پارلمان ایتالیا در ۲۰ ژوئیه ۲۰۰۴ قانونی با عنوان «هنجارهایی برای حل‌وفصل تعارض منافع» تصویب کرد. بخش دوم این قانون به نوع جدیدی از تعارض منافع می‌پردازد که با به قدرت رسیدن برلوسکونی به‌عنوان یک ابر سرمایه‌دار رسانه‌ای در این کشور شکل‌گرفته است. این تعارض منافع در ایتالیا به رابطه بین سیاست و رسانه‌ها که حساس‌ترین رابطه در دموکراسی‌های معاصر است مرتبط می‌شد. سرجیو فابرینی که استاد علوم سیاسی دانشگاه تورنتو و عضو کمیته راهبری کنسرسیوم تحقیقات سیاسی اروپا است و کتاب‌ها و مقالات بسیاری در حوزه‌های سیاست تطبیقی، سیاست‌های آمریکا و ایتالیا و سیاست عمومی نوشته است، در یکی از مقالات خود تحت عنوان تعارض منافع در ایتالیا به‌تفصیل روند شکل‌گیری تعارض منافع مذکور را بررسی کرده است. این مقاله در کتابی تحت عنوان «تعارض منافع و عرصه عمومی چشم‌اندازهای چند ملتی» منتشر شده است.
چگونه تعارض منافع دموکراسی ایتالیا را به چالش کشید؟
فابرینی مقاله خود را با بررسی روند شکل‌گیری موقعیت متعارض نخست‌وزیر ایتالیا شروع می‌کند. ازنظر وی در خلأ نمایندگی ناشی از ناپدید شدن سیستم حزبی ایتالیا در دوران پساجنگ، بخش رسانه‌ای شرکت فینونیست به‌عنوان مؤثرترین بازیگر خصوصی وارد صحنه سیاسی شد و منابع سازمانی، پرسنلی و رسانه‌ای لازم برای تبلیغ یک حزب جدید به نام «به پیش ایتالیا» را فراهم کرد. این حزب توده‌ای با تبلیغات و پشتیبانی رسانه‌ای در انتخابات پارلمانی ۱۹۹۴ پیروز شد و در سال ۲۰۰۱ به بزرگ‌ترین حزب پارلمان بدل شد. برلوسکونی پس از آنکه بدون واگذاری شرکت‌های رسانه‌ای خصوصی خود به قدرت رسید، تقریباً کل سیستم ارتباطی و رسانه‌ای کشور را تحت کنترل داشت. از نظر فابرینی بین سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۶ ایتالیا به دموکراسی‌ای بدل شد که نمی‌توانست گردش آزاد اطلاعات را که برای شکل‌گیری افکار عمومی ضروری است، تضمین کند.
وی بر این اعتقاد است بررسی تجربه تعارض منافع در ایتالیا تعریف گسترده‌تری از تعارض منافع می‌طلبد چراکه تجربه ایتالیا نشان می‌دهد که تعارض منافع صرفاً استفاده از مقام دولتی برای افزایش منافع شخصی دوستان و خانواده خود نیست، بلکه تعارض منافع می‌تواند هنگامی به وجود بیاید که یک مقام دولتی بتواند با استفاده از منافع خصوصی خود (مانند کنترل رسانه) بر منافع و جاه‌طلبی‌های سیاسی خود بیفزاید. فابرینی اشاره می‌کند که کنترل رسانه مانند مالکیت بر صنعت خودرو نیست. بلکه برخلاف سایر کالاها، محصولات تولیدشده توسط صنعت رسانه کالاهایی کاملاً سیاسی هستند و نظارت بر آن‌ها از اهمیت بیشتری برخوردار است
مباحثه پارلمانی راجع به تعارض منافع
فابرینی با مرور روند تصویب قانونی در راستای مدیریت تعارض منافع در سال ۲۰۰۴ می‌نویسد این قانون مقرر داشت دو نهاد مستقل به نامه‌ای «مرجع ضدانحصار» و «مرجع عدالت در ارتباطات» در این کشور تشکیل شود که تنها وظیفه آن بررسی تأثیرات احتمالی موارد خاص تعارض منافع (نفع شخصی، خانواده دوستان) در تصمیمات اعضای دولت است، بنابراین نقش نظارت بر اقدامات دولتی برای تعارض منافع احتمالی به آژانس مستقل واگذار شد. اما پارلمان تنها نهاد مشروع برای مجازات مقامات دولتی مشمول این قانون شناخته شد. این قانون با واکنش منفی گسترده‌ای در مطبوعات، داخلی ایتالیا و بین‌المللی روبه‌رو شد. به این دلیل که این قانون به موارد سنتی تعارض منافع پرداخته بود و به مورد جدیدی که سیستم سیاسی ایتالیا را درگیر خود کرده بود، نپرداخته بود.
