به‌عنوان اولین نکته باید اشاره کرد که صرف طرح بحث مدیریت تعارض منافع و تبدیل آن به بخشنامه‌های اجرایی در سازمان‌های دولتی و عمومی غیردولتی را باید به فال نیک گرفت. با توجه به بلاتکلیف ماندن لایحه مدیریت تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی، دستگاه‌های اجرایی رأساً اقدام به طراحی بخشنامه‌های مدیریت تعارض منافع کرده‌اند. این مسئله فتح باب مناسبی از موضوع تعارض منافع و نحوه مواجهه با آن در سازمان‌های اجرایی دولتی و عمومی است.
دستورالعمل مدیریت تعارض منافع در سازمان تأمین اجتماعی با تعریف مفاهیم به کار گرفته‌شده در بخشنامه همچون موقعیت تعارض منافع، منفعت شخصی، بستگان، تأثیر ناروا، هدیه، کمیته مدیریت تعارض منافع و غیره آغاز می‌شود و سپس مصادیق تعارض منافع را به‌صورت عمومی موردبحث قرار می‌دهد.
الزامات اشخاص مشمول در معرض تعارض منافع در این بخشنامه در قالب هشت بخش ارائه‌شده است که شامل:
- منع یا تحدید اختیار شرکت در جلسه تصمیم‌گیری
- ممنوعیت از مداخله در معاملات سازمان
- منع یا تحدید تصدی هم‌زمان دو یا چند پست
- منع یا تحدید کسب درآمد
- منع یا تحدید استفاده از خدمات مشاوره
- سهامداری در شرکت‌های خصوصی
- منع یا تحدید دادن و گرفتن کمک و هدیه
- سفرهای خارجی
نمایش کارآمدی و دستورالعمل مدیریت تعارض منافع
مطالعه دستورالعمل مدیریت تعارض منافع در سازمان تأمین اجتماعی نشان‌دهنده یک متن کامل و همه‌جانبه است که تمام ابعاد تعارض منافع را پوشش داده است. به لحاظ فرمی متن از انسجام قوی برخوردار است و در استفاده از کلمات و جملات استانداردهای قانونی به خوبی رعایت شده است، تا آنجا که برای مثال برای جلوگیری از عدم شفافیت در بخش تصدی مشاغل هم‌زمان پس از دو عبارت «یا چند پست» آمده است تا امکان فرار از بخشنامه فراهم نباشد.
اما اگر از نگاه شکلی فراتر رفته و قابلیت اجرای دستورالعمل را موردتوجه قرار دهیم، می‌توان چالش‌های متعددی را در برابر اجرای آن مشاهده کرد که عملا امکان اجرای آن را ضعیف می‌کند. در نظریه توانمندسازی حکومت از این اقدامات تحت عنوان «نمایش کارآمدی» یاد می‌شود. نویسندگان کتاب توانمندسازی حکومت برای نشان دادن عینی این موضوع با استفاده از صنعت اغراق و همچنین طعنه به سندنویسی‌های گسترده دولتی در تمام کشورهای جهان به پل‌های کاغذی اشاره می‌کنند. نویسندگان می‌گویند می‌توان پلی را از جنس کاغذ ساخت که از دور شکیل و محکم خود را می‌نماید، اما هیچ خودرویی نمی‌تواند از آن عبور کند.
دستورالعمل مدیریت تعارض منافع در سازمان تأمین اجتماعی نیز به‌وضوح دارای ایراداتی از این جنس است که امکان اجرای آن را زیر سؤال می‌برد و می‌توان مطمئن بود که این بخشنامه هیچ‌گاه به‌طور کامل در سازمان تأمین اجتماعی اجرا نخواهد شد. این موضوع را حتی می‌توان در مباحث مطرح‌شده در جلسه همفکری درباره این دستورالعمل نیز مشاهده کرد که قریب به‌اتفاق مشارکت‌کنندگان اصلی‌ترین سؤال و ابهامشان امکان اجرای این بخشنامه و آینده آن بود. در ادامه این یادداشت تلاش می‌شود مهم‌ترین نکات مورد غفلت درباره این دستورالعمل موردبحث قرار گیرد.
