بیش از بقیه نامزدها، آقایان رئیسی و همتی روی مسئله تعارض منافع مانور دادند؛ هرچند دیگران نظیر مهرعلیزاده، قاضی‌زاده هاشمی، جلیلی و زاکانی نیز به این مسئله پرداختند. اگر آرای خاموش و باطله و کسانی که در انتخابات شرکت نکردند هم نماینده‌ای در میان کاندیداها داشتند، احتمالاً آن نماینده نیز مسئله تعارض منافع را به عنوان یکی از مسائل اساسی کشور مورد بحث و اشاره قرار می‌داد.
روند تکوین تعارض منافع در نظام حکمرانی ایران
مسئله تعارض منافع چه بود و چگونه توانست ظرف مدت ۴ سال به چنین جایگاهی در نظام حکمرانی دست یابد که به یکی از محورهای مهم مجادلات سیاسی بدل شود؟ بدون تردید تعارض منافع مسئله امروز ایران یا کشف جدیدی نیست. هم در حکومت‌های ماقبل انقلاب و هم در دولت شبه مدرن پهلوی این مسئله نمود داشته است. در دوره جمهوری اسلامی نیز ردپای مسئله تعارض منافع را از بدو شکل‌گیری می‌توان جستجو کرد و نشان داد. اما به‌طور مشخص از دهه ۱۳۷۰ شمسی و با سیر واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی‌ها است که تعارض منافع به یک مسئله حاد بدل می‌شود. در واقع یکی از نیروهای پیشران بدل شدن تعارض منافع به بحران اداری و اجتماعی، روند خصوصی‌سازی و واگذاری‌های دولتی در یک محیط نهادی شکننده و ناموزون است. در محیط نهادی ایران، به مجرد اینکه قرار باشد بخشی از حوزه مالکیت، سهامداری، تصدی‌گری و مدیریت بخش دولتی به بخش خصوصی (در واقع شبه خصوصی – شبه‌دولتی) واگذار شود، اشکال متفاوتی از تعارض منافع در قالب قاعده گذاری برای خود، سهامداری و مالکیت، شکل‌گیری ارتباطات پساشغلی، اشتغال بیرونی و … رخ می‌دهد. این امر به ماهیت تعریف تعارض منافع به عنوان دوراهی انتخاب بین منافع عمومی و شخصی بازمی‌گردد. بدین ترتیب تمامی کارگزاران دولتی و وابستگان سیاسی سیستم به مجرد اینکه قرار باشد حیطه مداخله دولت به نفع بخش خصوصی محدود شود، در معرض موقعیت تعارض منافع هستند. چرا که واگذاری‌های مذکور، فرصت‌های اقتصادی و منافع شخصی گستره‌ای خلق می‌کند که افرادی با دسترسی به رانت اطلاعاتی، جایگاه قاعده‌گذاری و موقعیت نظارتی، می‌توانند دسترسی به این فرصت‌ها را کانالیزه کرده و در انحصار خود درآورند. بنابراین اتفاقی نیست که می‌بینیم حادترین و بارزترین نمودهای تعارض منافع در ایران در حوزه‌هایی رخ داده که از دهه ۱۳۷۰ به شکل روزافزون در معرض خصوصی‌سازی و شبه‌دولتی‌سازی بوده‌اند؛ یعنی نظام سلامت، نظام آموزش، نظام بانکی و نظیر اینها. و همچنین حادترین موقعیت‌های تعارض منافع در ایران نیز دقیقاً در پیوند با همین واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی‌ها بروز یافته؛ چنانکه قاعده‌گذاری برای خود، سهامداری و مالکیت، اشتغال بیرونی و درب‌های گردان، در یک متفاهم و درک عمومی، موقعیت‌های حادتری از تعارض منافع نظیر پذیرش هدیه و تعارض درآمد و وظیفه و … هستند.
