این گزارش بر آن بخش‌هایی از توسعه که مرتبط با تحول اداری است متمرکزشده است و آن مؤلفه توانایی اجرایی حکومت است. اینکه آیا «حکومت» به‌عنوان یک نهاد متمایز قادر است در طیف گسترده‌ای از حوزه‌ها همچون نظم و قانون، زیرساخت‌ها، مقررات اقتصادی و اجرای قرارداد و …، بر روند رخدادها تأثیر بگذارد.
یک حکومت شکننده را می‌توان به‌مثابه حکومتی تعریف کرد که اراده و یا توانایی انجام کارکردهای اصلی مرتبط با حکومتی «توسعه‌یافته» را نداشته باشد. حکومت‌های شکننده توانمندی کمی دارند و در یک یا چند بعد از حاکمیت کمتر توسعه‌یافته‌اند. آن‌ها یا از ضعف سیاسی رنج می‌برند و یا توانمندی اجرایی ضعیفی دارند و یا گرفتار هردو هستند ولی درمجموع نمی‌توانند اهداف حکومت را عملیاتی کنند.
این مقاله به برخی از چالش‌های پیش‌روی حکومت‌های شکننده می‌پردازد. مقاله متشکل از چهار بخش است، که هر بخش یک اصطلاح نامأنوس را معرفی می‌کند.
اولین بخش اصطلاحِ نامأنوس تقلیدِ همسان (به این معنی که حیوانات گاهی اوقات برای حفظ بقا تظاهر می‌کنند که از آنچه درواقع هستند، خطرناک‌ترند) را، که جامعه‌شناسانِ سازمان‌ها از نظریه تکامل برگرفته‌اند، درباره حکومت‌های شکننده به کار می‌برد. ایجاد سازمانی شبیه نیروی پلیس (با همه فرم‌های قانونی از جمله چارت‌های سازمانی، درجه‌ها، لباس‌های متحدالشکل، ساختمان‌ها و سلاح‌ها) به‌مراتب آسان‌تر از ایجاد سازمانی با کارکرد بالفعلِ اجرای قانون است. خطر تقلید همسان این است که سازوکار نیرومندی ایجاد می‌کند که ماحصل آن، نه سازمان‌ها و مؤسسات دارای کارکرد مناسب، بلکه تقلیدهایی است که می‌توانند تنها نقاب سازمان‌های توانمند را داشته باشند، بدون برخورداری از عملکردی مشابه آن‌ها.
دولت- ملت‌های زیادی بوده‌اند که فرم‌های بوروکراسی خدمات وبری را پذیرفته‌اند و با این وجود افزایش متناظری در توانمندی حکومت مشاهده نکرده‌اند. بنابراین نمی‌توان هم چنان به این باور وفاداری ماند که «کارکرد از فرم پیروی می‌کند» یک نظریه کارساز عمومی درباره تغییر است. «مدرنیزاسیون شتاب‌زده از طریق انتقال فرم‌های بهترین سرمشق» به‌طورکلی غلط نیست چون در برخی از زمینه‌ها موفقیت آمیز بوده اما به‌طورکلی نیز صحیح نیست.
بخش دوم بر خیالِ واهی و به‌طور خاص بر تمایز میان خوش‌بینی (که می‌تواند یک نیروی مثبت قدرتمند باشد) و خیالِ واهی (که چنین ویژگی‌ای ندارد) متمرکز است. ما «طولِ زمانِ ساختِ» سطوحِ کارکردیِ توانمندیِ حکومت را بررسی می‌کنیم. رابطه میان این سطوح و نرخ رشد، به‌صورت ریاضی‌وار، مانند رابطه میان مکان و سرعت است. رفتن از نقطه X به نقطه Y چه مدت طول می‌کشد؟ خوش‌بینانه‌ترین طولِ زمانِ جابه‌جایی، حالتی است که کسی با حداکثر سرعتِ ممکن از X به Y برود. «برنامه‌ریزی» برای رفتن از X به Y، زودتر از حالت ذکر شده، «برنامه‌ریزی» نیست، خیالی واهی است. متأسفانه، بیشتر برنامه‌ریزی‌های حکومت‌های درگیر نزاع و شکننده، بنا بر فرضیاتی در مورد سرعتِ توانمندسازی حکومت صورت می‌گیرد که بر تجربه مبتنی نیستند.
