تنظیم لایحه مدیریت تعارض منافع از ابتدای دور دوم دولت روحانی برای کاهش فساد و پیشگیری از تخلفات اداری کلید خورد تا آنکه در پاییز ۱۳۹۸ به مجلس دهم ارسال شد تا فرایند قانون‌گذاری را طی کند اما این لایحه همچنان باوجود روی کار آمدن مجلس یازدهم، در دستور کار مجلس قرار نگرفت.
باوجوداینکه، دولت روحانی در این عرصه پیشگام بود و جلسات متعددی و کار کارشناسی بسیاری برای تنظیم لایحه تعارض منافع صرف شد؛ مجلس شورای اسلامی نیز در اقدامی موازی، طرح تعارض منافع را آماده کرده و به صحنه مجلس ارسال کرده است.
جدای از مباحث اختلافات سیاسی بین دولت و مجلس و چه‌بسا وضعیت تعارض منافعی که در خصوص این امر شکل‌گرفته است و بارها در مقدمه‌های همین خبرنامه به ابعاد آن اشاره شده است؛ در این مقدمه پیش رو، نقش قوه قضاییه در مدیریت تعارض منافع و نقش قوه مجریه مرور می‌شود.
یکی از مهم‌ترین تفاوت‌ها بین لایحه و طرح تعارض منافع، مربوط به نهاد متولی تعارض منافع است. در لایحه تعارض منافع، دستگاه اجرایی نقش محوری دارد، در واقع با طراحی و در نظر گرفتن هیئت‌های مدیریت تعارض منافع که به صورت شورایی و مستقر در هر دستگاه اجرایی هستند، موقعیت‌ها و مصادیق تعارض منافع شناسایی می‌شوند و در صورت تخلف، ضمانت‌های اجرایی غیر کیفری همچون توبیخ، تذکر، ابطال روند اداری، تعلیق و … اعمال می‌شود. ساختار هیئت‌های مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی، هزینه مالی کلانی ندارد؛ از سوی دیگر، افراد متخصص در رویه‌های اداری با وقت کمتری می‌توانند مصادیق تعارض منافع را کشف کنند و سریع‌تر اقدام کنند.
بااین‌حال، در طرح تعارض منافع که از سوی مجلس آماده شده است، نهاد مجری مشخص نشده اما متولی نظارت بر نحوه صحیح مدیریت تعارض منافع، سازمان بازرسی کل کشور، یکی از نهادهای وابسته به قوه قضاییه است. این در حالی است که تاکنون نیز وظیفه مبارزه با فساد و پیشگیری از آن نیز بر عهده سازمان بازرسی بوده است.
حال نقدهای مهم و قابل‌توجهی نسبت به طرح تعارض منافع وجود دارد و مسئله اصلی این است که قوه قضاییه نهاد غیرتخصصی در حوزه تعارض منافع است و روح حاکم بر این مفهوم کارهای اجرایی است و قوه قضاییه نیروی متخصص در حوزه اجرا را ندارد. به همین دلیل است که حتی این قوه در مقابله با فساد و تخلفات نیز عملکرد مطلوبی ندارد. قضات و کارمندان قوه قضاییه عمدتاً قانون مدنی، قانون تجارت، قانون جزا را می‌دانند و کمتر از قوانینی حوزه اجرایی مطلع هستند؛ مثل قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، یا خود قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و نیز قوانین برنامه و قوانین بودجه که دستگاه اجرایی بیشتر از آن سر درمی‌آورد. در نتیجه در قوه قضاییه نگاه تخصصی نسبت به امور اجرایی وجود ندارد.
در تجارب کشورها نیز این امر مشهود است که هیچ دستگاه و نهادی به طور مجزا متولی مدیریت تعارض منافع نشده است بلکه در بدنه دولت و داخل وزارتخانه‌ها، ساختارهایی برای آن در نظر گرفته‌اند. در واقع دلیل اصلی آن این است که نهادهای متخصص، خود به‌واسطه اشراف اطلاعاتی از موضوعات، آگاهی از فرایندهای دور زدن‌های قانون، شناخت بازیگران و ذی‌نفعان تعارض منافع و … قادرند تا از تعارض منافع پیشگیری کنند و یا سوء مدیریت‌های ناشی از تعارض منافع را رفع کنند.
حال، اگر این مسئولیت بر عهده قوه قضاییه و سازمان بازرسی باشد، احتمال بیشتری وجود دارد که سازمان بازرسی از وقوع تعارض منافع مطلع نشود و یا بسیار با تأخیر مطلع شود که امکان جبران از بین رفته باشد. چنانکه به فرض مثال، قراردادی در بستر تعارض منافع منعقد می‌شود و بعد از مدت‌ها که قرارداد در حال اجرا است، سازمان بازرسی از موقعیت تعارض منافع آن مطلع می‌شود اما دیگر فرصتی برای فسخ آن باقی نیست و اگر حتی فرصتی باشد، مدت طولانی برای طی مراحل قانونی و تشکیل دادگاه نیاز است.