جامع‌نگری به‌جای مسئله محوری
دستورالعمل مدیریت تعارض منافع در سازمان تأمین اجتماعی بسیار جامع‌نگر است و نخواسته هیچ‌یک از مصادیق تعارض منافع را مورد غفلت قرار دهد. اما این جامع‌نگری همواره کمک‌کننده نخواهد بود، بخصوص آنکه به لحاظ عملی نیز امکان اجرای آن‌ها وجود نداشته باشد. جدای از آنکه اولویت‌های مصادیق تعارض منافع با توجه به ساخت و فرهنگ سازمانی هر کشور متفاوت از یکدیگر است و درحالی‌که امکان دارد در یک کشور روابط خویشاوندی مسئله اصلی تعارض منافع محسوب شود، اما در کشور دیگر استفاده از رانت اطلاعاتی اصلی‌ترین موقعیت تعارض منافع باشد.
این موضوع نشان می‌دهد که تدوین دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع نیازمند طراحی نقشه ریسک موقعیت‌های تعارض منافع در سازمان‌های مختلف است و بسته به اینکه کدام موقعیت‌ها فراگیرتر بوده و بیشترین ضربه را به اعتماد عمومی و کارکرد سازمان می‌زند موردتوجه قرار داد. به‌عنوان‌مثال، بررسی‌های مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه نشان می‌دهد که اشتغال بیرونی و روابط پساشغلی یکی از پردامنه‌ترین موقعیت‌های تعارض منافع در ایران است که مشکلات جدی نیز پدید آورده است.
علاوه براین فرهنگ برخی کشورها بعضی از مصادیق تعارض منافع را ضد ارزش تلقی نکرده و درنتیجه مواجهه با آن به‌صورت دفعی و در کنار سایر موقعیت‌های تعارض منافع تنها باعث ضایع شدن کل فرایند مدیریت تعارض منافع خواهد شد. به‌عنوان‌مثال هدیه در بسیاری از کشورهای کم‌تر توسعه‌یافته به‌عنوان یک رفتار فرهنگی محسوب می‌شود و هیچ نوع پنهان‌کاری‌ای در مواجهه با آن وجود ندارد. بدیهی است که چنین پدیده‌هایی نه‌تنها نیازمند اقدامات فرهنگی و متفاوتی نسبت به دستورالعمل‌های تعارض منافع هستند، بلکه حتی قرار گرفتن آن‌ها در کنار سایر موقعیت‌های تعارض منافع می‌توان به نادیده گرفتن کل بخشنامه منجر شود.
در ایران نیز اشتغال بیرونی و روابط پساشغلی با عنوان دوشغله بودن یکی از مسائل فرهنگی است که اغلب نه‌تنها ضد ارزش تلقی نمی‌شود، بلکه توسط ذی‌نفعان به انحاء متخلف ارزش تلقی می‌شود. تلاش برای کسب روزی بیشتر برای خانواده در مشاغل رده متوسط و استفاده از تخصص در هر جای ممکن در مشاغل رده‌بالا عمده‌ترین استدلال‌ها برای این موقعیت‌ها است. برای مثال واسپاری کارگزاری‌های تأمین اجتماعی به بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی و یا فعالیت پساشغلی مسئولان بانک مرکزی در شبکه بانکی با همین استدلال انجام می‌شود.
عدم وجود پشتیبانی قانونی
دستورالعمل مدیریت تعارض منافع در تأمین اجتماعی از پشتیبانی قانونی مطلوبی برخوردار نیست و بدون شک بخش عمده‌ای از مفاد آن در دیوان عدالت اداری ابطال خواهد شد. تمام تجربه‌های قبلی ابلاغ بخشنامه‌های مدیریت تعارض منافع در ایران نشان داده است که با مقاومت بدنه اداری مواجه خواهد شد و طرف شکایت در دیوان عدالت اداری قرار خواهد گرفت. بنابراین درصورتی‌که ظرافت‌های حقوقی و پشتیبانی‌های قوی قانونی برای آن در نظر گرفته نشود، حتماً با شکست مواجه خواهد شد.
