تعارض منافع در تعریفی کلی به عنوان موقعیتی مطرح می‌شود که در آن فرد در دوراهی انتخاب بین منافع فردی و عمومی بازمی‌ماند. با توجه به تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع توسط هیئت دولت در آبان ماه سال گذشته و مواردی همچون بخشنامه اخیر وزیر آموزش و پرورش در این مورد، این مفهوم به میزان هرچه بیشتری به سوژه بحث‌های سیاست‌گذاران و پژوهشگران اقتصادی کشور بدل شده است. هدف از قوانین و مقررات مدیریت تعارض منافع در گام اول، ممنوعیت اشتغال افراد به طور همزمان در مدیریت بخش‌های دولتی و بنگاه‌داری در همان بخشی است که شخص در آن نقش تنظیم گری و قاعده‌گذاری را بر عهده دارد. جابه‌جایی افراد فعال در بخش خصوصی به موقعیت‌های قانون‌گذاری دولتی یا بالعکس و همچنین استفاده مدیران دولتی از روابط خود در دستگاه دولتی برای بنگاه‌داری در بخش خصوصی در دوره بازنشستگی نیز می‌توانند از مصادیق مهم تعارض منافع باشند. این اشکال تعارض منافع موجب می‌شوند که قاعده‌گذاران و هیئت‌های نظارتی دولتی با توجه به داشتن نفع شخصی در بخش خصوصی، بازارها را به شکلی تنظیم کنند که به جای خدمت به نفع عمومی، در خدمت منافع برخی بنگاه‌های خاص باشند. شکل‌گیری و تثبیت این روابط از موانع مهم بر سر اصلاحات و کارآمدسازی بسیاری از بازارها هستند.
تقسیمات کارکردیِ شفاف بین دولت، سازمان تنظیم گر و مدیریتِ شرکت دولتی، حتی اگر در قانون کشورها نیز گنجانده شده باشد، در عمل به‌واسطهٔ سندروم درب‌های گردان خنثی می‌شود. برای مقامات، غیرمعمول نیست که شغل‌های دولتی‌شان را برای منصبی در یک شرکت دولتی که پیش از این تنظیم یا نظارت آن را بر عهده داشتند، ترک کنند، یا برعکس.
موقعیت‌های تعارض منافع مربوط به «روابط پساشغلی»، «اشتغال همزمان» و «اتحاد ناظر و منظور» با شکل خاص برخورد با آن‌ها متمایز می‌شوند. راه‌حلی کلی در این موقعیت‌ها، جدا ساختن نفع شخصی از نفع عمومی است. در اغلب موارد، تشخیص موقعیت تعارض منافع و ارائه راه حل برای آن کار دشواری نیست. به عنوان مثال، با ممنوعیت اشتغال به کسب‌وکار مدیران دولتی و اعضای خانواده‌شان در حوزه‌هایی که خود در آن‌ها تنظیم گر هستند، بخش اعظمی از مشکل حل می‌شود. اما موقعیت‌هایی از تعارض منافع سازمانی نیز وجود دارند که شکل شناسایی و مدیریت‌شان به مراتب پیچیده‌تر است و رسیدگی به آن‌ها، اقدامی حیاتی در بهبود بهره‌وری و کارآمدی شرکت‌های دولتی (SEO) خواهد بود. این موقعیت‌های تعارض منافع به مسئولیت‌های متضاد واگذار شده به یک فرد یا نهاد دولتی مربوط می‌شوند. به عنوان مثال شرایطی را در نظر بگیرید که وظیفه تشویق کاهش مصرف انرژی به سازمانی سپرده شود که درآمد آن سازمان به مصرف بیشتر انرژی وابسته باشد. البته ممکن است منفعت چنین سازمانی، غیرمادی باشد. به عنوان مثال تامین مالی برخی پروژه‌های اجتماعی ازجمله بهداشت و سلامت عمومی یا آموزش ابتدایی در برخی کشورها با بهره‌برداری شرکت‌های دولتی از منابع طبیعی انجام می‌شود. تولید ثروت بیشتر برای تامین بیشتر این پروژه‌ها می‌تواند برای سیاست‌مداران حمایت مالی بخرد ولی این کار می‌تواند به قیمت آسیب به شرکت‌های دولتی در بلندمدت (به عنوان مثال از طریق کاهش سرمایه‌گذاری در بخش‌های تحقیق و توسعه) یا اثرات جانبی همچون آسیب به محیط زیست انجام شود. برای دفاع از منافع بلندمدت عمومی در چنین دوراهی‌هایی نیز نیازمند قوانین بازدارنده و نظارتی هستیم که رفتار مدیران دولتی را کنترل کنند.
