اولین جلسه کابینه دولت سیزدهم همراه با قرائت میثاق نامه ده بندی هیئت دولت با مردم ایران بود. این میثاق را می‌توان به‌عنوان پایه‌های راهبردی و اصولی دولت سیزدهم دانست و آن را به فال نیک گرفت. در بند چهارم این میثاق نامه آمده است «فسادستیزی و نفی مطلق روابط ناسالم اداری، شناسایی زمینه‌های فسادزا و تعارض منافع و اقدام قاطع، سریع و مؤثر در جهت رفع آن‌ها» یکی از تعهدات اعضای کابینه در برابر ملت ایران است. قرار گرفتن دستور کار مدیریت تعارض منافع در این میثاق نامه مسلماً نشان از توجه دولت سیزدهم به آن به‌عنوان یک اولویت اساسی در پیشبرد سیاست‌های دولت و حکومت است.
تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع به‌عنوان اولین گام از میثاق دولت سیزدهم
بیش از دو سال از تقدیم لایحه مدیریت تعارض منافع به مجلس یازدهم شورای اسلامی و سه سال از اعطای این لایحه به مجلس دهم می‌گذرد و سرنوشت آن هنوز برای پیگیری‌کنندگان آن نامشخص است. دولت دوازدهم لایحه مدیریت تعارض منافع را در اواخر دوره دهم مجلس شورای اسلامی به آن تقدیم کرد، اما با چنین گفته شد که لایحه مدیریت تعارض منافع با لایحه بودجه همراه شده و پس‌ازآن نیز مجلس درگیر انتهای دوره خود است، درنتیجه مجلس دهم از بررسی لایحه پرهیز کرد و بررسی آن به مجلس یازدهم سپرده شد.
در مجلس یازدهم نیز لایحه مدیریت تعارض منافع هیچ‌گاه در دستور کار قرار نگرفت. باآنکه دولت دوباره لایحه را تقدیم مجلس کرد و مسئولان مختلف دولت چندین بار تقاضای اعلام وصول و بررسی لایحه را کردند، اما مجلس به آن وقعی ننهاده و طرح مدیریت تعارض منافع را در دستور کار خود قرار داد. هرچند وضعیت بررسی طرح مدیریت تعارض منافع نیز نامشخص است.
با توجه به عدم تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع در مجلس دستگاه‌های مختلف دولت به‌طور جداگانه در قالب بخشنامه‌هایی مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌های خود را پیگیری کردند. اولین مدیریت بخشی تعارض منافع از دل وزارت راه و شهرسازی بیرون آمد. پس‌ازآن نیز بخشنامه‌هایی در سازمان بهزیستی کشور، وزارت آموزش‌وپرورش، سازمان منطقه آزاد ماکو، وزارت نیرو و در انتها سازمان تأمین اجتماعی ابلاغ شد.
اگرچه مدیریت تعارض منافع در سطح بخشی با موفقیت‌های چشم‌گیری مواجه بود، اما واقعیت آن است که بدون وجود یک قانون مادر هر نوع تلاش در سطح دستگاه‌ها عقیم مانده و با کوچک‌ترین تغییر مدیریتی با ناکامی مواجه خواهد شد. بررسی تجربه دستگاه‌ها در مدیریت تعارض منافع نشان می‌دهد در تمامی موارد با مقاومت سازمانی مواجه شده و به دعواهای حقوقی در دیوان عدالت اداری منتهی خواهد شد. بخشی از مفاد این بخشنامه‌ها در تعارض با قوانین دیگر قرارگرفته و درمجموع احتمال شکست تلاش‌ها بسیار افزایش می‌یابد.
بر این اساس، اگر قرار است وزرای کابینه دولت سیزدهم به میثاق خود با مردم درزمینهٔ مدیریت تعارض منافع عمل کنند، بدون تردید این امر، در اولین گام نیازمند تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع به‌عنوان قانون مادر در مجلس شورای اسلامی است. بدون وجود چنین قانونی هر تلاشی برای مدیریت تعارض منافع با موانع بی‌شماری مواجه خواهد بود. بنابراین، اگر دولت برای مدیریت تعارض منافع عزمی راسخ دارد، به‌عنوان گام اول باید تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی را در دستور کار خود قرار دهد.
گام‌های طی شده برای مدیریت تعارض منافع
میثاق نامه دولت سیزدهم به‌صورت صریح شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع در دستگاه‌های کشور و سپس اقدام قاطع برای مواجهه با آن را موردتوجه قرار داده است. اخیراً مرکز پژوهش‌های مجلس «مصادیق تعارض منافع در حوزه سلامت» را منتشر کرده است. این گزارش در سال ۱۳۹۷ تدوین‌شده بود و اکنون پس از سه سال منتشرشده است. مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه نیز از سال ۱۳۹۸ تاکنون به شناسایی مصادیق تعارض منافع در حدود ۱۴ حوزه پرداخته است. نظام بانکی، برنامه‌وبودجه، حوزه انرژی (برق)، مسکن و شهرسازی، محیط‌زیست، مدیریت پسماند، آموزش‌وپرورش، سازمان‌های خیریه، سازمان تأمین اجتماعی، صندوق‌های بازنشستگی، سازمان بهزیستی، حوزه تعاون و سازمان فنی و حرفه‌ای ازجمله این موارد است.