چرا ایتالیا فاقد مقرراتی جامع برای مدیریت تعارض منافع بود؟
فابرینی با یک بررسی تاریخی عوامل مختلفی را در فقدان قانون‌گذاری برای مدیریت تعارض منافع مقامات منتخب در دوره پساجنگ دخیل می‌داند که عبارت‌اند از:
- حزب سالاری و سلطه پارلمان: ماهیت دموکراسی در ایتالیا حزب سالاری است به این معنا که احزاب سیاسی مسئولین سیاسی را انتخاب کرده و رفتار آن‌ها را کنترل می‌کنند و نامزدی خارج از سیستم حزبی وارد انتخابات نمی‌شود. این سیستم حزب محوری در ترکیب سلطه پارلمانی در انتخاب دولت و نظارت بر اعمال آن مانع جدی برای کنترل رفتار مقامات منتخب توسط سایر قدرت‌های عمومی مانند قوه قضائیه می‌شود.
- فابرینی عامل دوم را مربوط به اقتصاد سیاسی ایتالیا می‌داند. وی توضیح می‌دهد که در دوره پساجنگ، ملی کردن کل بخش‌های اقتصادی ایتالیا و سیاست ضدخصوصی‌گرایی در این کشور دنبال شد. وابستگان حزبی به مدیران صنایع دولتی تبدیل می‌شدند، اما مدیران خصوصی به‌ندرت به رهبران حزبی یا مقامات دولتی تبدیل می‌شدند. به نظر نویسنده در واقع ایتالیا دچار تعارض منافع وارونه شده بود. به‌جای آنکه بخش خصوصی از قدرت اقتصادی برای کنترل دولت استفاده کند، سیاستمداران از قدرت سیاسی خود برای کنترل اقتصاد استفاده می‌کردند. وی بر این اعتقاد است هنگامی‌که قدرت سیاسی و اقتصادی توسط یک گروه کنترل می‌شود، موجب روئیت ناپذیر شدن تعارض منافع می‌شود زیرا هنگامی‌که دولت و بازار منافع یکسانی دارند و توسط افراد یکسانی نمایندگی می‌شوند نمی‌توان تعارض منافع احتمالی بین آن دو را تشخیص داد.
- وی عامل سوم را نقش گسترده احزاب در سیستم سیاسی – اقتصادی ایتالیای پساجنگ می‌داند. زیرا موجب از بین رفتن دیدگاه انتقادی و اعتماد بیش‌ازحد به سیاست‌های دولت شد و درنتیجه هیچ‌گاه نیاز به مدیریت تعارضات منافع احتمالی مقامات دولتی دیده نشد.
- فابرینی سیستم رسانه‌ای در ایتالیا را یک ساخت‌وپاخت اساسی بین بخش دولتی و بخش خصوصی می‌داند. وی توضیح می‌دهد که با اتمام جنگ، طی یک‌روند سازگاری تدریجی، به همه احزاب فرصت داده شد تا بر یکی از کانال‌های پخش اعمال نظارت کند. این رویکرد سهمیه‌ای موجب تثبیت ساختار پخش دولتی شد. اما به لطف نخست‌وزیر و تصویب یک استثنای قانونی در سال ۱۹۸۴ برلوسکونی توانست سیستم خصوصی ارتباطات تلویزیونی خود را قانونی کند و با سیستم دولتی به رقابت بپردازد. اما برلوسکونی هنگام پیروزی در انتخابات نه‌تنها کنترل کانال‌های رسانه‌ای خود را حفظ کرد بلکه با انتخاب «اعضای شورای ناظر بر عملکرد رسانه‌های دولتی» نفوذ خود را بر رسانه‌های دولتی نیز اعمال کرد.
نتیجه‌گیری
فابرینی تعریف سنتی تعارض منافع را وارونه ساخته و بسط می‌دهد تا این تعریف استفاده قدرت خصوصی علیه منافع عمومی را نیز در بربگیرد. وی این‌چنین نتیجه می‌گیرد: «ایتالیا از دهه ۱۹۹۰ با یک چالش جدید ناآشکار و موذیانه در برابر دموکراسی مواجه شده است، زمانی که یک مقام منتخب از مقام دولتی خود برای منافع شخصی بهره می‌برد، به‌طور حتم تعارض منافع به وجود می‌آید، همچنین هنگامی‌که تولیدکننده یک متاع سیاسی مانند ارتباطات از دارایی خصوصی خود برای تقویت قدرت دولتی‌اش در مقابل مخالفان سیاسی استفاده می‌کند، تعارض منافع به وجود می‌آید. به‌طور خلاصه تعارض منافع در ایتالیا مورد جالبی است که نشان می‌دهد تعارض منافع ممکن است هم دارای ماهیتی از بالا به پایین باشد و هم از پایین به بالا» برای مطالعه بیشتر در مورد تعارض منافع به «مبانی نظری، حقوقی و روش شناختی تعارض منافع» یا «دانشنامه مدیریت تعارض منافع» رجوع کنید.
منبع: تعارض منافع و عرصه دولتی، چشم‌اندازهای چند ملتی، (۱۳۹۹) ترجمه مترجمان مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه.