تعارض منافع و مدیریت دولت بر منابع طبیعی
مقاله رادون و تالر به این نوع از موقعیت‌های تعارض منافع سازمانی می‌پردازد. مقاله آن‌ها بر شرکت‌های بهره‌برداری از منابع طبیعی تمرکز دارد و بیان می‌کند که اگرچه مالکیت منابع طبیعی، ملی است و متعلق به مردم است، اما وضعیتی که در آن دولت هم مالک و متصدی و هم تنظیم گر باشد، می‌تواند شرکت‌ها را در موقعیت تعارض منافع قرار دهد. آن‌ها تاکید دارند که بهره‌برداری از منابع طبیعی از کارکردهای اصلی دولت نیست. این شرکت‌ها از یک سو تابع قانون کلی همه شرکت‌ها در بخش خصوصی یعنی الزام به به‌حداکثر رساندن سود خود هستند. این امر الزاماتی همچون سرمایه‌گذاری در بخش تحقیق و توسعه را با خود به همراه می‌آورد. ولی از سوی دیگر برخی سیاست‌مداران به دنبال پاسخ‌هایی ساده به مسئولیت‌های اجتماعی خود و واکنش به فشارهای اجتماعی هستند و می‌خواهند از منافع این شرکت‌ها بهره‌برداری‌هایی کنند که با منطق مدیریت یک شرکت در بخش خصوصی در تعارض است. مدیران دولتی در جهت ارتقای خود در نردبان بوروکراسی دولتی ممکن است سود کوتاه مدت برای جلب حمایت سیاسی را به قیمت آسیب زدن به بهره‌وری و کارآمدی شرکت و تخریب محیط زیست و دیگر اثرات جانبی ترجیح دهند.
این نوع از تعارضات مانعی جدی در برابر مدیریت موفق دولتی و تولید ثروت پایدار هستند و حل آن‌ها می‌تواند رسیدگی به برخی از مشکلات در حوزه سیاست را نیز تسهیل کند. زمانی که دستیابی به یک پست مدیریتی دولتی معادل با بهره‌برداری‌های شخصی (یا جناحی) از قدرت تصمیم‌گیری و قانون‌گذاری نباشد، قطعا از مقاومت‌های سیاسی در برابر بازتر و شفاف‌تر کردن مسیر ورود به حلقه‌های مدیریتی نیز کاسته خواهد شد. با حذف گره‌های منافع شخصی، جهت‌دهی به مسیر استراتژیک هر شرکت و وزارتخانه دولتی نیز مبتنی بر تدبیر و عقلانیت بیشتر خواهد بود.
سازوکار حل تعارضات داخل دولت اغلب به میانجی‌گری ریاست جمهوری و هیئت دولت انجام می‌شود. به عنوان مثال، در تعارضات بین وزارت نیرو و سازمان حفاظت از محیط زیست، اغلب این رئیس جمهور است که مسائل را حل‌وفصل می‌کند. اما در اکثر موارد، موانع سیاستی و نهادی منجر می‌شوند به اینکه تولید سود بیشتر یا حفظ حمایت رای‌دهندگان به منافع عمومی دیگری همچون حفظ محیط زیست اولویت یابند. نمونه‌های مقاله رادون و تالر همچون کشور نیجریه و چاد موید همین امر هستند. آن‌ها مثال‌هایی همچون آلبرتای کانادا را نیز مطرح می‌کنند که با کمک نهادهای تنظیم گری قدرتمند توانسته‌اند چنین تعارضاتی را به صورت موثری مدیریت کنند.
رادون و تالر بیان می‌کنند که با اینکه بسیاری از مدیران دولتی در مسیر کاری خود انگیزه‌هایی غیرمادی دارند (آرمان‌هایی که موجب می‌شوند آن‌ها از دستمزدها و سودهای بیشتر در بخش خصوصی صرف نظر کنند)، اما تعارض منافع در ساختار نهادی شرکت‌های دولتی، تصمیم‌گیری‌های برخلاف نفع عمومی را اجتناب‌ناپذیر می‌سازند. آن‌ها به عنوان نمونه به سرمایه‌گذاری‌های مشترک دولت‌ها با شرکت‌های بین‌المللی در حوزه نفت و گاز اشاره می‌کنند و بیان می‌کنند که این شرکت‌ها عموما از دولت‌ها انتظاری بیشتر از صرف حق بهره برداری دارند و مطالبه حمایت‌های حقوقی و مالیاتی مختلف را دارند. نویسندگان راه‌حل را در جدا کردن کارکردهای عملیاتی از تنظیم گری می‌دانند.