بخشی از مشکل عدم پشتیبانی قانونی ناشی از همین جامع‌نگری است که بخشنامه تمام ابعاد تعارض منافع را بدون در نظر گرفتن بافت اداری، سیاسی، اجتماعی و حقوقی ایران موردتوجه قرار داده است. تا آنجاکه به‌طور جد می‌توان گفت بخش قابل‌توجهی از الزامات طراحی‌شده برای مشمولان در دیوان عدالت اداری ابطال خواهد شد. در ادامه تلاش می‌شود تنها برخی از این مصادیق موردبحث قرار گیرد.
تمام ممنوعیت‌های پساشغلی اعمال‌شده در این دستورالعمل به‌جز ماده ۱۸ که درباره سمت‌های سازمان تأمین اجتماعی است و در تبصره آن قیدشده است که افراد پیشنهادی برای نصب در سمت متعهد می‌شوند محدودیت‌های پساشغلی را رعایت کنند، غیرقابل اجرا بوده و قانون از آن پشتیبانی نمی‌کند. حتی خود ماده ۱۸ نیز امکان دارد خلاف قانون در نظر گرفته شود و در دیوان عدالت ابطال شود. نکته مهم آن است که ذکر ماده ۲۶ مبنی بر تسری تمام محدودیت‌های فصل الزامات مشمولان در موقعیت‌های تعارض منافع پس از بازنشستگی با قید «در صورت امکان تحقق» نشان‌دهنده ابهامات گسترده در این حوزه است.
ماده ۱۹ دستورالعمل نیز ارجاع امور متقاضیانی که خدمت درخواستی آن‌ها از سوی اشخاص دستورالعمل قابل انجام است (مثل پزشکان سازمان تأمین اجتماعی) به دفتر یا موسسه خصوصی که مشمول یا اقوام وی در آن سهیم یا ذی‌نفع باشند ممنوع است. این بخش نیز با ابهامات حقوقی مواجه است و مشخص نیست سازمان چنین حقی را داشته باشند یا خیر.
ماده ۲۰ این دستورالعمل نیز درخواست یا قبول سمت‌های مشاوره، حسابرسی، نمایندگی و بازرسی توسط مشمولان دستورالعمل در نهادهای متناظر یا مشابه عمومی و خصوصی که از منظر موضوع با سازمان مشابهت دارند را ممنوع می‌کند. با توجه به اینکه مفاد این ماده در قانون منع اشتغال هم‌زمان دیده نشده است، در صورت شکایت با مشکل مواجه خواهد شد.
نمونه‌های دیگری نیز می‌توان از چالش‌های حقوقی این دستورالعمل مطرح کرد، برای مثال قطع همکاری با کارکنانی که فرایند جذب آن‌ها توسط فامیل‌های درجه‌یک تا سه انجام‌شده باشد، اما این نمونه‌ها تنها برای ذکر این نکته است که مشخص شود چگونه نمایش کارآمدی حتماً به حل مسئله منجر نخواهد شد و می‌تواند در سطح پلی کاغذی باقی بماند. البته ضروری است یادآوری شود که تمام مفاد مطرح‌شده در دستورالعمل ضروری بوده و باید با شیوه‌های کارآمد مدیریت شود، اما نکته اینجاست که با علم به این نکات باید راهکارهای واقعی برای مدیریت موقعیت‌هایی همچون سهامداری و ارتباطات پساشغلی را فراهم کرد.
عدم توجه با بافت و تقلید همسان
این مسئله بیش از همه خود را در ضمانت اجرای دستورالعمل مدیریت تعارض منافع نشان می‌دهد. دستورالعمل برای اطمینان از افشای تمام موقعیت‌ها تمام مشمولین را موظف به گزارش تخلفات به کمیته تعارض منافع سازمان می‌کند، اما سؤال اصلی آن است که چگونه می‌توان چنین کاری را انجام داد؟ بخش قابل‌توجهی از مواد این دستورالعمل برابر با قوانین موجود در کشورهای توسعه‌یافته است، اما طراحان این بخشنامه فراموش کرده‌اند که قوانین و دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع در کشورهای پیشرفته مبتنی بر یک نظام نهادی توسعه‌یافته است که رسانه‌های آزاد، شفافیت، افشای اطلاعات، دولت الکترونیک و مهم‌تر از همه کنترل سازمان‌های قدرتمند جامعه مدنی بر سازمان را شامل می‌شود.
