مواجهه با مسئله تعارض منافع در سطح دولت و سیاست: تجربه کانادا
برایان رد فورد، مشاور حقوقی اداره کمیسری‌ای سلامت بخش دولتی کانادا در این مقاله چنین بیان می‌کند: رابطه بین حکمرانی خوب و جلوگیری از بروز تعارض منافع رابطه‌ای مستقیم است. تعارض منافع می‌تواند اشکال مختلفی شامل رفتارهایی که اعتبار فرد را مخدوش می‌کند یا فعالیت‌های مجرمانه داشته باشد. چارچوب حقوقی کانادا قوانین و سیاست‌های متعددی را درزمینه جلوگیری از تعارض منافع و برطرف کردن آن تعیین کرده است. این قوانین بر پایه سه مفهوم تعارض منافع واقعی، بالقوه و ظاهری تقسیم‌بندی شده‌اند.
صرف یک اقدام مدیریتی واحد یا یک قانون کارآمد نمی‌توان انتظار از میان برداشتن تعارض منافع را داشت. با علم به این موضوع دولت فدرال کانادا قوانین، مقررات و سیاست‌های متعددی را برای مقابله با تعارض منافع اتخاذ کرده است. بخش دولتی فدرال کانادا شامل نهادهای متعددی است. بخش اصلی اداره امور دولتی شامل بخش‌ها و سازمان‌های شبه‌دولتی و شرکت‌های دولتی است که مستقل از دولت فعالیت می‌کنند بنابراین واضح است که تعیین قواعد و مقرراتی که قابلیت کاربست برای هر یک از این گروها را داشته باشد بسیار پیچیده است.
- قوانین ۲۰۰۳، شامل مستخدمین دولتی
بخش خدمات عمومی کانادا یک سیستم دولتی باثبات و دموکراتیک است. در این بخش انتصاب افراد با رعایت اصول اخلاقی است اصولی مانند استثناء قائل نشدن برای برخی از افراد، انتصاب خویشاوندان و یا مداخله سیاسی.
در سال ۲۰۰۳، دولت کانادا سندی به‌عنوان راهنمای مستخدمین دولت منتشر کرد. این سند مجموعه‌ای چهارگانه از ارزش‌ها را برای بخش خدمات عمومی در نظر گرفته است که شامل موارد زیر است:
- ارزش‌های دموکراتیک: از مستخدمین دولتی انتظار می‌رود که به امتیازات مجلس احترام گذاشته و آن را تأیید کنند.
- ارزش‌های حرفه‌ای: ارزش‌هایی چون شایسته‌سالاری، کارآمد بودن، انصاف و …
- ارزش‌های اخلاقی: ارزش‌هایی چون شفافیت، راست‌کرداری، صداقت و …
- ارزش‌های مردمی: ارزش‌هایی چون احترام، عدالت و غیره را در برمی‌گیرد.
به‌طورکلی مستخدمین دولتی باید امور خود را طوری تنظیم کنند که از بروز هر نوع تعارض منافع (آشکار، بالقوه و واقعی) جلوگیری شود و در صورت وقوع تعارض منافع این تعارض بایستی به نحوی برطرف شود که آسیبی به منافع عمومی وارد نشود.
- قانون ۲۰۰۷، شامل صاحب‌منصبان دولتی
از ماه ژوئیه سال ۲۰۰۷ میلادی، دولت کانادا قوانین تعارض منافع را که قابلیت کاربست برای صاحب‌منصبان دولتی شامل وزرای دولت کانادا، کارکنان وزارتخانه‌ها و مشاورین وزرا، مأمورین عالی‌رتبه دولت و … دارد را تصویب کرد. این قانون تمایزی میان اعضای مجلس و سناتورها نمی‌گذارد. برای مثال اعضای مجلس حق ندارند در رأی‌گیری در مورد مسائلی که نفع مادی مستقیمی برای آن‌ها دارد شرکت کنند.
- قانون مجلسی کانادا، شامل اعضای مجلس و سناتورها
این قانون در رابطه با جلوگیری از قرار گرفتن مقامات دولتی در وضعیت تعارض منافع است اما برخلاف قانون قبلی میان اعضای مجلس و سناتورها تمایز می‌گذارد. برای مثال اعضای مجلس حق ندارند در رأی‌گیری در مورد مسائلی که نفع مادی مستقیمی برای آن‌ها دارد شرکت کنند.
