستگان همچنان مدیریت بر مراکز خود را ادامه دهند. درصورتی‌که این موقعیت تعارض منافع نیز بسیاری از معایب اشتغال بیرونی مانند زدوبند اداری، فرار از نظارت و رانت اطلاعاتی را دارد.
انتخاب بین پست سازمانی و مراکز خصوصی
اما می‌توان گفت یکی از نقاط قوت بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض دکتر قبادی دانا در مقایسه با بخشنامه متناظر دکتر آخوندی وزیر سابق راه و شهرسازی که به پذیرش بخشنامه توسط کارکنان سازمان کمک کرده است، آن است که کارکنان بهزیستی مخیر شده‌اند تا پست سازمانی‌شان یا اشتغال در مرکز خصوصی را انتخاب کنند.[۱] مدیرانی که در بهزیستی تمایل به اشتغال در مراکزشان داشته‌اند، با ترک پست سازمانی خود، اکنون به‌عنوان کارشناسِ غیرمسئول سازمان اشتغال دارند. البته همان‌طور که گفته شد، بسیاری از مدیرانی که مشمول این بخشنامه شده‌اند، از بین پست مدیریتی و مراکزِ خود، اشتغال در بخش خصوصی را انتخاب کرده‌اند. این امر بسیاری را به این استدلال هدایت کرده است که اگر مراکز درآمد هنگفتی برای کارکنان بهزیستی نداشت، این افراد قطعاً مدیریت را رها نمی‌کردند! بدون اظهارنظر در مورد میزان درآمد مراکز باید گفت، بسیاری از مدیران بهزیستی برای دوره‌های موقت ۴ ساله یا کوتاه‌تر، از افرادی خارج از این سازمان مانند پزشکان و اعضای هیئت‌علمی انتخاب می‌شوند. بنابراین اشتغال آن‌ها در پست مدیریتی ذاتاً موقتی است، در حالیکه مراکز خود را از سال‌ها پیش تأسیس کرده‌اند و قاعدتاً مدیریت مراکزشان را به پست سازمانی ترجیح خواهند داد.
کاستی‌های بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در بهزیستی
از دیگر نقاط ضعف بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض، نقض حقوق نسل‌های آتی و یا خویشاوندان کارکنان سازمان بهزیستی است. طراحان این بخشنامه به سبب آنکه امکان واگذاری مراکز مشمولان بخشنامه به بستگان درجه یک را سلب کنند، صدور مجوز تأسیس مراکز برای بستگان این افراد را برای همیشه منع کرده‌اند. این بند به آن معناست که بستگانِ کارمندان فعلی بهزیستی که اکنون در رشته‌های مرتبط با مراکز این سازمان مانند توان‌بخشی، مشاوره، مددکاری و غیره در حال تحصیل هستند از بخش بزرگی از بازار کار خود محروم می‌شوند و یا اگر بستگان درجه یک این افراد علاقه به تحصیل و یا کار در این رشته‌ها را داشته باشند، برای همیشه از علایق خود محروم شده و انتخاب فرد دیگری (مثلاً پدر یا مادر) که سال‌ها پیش تصمیم گرفته است در سازمان بهزیستی استخدام شود، حق آن‌ها برای انتخاب مسیر زندگی‌شان را سلب خواهد کرد. این در حالی است که راه‌حل سایر کشورها برای مدیریت موقعیت خویشاوندی اقداماتی نظیر خود اظهاری و یا انصراف از تصمیم‌گیری در موارد خاص است.
به نظر می‌رسد در این مورد، شیوه انتخاب‌شده در بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در بهزیستی درواقع ساده‌ترین کار ازنظر اجرایی است، اما حقوق بسیاری از افراد و حتی نسل‌های آتی را سلب می‌کند. این نقص ضرورت ایجاد زیرساخت‌هایی مانند شفافیت نظام اداری، الکترونیکی کردن خدمات دولت و شفافیت در اموال و معاملات کارکنان را آشکار می‌کند. و همچنین اگر در کشور نظام مالی و اداری شفاف وجود داشت و میزان دارایی افراد یا مراکز؛ برای عموم مردم قابل‌دسترس بود، دیگر نیازی به قوانینی سختگیرانه نظیر محرومیت خویشاوندانِ کارکنان از فعالیت در حوزه‌های مشابه سازمان نبود، چراکه هرگونه تخلفی به‌سرعت آشکار می‌شد و قابل رصد و ردیابی بود. درواقع بخشنامه‌های سختگیرانه این‌چنینی به سبب فراهم نبود زیرساخت‌های لازم، محیط فعالیت کارکنان دولت را کاملاً ایزوله و عاری از هرگونه امکان تخلفی مانند روابط خویشاوندی می‌کنند که در بسیاری از کشورها غیرمعمول است؛ این شیوه‌ی سختگیرانه خطر پیدا کردن راه‌های جدید اداری برای دور زدن این تصمیمات را در پی خواهد داشت. البته باید یادآور شد سازمان بهزیستی با ایجاد سامانه شفافیت، صدور الکترونیکی مجوز مؤسسات و سامانه خدمات آنلاین، گام‌های مثبتی در راستای ایجاد شفافیت در عملکرد مالی و قراردادهای سازمان و جذب مشارکت‌های مردمی برداشته است، اما مانند سایر سازمان‌های کشور، مسیری طولانی برای ایجاد شفافیت مالی- اداری و الکترونیکی کردن خدمات خود در پیش رو دارد.