بنابراین در یک روند انباشتی سه‌دهه‌ای به شکل روزافزون شاهد تکوین و توسعه تعارض منافع در نظام حکمرانی ایران بوده‌ایم که عوارض اساسی در تشدید نابرابری، نارضایتی عمومی، گسترش فقر و فساد به بار آورده است. در میانه دهه ۱۳۹۰ به تدریج نوک قلّه یخ تعارض منافع از اقیانوس متلاطم سیستم حکمرانی بیرون زده و نخبگان به صرافت افتادند که برای کنترل و مقابله با آن تمهیدی بیندیشند. در یک روند ۵ ساله، شاهد برداشتن اصولی گام اول برای مقابله با تعارض منافع بوده‌ایم. چرا که بدل شدن یک امر به «مسئله اجتماعی ـ اداری» (برساخت مسئله)، عمومی‌سازی و اجماع‌سازی، حساس‌سازی افکار عمومی و محافل سیاستگذاری، یکی از گام‌های مهم در رویکرد مسئله‌محوری انطباقی (PDIA) است و از این دریچه که به مسئله بنگریم، می‌توان گفت گام اول برداشته شده است.
چرا تعارض منافع در نظام حکمرانی شکل گرفت و ریشه دواند؟
اما مسئله مهم‌تر شاید واسازی مسئله یا به عبارتی کاویدن چرایی و ریشه‌های تعارض منافع است. چرا چنین شد؟ چه بسترهایی به بروز تعارض منافع یاری رساند؟ کدام خلاءها و نارسایی‌ها در سیستم زمینه را برای شکل‌گیری و تشدید تعارض منافع هموار کرد؟
به سان تمام رویکردهای راه‌حل‌محور شاهد بودیم که به این سؤال پاسخ عجولانه‌ای داده شد و بلافاصله فقدان بستر حقوقی به عنوان ریشه و بستر بروز تعارض منافع شناسایی شد. درست است که در تمامی مسائل اداری و اجتماعی، فقدان بسترهای قانونی و حاکمیت نهادینه‌شده قانون می‌تواند یکی از علل باشد، اما در مورد تعارض منافع، اگر رویکرد مسئله‌محوری مبنای بررسی بود، چه بسا به جای تاکید و جدل پردامنه حول شکل‌گیری قانون تعارض منافع، به بسترهای پنهان‌تر و اصلی‌تری می‌رسیدیم. در واقع، قانون یک امر پسینی و در راستای مدیریت تعارض منافع است، اما برای برخورد ریشه‌ای با تعارض منافع باید علل زیرین و پیشین را شناخت. چنانکه گفته شد، واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی‌های بی مهار در محیط نهادی نامساعد ایران، از جمله این علل پیشین و زیرین است. بنابراین هر اندازه که به علل پسینی نظیر فقدان بستر حقوقی شاخ و برگ بدهیم، اما علل پیشینی همچنان فعال باشد، نمی‌توان مقابل پدیده تعارض منافع ایستادگی کرد. به فرض که روی کاغذ بهترین و جامع‌ترین قانون مدیریت تعارض منافع نیز تصویب شود و سازوکار و ضمانت اجرایی دقیقی نیز برای آن طراحی و پیاده‌سازی گردد، اگر برای بستر خلق‌کننده تعارض منافع چاره‌ای نیندیشیم، تنها به شکل محدود توانسته‌ایم مظاهر و لایه‌های بیرونی تعارض منافع را حل و فصل و مدیریت کنیم.
بستر هنجاری که در آن تعارض منافع، امر نابهنجار و غیراخلاقی ارزیابی نمی‌شود، یکی دیگر از این علل پیشین و لایه‌های زیرین است. برای تعارض منافع، پیش از جرم‌انگاری کیفری، باید کژانگاری هنجاری و اخلاقی در فرهنگ و بستر اجتماعی صورت گیرد. به عبارت دیگر، سطح آگاهی‌های عمومی از مسئله تعارض منافع به قدری بالا رفته و این مسئله از سوی جامعه به عنوان امری نابهنجار شناسایی شود که نه تنها دفاع علنی و اخلاقی برخی مدافعان تعارض منافع (در قالب اشتغال بیرونی و درب‌های گردان) از این مسئله را ناممکن کند، بلکه فضای اجتماعی سنگینی برای افراد و گروه‌هایی خلق کند که به توجیه تعارض منافع از منظر استفاده بهینه از نیروی انسانی متخصص و مجرب و لزوم رفت و آمد افراد بین بخش عمومی و خصوصی می‌پردازند.
هدف این نوشته کوتاه ورود به شناسایی بسترهای خلق‌کننده تعارض منافع نیست، اما نکته مهم این است که در برخورد با این مسئله، اسیر راه‌حل‌های از پیش آماده و بهترین سرمشق‌های بین‌المللی رایج نشویم، بلکه در ابعاد و ژرفای مسئله بکاویم و بکوشیم تا درک فراگیر و بنیادی از آن کسب کنیم.