- چارچوب نظارتی و اجرایی کانادا
ازآنجایی‌که مدیریت تعارض منافع در بخش دولتی، امری پیچیده است دولت کانادا یک رویکرد چندبعدی نظارتی و اجرایی برای این موضوع در نظر گرفته است. در این رویکرد مجموعه‌ای از دستگاه‌های نظارتی به لحاظ قانون ملزم هستند تا عملکردهای تحت اختیار خود را مورد بازرسی قرار داده و گزارش آن را به‌صورت علنی به مجلس یا یکی از وزرا ارائه دهد ضمن آنکه آن‌ها موظف هستند گزارش سالانه درباره حوزه‌های مسئولیت خود تهیه کنند. پلیس سواره‌نظام سلطنتی کانادا و سایر نیروهای پلیس نیز وظیفه‌دارند به موارد احتمالی فساد در میان مقامات دولتی رسیدگی کنند. قوانین و مقررات و سیاست‌های اخلاقی در تمامی دولت‌های ایالتی و قلمروی کانادا مشابه و یکسان است.
- اصلاحات قانونی اخیر
به‌تازگی دولت کانادا دو قانون برای تقویت نظارت و پیشگیری از تعارض منافع تصویب کرده که عبارت‌اند از:
- قانون پاسخگویی فدرال: این قانون در سال ۲۰۰۶ موافقت سلطنتی دریافت کرد. این قانون به اصلاح اساسنامه‌ها و تأسیس نمادها و دستگاه‌های نظارتی جدید یا گسترش آن‌ها می‌پردازند. برای مثال در این قانون اقداماتی جهت افزایش حمایت از مستخدمین دولتی که تخلفات را افشا کردند پیش‌بینی‌شده است. دفاتر جدیدی مانند کمیسری‌ای اخلاق و تعارض منافع از خلال این قانون ایجاد شد.
- قانون محافظت از افشاگران در بخش دولتی (PSDPA): این قانون در آوریل ۲۰۰۷ تصویب شد. هدف اصلی این قانون بهبود تشخیص تخلفات در دولت فدرال و پشتیبانی از کارمندانی است که این گزارش‌ها را تهیه می‌کنند. همچنین این قانون تلاش می‌کند تا افراد را به خود اظهاری درزمینه تخلفات تعارض منافع تشویق کند. نهادهای جدیدی نیز تحت این قانون ایجاد شدند که کمیسری‌ای سلامت بخش دولتی (PSIC) یکی از آن‌هاست. این نهاد که نماینده مستقل مجلس است باهدف بررسی افشای تخلفات و همچنین شکایت‌های تلافی‌جویانه[۱] تأسیس‌شده است. PSIC این قدرت را دارد که گزارش‌های اولیه و موقتی خود را به یک وزیر یا هیئت‌مدیره مسئول در یک‌نهاد دولتی یا مستقیماً به مجلس ارائه دهد نهایتاً گزارش‌های سالانه خود را به مجلس عرضه خواهند کرد. در کانادا در صورتیکه کارفرمایان اقداماتی تلافی‌جویانه علیه کارمندانی که اطلاعاتی در اختیار PSIC قرار داده‌اند انجام دهند. دادگاه آن‌ها را به جریمه‌ای حداکثر تا ده هزار دلار کانادا، حبس تا دو سال یا هردوی آن‌ها محکوم می‌کند.
مدیریت تعارض منافع در جمهوری کره: سیاست‌ها و ابزارها
گای اوکی پارک، مدیر هماهنگی سیاست‌های گروه مستقل ضد فساد در کره در این مقاله می‌نویسد: در سال ۲۰۰۲، جمهوری کره تصمیم گرفت با تشکیل کمیسیون مستقل کره علیه فساد (KICAC) به‌جای یک سیاست سفت‌وسخت برای تشخیص فساد به یک سیاست نرم‌تر مبتنی بر پیشگیری تغییر رویه دهد. این گروه با همکاری دادستان‌ها، پلیس و هیئت نظارت و بازرسی دستگاه‌های جدید ضد فساد را راه‌اندازی و به مرحله اجرا درآورد. رویکرد KICAC شامل موارد بسیاری ازجمله تغییر سیاست از مجازات به پیشگیری، مدیریت شفاف‌تر و پاسخگوتر، تقویت اخلاق در مدیریت خدمات و شرکت‌های دولتی و غیره است.