علاوه بر شناسایی مصادیق تعارض منافع در این حوزه‌ها، این مرکز به‌طور مداوم و پیگیر نتیجه اقدامات دستگاه‌های مختلف در مدیریت تعارض منافع را موردبررسی قرار داده است. بدیهی است هر نوع اقدام برای مدیریت تعارض منافع در این دولت باید با استفاده از تجربه‌های پیشین طرح‌ریزی شود. استفاده از این تجربه‌ها و انتشار الگوهای موفق به سایر حوزه‌ها می‌تواند به دستاوردی شگرف در عملی ساختن میثاق اعضای دولت با مردم را در پی داشته باشد.
مسیرهایی با اهداف یکسان
بانک جهانی چهار مدل سازمانی مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی را معرفی کرده است. بسته به اینکه بافت سازمانی دستگاه‌های عمومی در یک کشور به چه صورتی تنظیم‌شده است هرکدام از این مدل‌ها می‌تواند بهترین دستاوردها در پی داشته باشد.
مدل اول مبتنی بر عدم تمرکز دفاتر مدیریت تعارض منافع و واسپاری مسئولیت مدیریت تعارض منافع به دستگاه‌های مختلف است. هر سازمان به شیوه مناسب ساختار سازمانی خود و در قالب خاص خود نظام مدیریت تعارض منافع را طراحی می‌کند. برای مثال یک سازمان ممکن است نظام مدیریت تعارض منافع را در دفتر اخلاق آن سازمان مستقر کند و دستگاه دیگر این مسئولیت را به دفتر بازرسی خود بسپارد. علاوه بر این، دستگاه‌ها می‌توانند مدل خاص خود را نیز تعمیم دهند. یک دستگاه می‌توان برای مدیریت تعارض منافع ساختار جدیدی به سازمان اضافه کند، دستگاهی دیگر می‌تواند با تشکیل کمیته‌ای متشکل از افراد مسئول، مدیریت تعارض منافع را بر عهده بگیرد.
مدل دوم مبتنی بر یک سازمان اصلی در دولت است که در هر دستگاه یک دفتر اخلاق مستقر می‌کند. سازمان مستقل از تمام دستگاه‌ها ذیل نهاد ریاست‌جمهوری فعال است و در هر دستگاه دفتری مستقر می‌کند. در مدل سوم تمام دستگاه‌ها به‌صورت مستقیم به نهاد مدیریت تعارض منافع متصل می‌شوند. تفاوت عمده این مدل با مدل دوم در آن است که نهادم متولی مدیریت تعارض منافع مستقل از دولت است. ازنظر گزارش بانک جهانی خطر عمده‌ای که چنین مدلی را تهدید می‌کند، عدم تکافوی بودجه اختصاصی به این سازمان است.
درنهایت مدل چهارم مبتنی بر یک نهاد متولی مدیریت تعارض منافع در مرکز و دفاتر اقماری آن در سایر بخش‌های کشور است. به عبارتی به‌جای آنکه مدیریت تعارض منافع در سطح سازمانی بالا برود، در هر شهرستان یک دفتر محلی مدیریت تعارض منافع (و مبارزه با فساد) وجود داشته و تمام دستگاه‌های بخشی مستقر در آن شهرستان در تعامل با آن دفتر محلی به مدیریت تعارض منافع می‌پردازند.
مقایسه لایحه مدیریت تعارض منافع با این مدل‌ها نشان‌دهنده شباهت بیشتر با مدل دوم است. البته یک تفاوت اساسی در این میان وجود دارد. در مدل ارائه‌شده توسط بانک جهانی یک دفتر مستقل به‌عنوان دفتر اخلاق وظیفه مدیریت تعارض منافع در دستگاه را بر عهده دارد، اما در لایحه مدیریت تعارض منافع این مسئولیت به کمیته‌ای متشکل از مسئولان مرتبط سپرده‌شده است. با توجه به اینکه موقعیت‌ها و مصادیق تعارض منافع در هر دستگاه به‌نوعی منحصربه‌فرد است، استفاده از مدل مطرح‌شده در لایحه کارآمدی بیشتری در ایران دارد، اما مناسب است دولت برای اجرای بهتر مدیریت تعارض منافع به ایجاد دفاتر مستقر اقدام کند.
ضرورت همراه ساختن بدنه اداری
آن‌چنان‌که پیش‌تر نیز توضیح داده شد، هرگونه تلاش برای مدیریت تعارض منافع با مقاومت سخت سازمانی مواجه خواهد شد. بنابراین دولت در پیشبرد مواجهه با مدیریت تعارض منافع باید گام‌هایی را بردارد. بخشنامه مدیریت تعارض منافع در وزارت راه و شهرسازی، بخشنامه مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران و بخشنامه مدیریت تعارض منافع در آموزش‌وپرورش با شکایت کارکنان دولت در دیوان عدالت اداری مواجه شد.