بخش سوم، یکی از خطرات کلیدی خیالِ واهی را شرح می‌دهد: بارگیری شتاب‌زده. اگر ورزش‌کاری آسیب‌دیده باشد، او باید در یک دوره زمانی، از وارد آوردن فشار بر محل آسیب‌دیده اجتناب کند. بارگیری شتاب‌زده فشار بر روی یک فرد آسیب‌دیده می‌تواند هرگونه بهبودی را به حالت اول بازگرداند و حتی ممکن است آسیب اصلی را بدتر کند. انتظار پیشرفت سریع از حکومت‌های شکننده، حتی با گام‌های بسیار مطلوب، خطر ایجاد فشارهایی را به همراه دارد که به فروپاشی توانایی کوچکِ ایجادشده می‌انجامد. به‌ویژه هنگامی‌که پای مشارکت عاملانِ خارجی از جانب حکومت‌های با توانمندی زیاد به میان آید، خطرِ «خواسته زیاد و سریع و فوری از ناتوان» وجود دارد.
عاملان خارجی، با ایجاد انتظارات غیرواقع گرایانه در مورد سرعت توانمندسازی سازمانی و حدود، پیچیدگی و میزان اقدامات قابل‌اجرا توسط حکومت‌های شکننده، هم خود و هم مهرم تر از آن، حکومت‌هایی که درصدد کمک به آن‌ها هستند را به شکست می‌کشانند. این شکست مرتبط با انتظارات می‌تواند چه از نظر خارجی و چه از نظر داخلی منجر به سلب اعتماد و مشروعیت شود. این انتظارات غیرواقع گرایانه صرفاً ایجادکننده سازوکاری که به ناکامی همیشگی ختم می‌شود نیستند، بلکه پای مخاطراتی حقیقی در میان است که از صرف دست نیافتن به هدف، فراتر می روند.
خیال واهی و داشتن چشم‌اندازی بیش‌ازحد خوش‌بینانه در مورد سطح و سرعت ممکن توانمندسازی حکومت، می‌تواند منجر به سازوکار تکرارشونده شکست و تله توانمندسازی شود. هنگامی‌که سازمانی انجام وظایفی بیش‌ازحد توانش را بر دوش داشته باشد، این وسوسه قوی ایجاد می‌شود که خود را پشت نقابی از تقلید همسان پنهان کند.
بخش چهارم بررسی می‌کند که آیا راه میان‌بری برای خروج از درماندگی مفرط وجود دارد یا نه. «درماندگی مفرط» ترکیبی از شرایط نامساعدِ داخلی به همراه عوامل خارجی ناکارآمد است که می‌تواند محیطی را بیافریند که در آن حکومت‌های شکننده، با توانمندی کم و در معرض خطر نزاع‌های پی‌درپی، برای مدتی طولانی شکننده باقی بمانند. رویکردهای «خُرد» و «کلان» در جهت توسعه، هر یک به شیوه خاص خود شکست خورده‌اند و پرسش این است که آیا رویکرد دیگری وجود دارد که «کاملاً مناسب» باشد؟
به گفته نویسندگان این گزارش، تنها راه پیش رو، روی آوردن به فرایند ارگانیک تری برای تغییر است، به‌طوری‌که اطمینان حاصل شود که نهادها در بافتار بومی‌ای قرار دارند که به این واسطه، پایداری لازم را برای مقابله با فشارها به دست می‌آورند. برای راه‌حل‌های بافتاری، که شاید از بهترین سرمشق‌های بین‌المللی فاصله داشته باشند، به فضای سیاستی بیشتری نیاز است. درعین‌حال جامعه بین‌الملل باید برای حصول اطمینان از تحقق اصلاحات هدفمند، حصول اطمینان از اینکه راه‌حل‌های بومی تبدیل به آزادراهی برای تصرف حکومت توسط نخبگان قدرتمند نشده باشد و نیز حصول اطمینان از اینکه اصلاحات به توزیع عادلانه‌تر درآمد انجامیده است، میزان مشخصی از اعمال فشار را حفظ کند. توسعه‌ای که این‌گونه مفهوم‌پردازی می‌شود، به فرآیندی تدریجی‌تر و شاید غیرخطی تبدیل می‌گردد که در میانگاه آن، واقع‌گرایی و آرمان‌گرایی در کشاکش‌اند. نظام‌های کنونی همکاری بین‌المللی، ابزارهای نظری لازم برای برخوردی معنادار با چنین بده بستان‌هایی را در اختیار ندارند.
** برای مطالعه گزارش توسعه جهانی ۲۰۱۱ «حکومت‌های شکننده: درمانده در تله توانمندسازی؟» کلیک کنید.