- خلاصه‌ای از ابزارهای بکار گرفته‌شده توسط جمهوری کره برای پیشگیری از بروز تعارض منافع
۱-آیین‌نامه رفتاری برای مقامات رسمی: این قانون به‌فرمان ریاست جمهوری از منظر اجرا برای مقامات دولتی الزامی است. این آیین‌نامه دستورالعمل‌هایی برای کاهش تعارضات بین منافع دولتی و خصوصی در حین انجام وظایف رسمی ارائه می‌کند. سه موقعیت ویژه در این آیین‌نامه آمده است که به‌طور خلاصه شامل اختلال ایجاد کردن مقام دولتی در انجام وظایف کارمند زیردست خود با ارائه دستورالعمل‌های غیرمنصفانه، ارتباط وظایف یک مقام دولتی با منافع شخصی‌اش، تحت‌فشار قرار دادن مقامات دولتی توسط سیاست‌مداران برای انجام نادرست وظایفشان. در این شرایط مستخدمین دولتی باید از انجام وظایفی که در شمول تعارض منافع است جلوگیری نمایند. این آیین‌نامه شامل ممنوعیت پرداخت و دریافت سودهای غیرمنصفانه از موقعیت‌های تعارض منافع مانند رانت اطلاعاتی و دریافت هدیه است.
۲-ثبت و افشای دارایی‌های شخصی مقامات دولتی: در سال ۱۹۸۱ دولت کره قانون اخلاق در بخش عمومی را تصویب کرد. این قانون در سال ۱۹۹۳ بسط و گسترش یافت بطوریکه علاوه بر مقامات درجه سه و بالاتر، مقامات درجه ۴ را نیز موظف کرد تا دارایی‌های خود را سالانه در بولتن دولتی ثبت و اظهار کنند. این قانون شامل والدین، فرزندان و نیز همسران این مقامات نیز می‌شود. تمامی اظهارنامه‌های مرتبط با دارایی توسط کمیته اخلاق بخش خدمات عمومی بررسی می‌شود.
۳-محدودیت در استخدام مقامات دولتی بازنشسته: مطابق این قانون مقامات بازنشسته دولتی درجه ۴ و بالاتر تا دو سال پس از بازنشستگی از اشتغال در شرکت‌های خصوصی انتفاعی منع شده‌اند. همچنین قانون فوق در ارتباط با اشخاص حقوقی مرتبط با حوزه‌های خدماتی و مقامات دولتی برکنار شده به دلیل فساد نیز صادق است. به‌طورکلی هدف قانون فوق محدودیت‌های اشتغال پساشغلی با موفقیت درب‌های گردان است.
۴-اجرای سیاست امانت سپاری چشم‌بسته: این سیستم از ژوئن ۲۰۰۶ شروع به کارکرد که طبق آن مأموران عالی‌رتبه درجه ۴ یا بالاتر که در وزارت دارایی و اقتصاد مشغول بکار هستند یا مقامات مرتبط با امور مالی که سهامی به ارزش ۳۰ هزار دلار یا بیشتر دارند موظف‌اند یا سهام خود را بفروشند یا آن‌ها را در حساب‌های امین بانک‌ها قرار دهند.
جمهوری کره می‌داند سیاست‌های مربوط به تعارض منافع فقط در صورتی مؤثر است که همه بخش‌های جامعه آن را اجرا کرده و بر اجرای آن نظارت داشته باشند. این کشور ریشه‌کن کردن فساد در کشور خود را در اولویت قرار داده است.
اظهار دارایی در فیلیپین
پلاجیواس. آپستول- معاون آمبودزمان ویسایا در فیلیپین در این مقاله می‌نویسد: بر اساس قانون جمهوری فیلیپین، اگر اموالی که مأموران یا کارکنان دولتی در طول خدمت خود به دست می‌آورند، با دستمزد و سایر منابع درآمدی آن‌ها ناسازگار باشد غیرقانونی تلقی شده و از جانب دولت ضبط خواهد شد. فیلیپین ازجمله کشورهایی است که سابقه طولانی درزمینه وضع قوانین مبارزه با فساد و ترویج رفتار اخلاقی در بخش خدمات عمومی دارد. برای شفافیت بیشتر و افشاگری گسترده‌تر در سال ۱۹۶۰ قانون جمهوری ۳۰۱۹ در فیلیپین لازم‌الاجرا شد. بند هفتم این قانون که به‌عنوان اصول رفتاری و استاندارهای اخلاقی مقامات و کارکنان دولتی شناخته می‌شود. آن‌ها ملزم به اظهار دارایی‌های خودکرده است.