این موضوع صرفاً در ایران و در سطح ملی مطرح نیست. برای مثال در چارچوب پیمان‌نامه سازمان ملل در تغییر اقلیم نیز مقاومت کشورهای توسعه‌یافته برای تدوین چارچوب مدیریت تعارض منافع که توسط کشورهای درحال‌توسعه پیشنهادشده بود به‌وضوح به چشم آمده است. این کشورها با تمام قوا به دنبال خارج کردن موضوع تدوین چارچوب مدیریت تعارض منافع برای اجرای بهتر توافقات پیمان‌نامه تغییر اقلیم از دستور کار بودند. اگرچه این موضوع با اصرار کشورهای دیگر از دستور کار خارج نشد، اما نکته مهم آن است که تمام ذی‌نفعانی که از تدوین و اجرای یک سیاست متضرر شوند در مقابل آن مقاومت خواهند کرد. نظام اداری ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست. بانک جهانی مجموعه‌ای از اقدامات را پیشنهاد می‌کند:
- فرهنگ سازمانی باز برای شناسایی و مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع ایجاد کنید.
- افشای اطلاعات مالی اصلی‌ترین شیوه مواجهه با تعارض منافع است.
- آگاهی را افزایش دهید، ظرفیت و ارتباطات لازم در نظام مدیریت تعارض منافع را ایجاد کنید.
نکته مهم آن است که تا زمانی که بدنه اداری ضرورت مدیریت تعارض منافع را به‌درستی درک نکند، امکان موفقیت سیاست‌های مدیریت تعارض منافع تقلیل می‌یابد. راه اصلی به مشارکت گرفتن بدنه نظام اداری در طراحی سیاست‌های مدیریت تعارض منافع است. ایجاد همدلی اعضای سازمان برای مواجهه با پیامدهای ناشی از تعارض منافع موجب تبدیل‌شدن مدیریت تعارض منافع به یک هنجار می‌شود. درصورتی‌که عدم افشای موقعیت تعارض منافع در یک سازمان تبدیل به ناهنجاری شود، آنگاه می‌توان اطمینان یافت که سیاست‌های مدیریت تعارض منافع به‌خوبی کار می‌کنند.
ایجاد فضای نهادی برای عملکرد مناسب نظام مدیریت تعارض منافع
دستگاه‌های اداری یک اکوسیستم پیچیده را تشکیل می‌دهند که تمام زیرسیستم‌های آن با یکدیگر در تعامل هستند. از طرف دیگر، هنجارها، رویه‌ها و عملکردها از یکدیگر گسیخته نبوده و در کنار یکدیگر فضای اداری کشور را می‌سازند. همان‌طور که قبلاً نیز بیان گردیده است، قوانین مدیریت تعارض منافع در کشورهای توسعه‌یافته در کنار اجزایی نهادی همچون شفافیت اطلاعات، آزادی رسانه‌ها، قانون حمایت از سوت زن‌ها، مدیریت خزانه یکپارچه، مدیریت اداری کارآمد و مشابه آن است.
به‌عبارت‌دیگر قوانین مدیریت تعارض منافع در کشورهای خارجی تنها یک بخشنامه بدون امکان عملیاتی شدن نیست. برای مثال اگر، عقد قرارداد دولتی با خویشاوندان ممنوع است، شناسایی مصادیق آن از طریق شفافیت اطلاعات رسانه‌های آزاد ممکن است. گروه‌های مدنی و رسانه‌ها در میان اطلاعات افشاشده می‌گردند و روابط میان طرف‌های قرارداد را پیدا می‌کنند. درصورتی‌که چنین روابطی کشف شود، با اتکا به قانون مدیریت تعارض منافع امکان پیگرد متخلفان فراهم می‌شود. بنابراین بدیهی است که بدون وجود یک ساخت نهادی کارآمد ایجاد نظام مدیریت تعارض منافع کمک چندانی به ما نخواهد کرد.
علاوه بر این، تأکید لایحه و طرح مدیریت تعارض منافع بر موقعیت‌های شخصی تعارض منافع است. بدون اصلاح ساختارها و تنظیم‌گری فرایندهای اداری و توجه صرف به موقعیت‌های شخصی تعارض منافع، اگرچه فساد به‌طور نسبی و در سطح فردی حل خواهد شد، اما عدم کارآمدی ناشی از موقعیت‌های تعارض منافع نهادی مرتفع نخواهد شد. به زبان ساده جلوگیری از شکل دادن به موقعیت‌های نظارت بر خود، قاعده گذاری برای خود و غیره موضوعات دارای اولویت هستند که از طریق تنظیم‌گری فرایندها قابل‌پیگیری است. به‌عنوان‌مثال اینکه درآمد پزشکان متکی بر درمان القائی نباشد از طریق قواعد محدودیت و منع و بخشنامه‌های مدیریت تعارض منافع مرتفع نخواهد شد، بلکه نیازمند تنظیم مجدد فرایندهای بخش سلامت است. این مثال را می‌توان به تمام موقعیت‌های دیگر نیز تعمیم داد.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۵۹ منتشرشده است.