از سوی دیگر، ماهیت مدیریت تعارض منافع، پیشگیری از فساد و تخلف است و رویکردی که برای مدیریت آن در نظر گرفته می‌شود نیز باید برحسب روح مسئله باشد؛ درحالی‌که رویکرد قوه قضائیه، رویکرد برخورد است و وظیفه قوه قضاییه ورود پس از احراز تخلف و فساد است و معمولاً آخرین مرجعی است که اوضاع را رسیدگی می‌کند. این در حالی است که رئیس‌جمهور در رأس قوه مجریه وظیفه نظارت بر دستگاه‌های زیرمجموعه‌اش را دارد و باوجود ساختارها و فرایندهای مشخصی می‌تواند به طور تخصصی عهده‌دار مدیرت تعارض منافع باشد.
با این اوصاف آنچه در قانون‌گذاری‌های مجلس در سال‌های اخیر می‌توان دید این است که برخی از نمایندگان مجلس تمایل دارند تا امور اجرایی کشور بر عهده قوه قضاییه گذاشته می‌شود، درصورتی‌که قوه قضاییه ظرفیتی در حوزه قوانین اداری و اجرایی ندارد. اگر قوه قضاییه تاکنون وظیفه مبارزه با فساد را داشته، چرا حجم پرونده‌ها و تخلفات در این حوزه کاهش نیافته. اگر روش سازمان بازرسی و قوه قضاییه مؤثر بوده است، چرا آن‌قدر ضرورت مبارزه با فساد و تخلف در جامعه افزایش داشته است.
وضعیت جامعه این ضرورت را به وجود آورده است که دولت روحانی لوایح سه‌گانه مقابله با فساد شامل «شفافیت» «مبارزه با مفاسد و سالم‌سازی نظام اداری» و «تعارض منافع» را آماده کند تا به شفاف‌سازی، ایجاد اعتماد عمومی و پاسخگویی کمک شود اما رویکرد مجلس تاکنون برخلاف این اهداف بوده است و تلاش شده تا رویکردهای ضربتی قوه قضاییه را جایگزین آن‌ها کند.
حال که امروز، در یک اتفاق تاریخی، ما شاهد حضور رئیس قوه قضاییه در سمت رئیس‌جمهور هستیم، لازم به ذکر است که وضعیت این لوایح آماده شده باید به نحوی پیگیری شود تا بهترین تصمیم و سرانجام برای لوایح به خصوص مدیریت تعارض منافع رخ دهد. در واقع کار تخصصی در این حوزه به متخصصان همان امر یعنی قوه مجریه بازگردانده شود تا منافع آحاد ملت در این برهه تاریخی حفظ شود.
این امر با مواضع نامزدهای انتخابات ریاست‌جمهوری به ویژه آقایان رئیسی[۱] و جلیلی[۲] هم همخوانی دارد، چرا که هر دو مکرراً در جریان مناظرات و سخنرانی‌های انتخاباتی تأکید داشتند که برخورد پیشگیرانه و ریشه‌ای با فساد باید در قوه‌ی مجریه صورت گیرد نه قوه‌ی قضاییه.
بر همین اساس پیشنهاد می‌شود که در جزئیاتی که طرح تعارض منافع به آن پرداخته شده است با ساختار و کلیات دقیق و کارشناسی شده‌ی لایحه تعارض منافع ادغام شود و رئیس‌جمهور مجدداً پیگیر تصویب لایحه شود.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۴۹ منتشرشده است.
پانوشت:
- [۱]. آقای رئیسی در نوبت‌های مختلف و در پاسخ به انتقادهایی در مورد عدم مبارزه ریشه قوه قضاییه با فساد در سال‌های اخیر، بر نقش قوه مجریه در پیشگیری و برخورد اساسی با فساد تأکید کرده و ازجمله در تاریخ ۱۰ خرداد اظهار داشت: «ریشه فساد را باید در دستگاه اجرایی خشکاند و سازوکارهای دستگاه اجرایی و بسترهای فسادزا را باید اصلاح کرد تا از درون آن پرونده بیرون نیاد و الا باید هرروز روی میز قاضی شاهد یک پرونده باشیم.»
- [۲]. از جمله سعید جلیلی در ۱۹ اردیبهشت در حساب توئیتر خود نوشت: نقشی که قوه مجریه می‌تواند در رفع مفاسد و پیشگیری از مشکلات اقتصادی ایفا کند، به مراتب مهم‌تر از قوه قضائیه است.