به‌عبارت‌دیگر آنچه باعث ضمانت اجرای مقررات مدیریت تعارض منافع در کشورهای بیشتر توسعه‌یافته می‌شود نفس آن مقررات نیست و این دستورالعمل‌ها تنها مبنای حقوقی برای مواجهه با تعارض منافع را فراهم می‌کند. ضمانت اجرای این قوانین حاصل شفافیت، دولت الکترونیک و نظارت جامعه مدنی است. به‌عنوان‌مثال افشای تمام قراردادهای سازمان برای عموم مردم و کنترل این قراردادها توسط نهادهای جامع مدنی و درنهایت برجسته‌سازی این موارد در رسانه‌های آزاد امکان هر نوع تخطی از قواعد مربوط به معاملات را از بین خواهد برد. بدون وجود چنین سازوکارهایی و تبدیل سازمان به حیاط‌خلوت به‌هیچ‌وجه نمی‌توان با تعارض منافع و تمام پیامدهای آن مواجه شد.
از طرف دیگر بستر نهادی مناسب بخشی از تلاش‌ها برای مدیریت تعارض منافع است. درصورتی‌که فرایندهای سازمانی به‌صورت بهینه طراحی نشود، قواعد مدیریت تعارض منافع می‌تواند تبدیل به اختلالات سازمانی شود. علاوه براین بخش عمده‌ای از مصادیق تعارض منافع ناشی از محدودیت‌های سازمانی است. برای مثال در بخش پزشکی، درمان القایی و ارجاعات غیرضروری برای آزمایش‌های طبی ناشی از نبود یک نظام منسجم و حمایت کننده از پزشکان است. نظام بهداشت انگلیس برای مواجهه با این مشکل یک دستورالعمل قطور درباره نحوه عملکرد پزشکان در شرایط تشخیصی متفاوت است. یعنی پزشک نظام بهداشت انگلیس تعیین می‌کند بیمار چه علائم بالینی اولیه دارد و بر اساس راهنما فرایند درمان را انجام می‌دهد. نکته مهم آن است که هرگونه ایراد در فرایند درمان بر اساس راهنما مسئولیتی برای پزشک به همراه نخواهد داشت.
بنابراین تنها در صورت وجود چنین نظام نهادی قوی‌ای می‌توان از الگوهای متداول مدیریت تعارض منافع استفاده کرد و اگر چنین فضای نهادی‌ای وجود ندارد، باید راهکارهای محلی که با در نظر گرفتن بافت اداری، سیاسی و اجتماعی امکان مدیریت تعارض منافع را فراهم آورد، استفاده کرد. سیاست‌های محلی و بافت‌محور مدیریت تعارض منافع اگرچه ممکن است شبیه رویه‌های معمول مدیریت تعارض منافع نباشد، اما با مبنا قرار دادن نتیجه حاصل از اقدام می‌تواند راهگشا و مثمر ثمر باشد.
به‌عنوان مخلص کلام باید بیان کرد که طرح دستورالعمل مدیریت تعارض منافع در سازمان تأمین به‌نوبه خود اقدامی قابل‌ستایش و ارزشمند است و همان‌طور که رئیس سازمان تأمین اجتماعی بیان کرده است، صرف ایجاد گفتمان مدیریت تعارض منافع در کشور می‌تواند مفید و راهگشا باشد. از طرف دیگر توجه به مفهوم تعارض منافع در سازمان‌ها به‌تدریج امکان اجرای اقدامات عملیاتی‌تر برای مدیریت تعارض منافع را فراهم می‌کند. اما نکته مهم آن است که در صورت تمایل واقعی برای مدیریت تعارض منافع در یک سازمان باید اقدامات کارآمد و مسئله محور در دستور کار قرار گیرد.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۵۳ منتشر شده است.