آموزه‌های انتخاباتی برای پیگیری مطالبه مدیریت تعارض منافع
اگر به نکته ابتدایی این نوشته برگردیم، با گذر از شرایط انتخاباتی و ورود به دوره جدید لازم است چند درس‌آموخته از رقابت‌های انتخاباتی برای پیشبرد بهتر مسئله مدیریت تعارض منافع را مدنظر داشته باشیم:
- برخی کاندیداهای انتخابات درک دقیقی از تعارض منافع نداشتند و علی‌رغم کاربرد این مفهوم در رتوریک سیاسی، آن را مرادف با همان معنای عمومی تضاد جناحی و رقابت گروه‌های ذینفع حول منافع به کار می‌بردند. لازم است تلاش جدی‌تری برای توجیه سیاستمداران در این زمینه صورت بگیرد تا مفهوم به انحراف نرود.
- تعارض منافع پتانسیل سیاسی شدن و جناح‌بازی دارد؛ مانند سایر مسائل کشور چون فقر و نابرابری، فساد، مطالبات زنان و … . واضح است که هر نامزد انتخاباتی قصد داشت مسئله تعارض منافع را در خدمت کمپین انتخاباتی خود بگیرد. اما واکنش برخی نخبگان سیاسی به این امر واضح و بدیهی، چندان حساب‌شده نبود. برای مثال در چارچوب نزاع‌های سیاسی رایج، هر یک از کمپین‌های انتخاباتی آقایان همتی و رئیسی کوشیدند دیگری را به درگیری در موقعیت تعارض منافع متهم کنند. البته در فضای پرمنازعه سیاسی این امر دور از انتظار نیست، اما اگر مفهوم منافع ملی شکل گرفته و توسعه یابد، به جای ایراد اتهام رایج سیاسی، نخبگان سیاسی و کمپین‌های انتخاباتی به سمت نقد و بررسی برنامه‌های یکدیگر برای مدیریت تعارض منافع می‌رفتند نه متهم کردن دیگری به قرار داشتن در موقعیت تعارض منافع. سیاستمداران اصولاً تردامن هستند و اگر قرار باشد داعیه‌های آن‌ها را به محک اخلاق بگذاریم، ندرتاً کسی سربلند بیرون می‌آید. منطق میدان سیاست باید دایرمدار منافع ملی شود و اگر سیاستمداری ادعا کرد که با فقر مبارزه می‌کند، در پی تحکیم عدالت است، در پی گسترش رفاه اجتماعی است، با فساد و تعارض منافع برخورد می‌کند، به جای متهم کردن وی، باید کوشش کرد از این ورود سیاستمدار به گفتمان ضد فقر و فساد و تعارض منافع، برای گسترش برنامه‌هایی به نفع فقرا و حل معضلاتی چون تعارض منافع بهره برد. اکنون که رقابت‌های انتخاباتی به پایان رسیده، خوب است این قاعده جایگزین برخوردهای جناحی رایج شود.
- با وجود رقابت‌ها و نزاع‌های سیاسی میان سه کاندیدای انتخاباتی سال ۱۳۹۶ که هر یک از آن‌ها بعداً در مسند یکی از قوای کشور قرار گرفتند (روحانی، رئیسی، قالیباف) مسئله تعارض منافع نیز به ویژه در دو سال اخیر قربانی جناح‌بازی شد. لایحه دولت در مجلس معطل ماند و طرح ضعیفی در دستور کار مجلس قرار گرفت. بخشی از قوه قضاییه نیز در ائتلاف با مجلس درصدد تحکیم برخورد قضایی با پدیده اجتماعی – اداری تعارض منافع برآمد. اکنون که با این انتخابات، نزاع مذکور بین قوای سه‌گانه ظاهراً فروکش خواهد کرد، لازم است که لایحه قربانی‌شده را از مدفن بیرون آوریم و با احیای آن، مبنای بسترسازی قانونی قرار دهیم تا اگر قرار است قانونی برای مدیریت تعارض منافع در کشور تصویب شود، قانونی قوی، حساب‌شده و کارشناسانه باشد که به کار گره‌گشایی از مردم بیاید نه اینکه ابزار منازعه سیاسی باشد. این هم ضرورت دیگری پیش روی دولت آینده و مجلس و قوه قضایی است.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۵۰ منتشرشده است.