ضعف نظارت در سازمان بهزیستی
از سوی دیگر چنانکه مسئولان سازمان اظهار می‌کنند به دو دلیل عمده سیستم نظارتی سازمان از ضعف جدی برخوردار است: نخست آنکه بسیاری از کارشناسان سازمان به‌طورمعمول وظیفه نظارتی نقش خود را انجام نمی‌دهند و از سوی دیگر کارمندان بخش نظارت این سازمان بسیار اندک هستند و به دلیل قوانین دست‌وپا گیر سازمان اداری و استخدامی امکان افزایش پست‌های نظارتی برای سازمان وجود ندارد. بنابراین وجود قوانین پیشگیرانه و سخت، با ایجاد محیطی منزه، بخشی از بار نظارتی سازمان را می‌کاهد. این در حالی است که طبق اظهارات مسئولان سازمان، حدود ۸۰ الی ۹۰ درصد مراکز و خدمات این سازمان به بخش خصوصی واگذارشده است. این به آن معناست که سازمان بهزیستی به‌درستی از بار فعالیت اجرایی خود کاسته است و اکنون باید در جایگاه سیاست‌گذاری و نظارت قرار گیرد. اما متناسب با تغییر نقش سازمان بهزیستی، امکان ایجاد و افزایش پست نظارتی برای سازمان وجود ندارد و همین امر سازمان را به‌ناچار به سمت وضع قوانین سختگیرانه سوق خواهد داد.
یکی از نقاط ضعف این بخشنامه در برنگرفتن موقعیت درب‌های گردان است که همین امر باعث شده تنها مراکز شاغلین این سازمان واگذار شود و بازنشستگان همچنان مدیریت بر مراکز خود را ادامه دهند.
اما باید گفت به‌رغم تمام مشکلات ایجادشده برای مسئولان اجرایی این بخشنامه، نظیر شکایت مراکز مشمول در دیوان عدالت اداری برای ابطال یا توقف اجرای آن، قوانین دست‌وپا گیر سازمان اداری استخدامی برای افزایش یا کاهش پست‌های سازمانی، اعمال‌نفوذ مسئولان سیاسی به نفع برخی از مشمولان این بخشنامه و غیره، برخلاف بسیاری از بخشنامه‌های مدیریت تعارض منافع، بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در سازمان بهزیستی با پافشاری مسئولان اجرایی آن به اتمام رسیده و تمام مشمولان آن تعیین تکلیف شده‌اند. به علاوه مسئولان اجرایی بخشنامه، بانک اطلاعاتی جامعی از کارکنان سازمان، مراکز و مؤسسان آن‌ها ایجاد کرده‌اند که یکی از اقدامات زیرساختی و پیش‌نیاز هرگونه طرح اصلاح اداری در سازمان‌ها محسوب می‌شود. لذا تجربه این سازمان به‌عنوان نمونه موفق اجرای شیوه‌های مدیریت تعارض منافع باید موردتوجه جدی مسئولان و سایر سازمان‌ها قرار گیرد. اما اجرای این بخشنامه همچنان عزم اجرایی و نظارتی قوی لازم دارد، چراکه در مورد واگذاری مجدد مراکز یا صدور مجوز تأسیس مراکز جدید همواره معیارهای منع تعارض منافع باید موردسنجش قرار بگیرد. از سویی چنانکه بسیاری از فعالین این حوزه اطلاع دارند، مفاد بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در سازمان بهزیستی، در مورد مراکز مثبت زندگی این سازمان که به‌تازگی در حال واگذاری است رعایت نشده، که همین امر موجب تردید بسیاری از فعالان مدنی این حوزه در عزم این سازمان برای اجرای تمام‌عیار این بخشنامه شده است.
این مطلب به‌عنوان مقدمه در خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۲۲ منتشرشده است.
پانوشت:
- [۱] – در بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض دکتر آخوندی، مهندسان ناظری که در ۹ (و سپس ۱۲) دستگاه دولتی اشتغال داشتند از هرگونه فعالیت در بخش خصوصی منع، و مکلف شده بودند ظرف مدت دو ماه نسبت به تودیع پروانه نظام‌مهندسی خود به سازمان نظام‌مهندسی محل عضویتشان اقدام کنند. برای مطالعه بیشتر مراجعه کنید به: http://news.mrud.ir/news/48771/