قانون افشای دارایی‌ها در قانون اساسی سال ۱۹۸۷ جمهوری فیلیپین مورد تعدیل و تغییر قرار گرفت. بطوریکه مأموران یا کارکنان دولتی بایستی به‌محض تصدی پست خود و در دوره پس‌ازآن، دارایی‌ها، بدهی‌ها و ارزش خالص دارایی‌های خود را صادقانه اظهار کنند. اظهارنامه مقامات مطابق قانون در دسترس عموم قرار می‌گیرد.
- سطح پوشش قوانین
کلیه مقامات و کارمندان دولتی به‌جز افرادی که به‌صورت افتخاری در یک مقام قرارگرفته‌اند یا مشاغل موقتی یا قراردادی دارند موظف به اظهار دارایی‌های خود هستند.
- مفاد ضروری سند اظهار دارایی SALN
اظهارنامه اموال و بدهی‌ها و ارزش خالص دارایی‌ها (SALN)، اظهارنامه‌ای دقیق و مبتنی بر سوگند در خصوص دارایی‌ها و بدهی‌ها است که باید شامل اطلاعات زیر باشد:
- املاک و مستغلات، بهسازی آن‌ها، هزینه‌های تملک، ارزش ارزیابی‌شده فعلی و عادلانه بازار؛
- زمین‌های شخصی و هزینه‌های تملک آن؛
- دارایی‌های دیگر مانند پول نقد، سرمایه‌گذاری در بانک، سهام، اوراق قرضه و غیره؛
- کلیه بدهی‌های مالی، اعم از بدهی‌های جاری و بلندمدت.
برای کمک به فهم افراد و تبعیت از الزامات اظهار دارایی فرم رسمی تهیه‌شده است.
- فرآیند بایگانی، بررسی و مطابقت دهی
مقامات و کارمندان دولتی باید تا ۳۰ روز پس از قبول سمت و یا تا ۳۰ ام آوریل هرسال و یا ۳۰ روز پس از خروج فرد از بخش خدمات عمومی اظهارنامه SALN خود را تهیه و تحویل دهند. صحت‌وسقم این اظهارنامه‌ها مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. سپس فهرستی از افرادی که ۱(اظهارنامه خود را کامل ثبت نکرده‌اند، ۲) اظهارنامه خود را ناقص ثبت کرده‌اند و ۳) اظهارنامه خود را ثبت نکرده‌اند تهیه و رونوشت آن به گروه خدمات عمومی فیلیپین ارسال می‌شود. سیستم بانکی SALN در اوت سال ۲۰۰۶ برای تجزیه‌وتحلیل اظهارنامه‌ها تأسیس شد، البته این سیستم در مرحله اولیه اجرای خود قرار دارد.
- اقدامات قهری و جزایی در رابطه با اظهار دارایی
کسانی که اظهارنامه SALN خود را مطابق با رویه‌های تعیین‌شده ارائه نکرده باشند مطابق قوانین مربوط به پرونده‌های اداری در خدمات کشوری مجازات می‌شوند. این مجازات شامل تعلیق از خدمت به مدت یک ماه و یک روز تا شش ماه یا انفصال‌ازخدمت است. البته قوانین دیگری مرتبط با مجازات کیفری و اداری نیز وجود دارد که می‌توان بر اساس آن‌ها مدیر یا کارمندی که الزامات مرتبط با اظهارنامه دارایی را نقض کرده‌اند، مجازات کرد.
تعارض منافع در اندونزی: از رویکرد حقوقی تا تغییر نهادی مؤثر
آریف ت. سورو جوجو – حقوقدان از اندونزی در این یادداشت بیان می‌کند: مردم اندونزی با اصطلاحاتی همچون فساد، ساخت‌وپاخت، قوم و خویش گرایی در مناصب اداری آشنایی دارند اما آن‌ها با مفهوم تعارض منافع به‌خوبی آشنا نیستند. تعداد معدودی از مردم درک کرده‌اند که تعارض منافع می‌تواند به‌خودی‌خود یک عمل فساد آمیز بوده یا منجر به یک عمل فساد آمیز شود.
تعارض منافع در قوانین و مقررات حاکم در اندونزی به‌جز در دو قانون بازار سرمایه و قانون شرکت‌ها به شکل مجزا تعریف‌نشده است. بااین‌حال چند موقعیت تعارض منافع در قوانین مصوب سازمان‌ها و نهادها آمده است. بعضی از این قوانین عبارت‌اند از:
- یک مقام دولتی نباید درروند دادرسی بخصوص زمانی که دادرسی در خصوص مقام رسمی، اعضای خانواده یا حزب وابسته به وی باشد، دخالت کند.
- یک مقام رسمی حق اتخاذ هیچ سیاست یا تصمیمی که منافع آن وابسته به منافع خود مقام، اعضای خانواده‌اش یا حزب وابسته به او است را ندارد.
- یک مقام رسمی نباید در هیچ ساختار سیاسی درگیر شود.
- یک مقام رسمی حق ندارد هیچ منصبی را در سایر بخش‌های دولتی، شرکت‌های خصوصی، یا سازمان‌های غیرانتفاعی بر عهده گیرد مگر آنکه در قوانین حاکم به آن تصریح‌شده باشد.
در بسیاری از موارد، تعارض منافع در اندونزی در غیاب قوانین و سیاست‌های شفاف رخ می‌دهد، چراکه اولاً مفهوم و دلایل وقوع تعارض منافع در این کشور به‌درستی شناسایی و تشریح نشده و ثانیاً چارچوب‌های مدیریتی و سازوکارهای اجرایی لازم در این کشور وجود ندارد. علاوه بر آن اجماع و هم‌سویی بین رهبران سیاسی، دستگاه‌های مختلف دولتی، نهادهای دولتی و سایر سازمان‌های ذی‌ربط در ارتباط با اصول تعارض منافع و بهترین شیوه برای اجرای این اصول وجود ندارد؛ بنابراین اندونزی به‌عنوان یک کشور در حال گذار در شرایطی است که تعارض منافع روشی عادی برای قانون‌گذاری و اجرا تلقی می‌شود. هرچند دستورالعمل‌های UNCAC و OECD در کشورهایی عملی خواهند بود که از سیستم قانونی خوبی برخوردار بوده و از زیرساخت‌های نهادی، بوروکراسی کارآمد، مجلس و نظارت قوی برخوردار باشند اما به‌کارگیری مفهوم تعارض منافع در کشور در حال گذاری مانند اندونزی به اقدامات استراتژیک بیشتری نیاز دارد.
با توجه به شرایط موجود در اندونزی، حرکت از رویکرد قانون‌گرایانه به‌سوی تغییرات مؤثر نهادی در ارتباط با مسئله تعارض منافع در این کشور کار آسانی نیست و نیازمند قوانین و دستورالعمل‌های روشن، تلاش‌های هدفمند، حمایت‌طلبی و آگاهی بخشی عمومی است. در این میان نویسنده مقاله توصیه‌هایی به دولت در جهت تسهیل مسیر حل تعارض منافع می‌کند که خلاصه آن به شرح زیر است:
- انجام یک مطالعه درباره تعارض منافع برای کمک به ترسیم نقشه برنامه‌ها
- تعیین انتظارات واقع‌بینانه و به اجرا گذاشتن قوانین و مقررات جدید تعارض منافع
- مشخص‌سازی مجموعه‌ای از قوانین برای مقامات دولتی که در حوزه‌های کلیدی فعالیت می‌کنند و راه‌اندازی سازوکارهای نظارتی برای اجرای این قوانین
- تشویق گروه‌های مدنی برای نظارت بر بخش دولتی و حمایت از افشاگران
- راه‌اندازی کارزاری عمومی برای آگاهی‌رسانی در خصوص مفهوم تعارض منافع و اصول آن.
***
این یادداشت معرفی فصل دوم کتاب مدیریت تعارض منافع با عنوان «تعریف تعارض منافع، چارچوب‌های کلی، حقوقی، نهادی، الگوهای عمل مناسب در سطح بین‌المللی» است که توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه و با حمایت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ترجمه‌شده و به‌زودی منتشر می‌شود.
پانوشت:
[۱] منظور هر اقدامی است که بر اشتغال یا شرایط کاری مستخدمین دولتی تأثیر منفی بگذارد.