چیدمان ظریف انگیزه‌ها
این مقاله بیان می‌کند که ارائهٔ یک تعریف روشن از شرکت دولتی به رفع سردرگمی بر سر دستیابی به اهداف چندگانه کمک خواهد کرد، هر چند که این سردرگمی را به طور کامل از بین نبرد. تمرکز بر سودآوریِ پایدار و بلندمدّت به‌همراه اختصاص بودجه کافی برای تحقیق و توسعه، مدیران شرکت‌های دولتی را قادر می‌سازد تا استراتژی به‌حداکثررساندن سود را تعقیب کنند و در برابر فشارهای سیاسی موجود که می‌خواهند از سودهای شرکت دولتی برای هزینه‌های اجتماعی و پروژه‌های با هدف جلب حمایت رای‌دهندگان بهره ببرند، مقاومت کنند.
به‌علاوه، وجود یک آژانس نظارتیِ مستقلْ، به کاهش تعارضات منافع برخاسته از نقش دوگانهٔ دولت، که هم به‌عنوان سوداگر و هم به‌مثابه نهاد تنظیم گر عمل می‌کند، یاری می‌رساند. در برزیل، آژانس ملّی مواد نفتی (AgênciaNacional do Petróleo)، کنترل صنعت نفت را مستقل از وزارت معادن و انرژی انجام می‌دهد. در کره، میزان بالای استقلال مدیریتی در شرکت‌های دولتی این کشور پی‌آمد کاهش کنترل دولت بر بودجه، امور تدارکاتی، و مدیریت پرسنل بوده است. هر دو این راه‌حل‌ها در قوانین دو کشور گنجانده شده‌اند.
تنها راه این است که مسئله تعارض منافع به‌شکل رسمی و مداوم مورد بررسی قرار گیرد. تعارض منافع مسئله‌ای است که باید به‌طور آشکار، شفاف و منظم با آن مواجه شد. این مسئله باید به‌عنوان مبحثی دائمی در دستورکار دولت باشد، به‌خصوص در کشورهایی که به لحاظ نهادی ضعیف هستند.
بااین‌وجود، تقسیمات کارکردیِ شفاف بین دولت، سازمان تنظیم گر و مدیریتِ شرکت دولتی، حتی اگر در قانون کشورها نیز گنجانده شده باشد، در عمل به‌واسطهٔ سندروم درب‌های گردان خنثی می‌شود. برای مقامات، غیرمعمول نیست که شغل‌های دولتی‌شان را برای منصبی در یک شرکت دولتی که پیش از این تنظیم یا نظارت آن را بر عهده داشتند، ترک کنند، یا برعکس. منتهی، این واقعیت که چنین مشکلی تا حدودی در شرکت‌های غیردولتی نیز وجود دارد، بدین‌معنا نیست که ضرورتی برای رفع آن وجود ندارد. تنها یک ممنوعیت مطلق در برابر چنین جابه‌جایی‌هایی می‌تواند از سردرگمی دربارهٔ چیستی کارکردهای دولتی و تجاری جلوگیری کند. از آن‌جا که یک ممنوعیت کامل غیرعملی است، بایستی جابه‌جایی افراد از دولت یا سازمان تنظیم گر به یک شرکت دولتی، یا برعکس، منوط به یک دوره توقف فعالیت یا یک دوره تنفس باشد.
به‌علاوه، سیستم‌های تشویقیِ موجود برای کارمندان شرکت‌های دولتی، بایستی در اغلب این شرکت‌ها مجدداً ارزیابی شود. اگرچه طبیعی است که افراد به‌واسطهٔ خواسته‌های شخصی‌شان هدایت شوند، مقامات دولتی و مدیران منصوبِ دولت نسبت به مدیران کسب‌وکارهای خصوصی، معمولاً تمایل بیشتری برای پی‌گیری اهدافِ غیرتجاری دارند؛ اهدافی چون ارتقاءبخشیدن به مشاغل سیاسی یا پیش‌بردن اهدافی اجتماعی که با اعتقادات سیاسی آن‌ها مطابقت دارند. با توجه به اینکه کارمندان شرکت‌های دولتی در معرض کژمنشی (moral hazard) هستند، ضرورت دارد که ساختار مشوق‌های سازمانی این شرکت‌ها دگرگون شود. در این مقاله، توجه به مشوق‌های غیرمادی برای رفع مشکلاتی مثل کژمنشی مطرح می‌شود.
رادون و تالر مسئله حامی‌پروری در شرکت‌های دولتی را نیز در رابطه با تعارض منافع در مقاله خود مورد بررسی قرار می‌دهند. آن‌ها یکی از موانع بالا بردن کارآمدی شرکت‌های دولتی را نظام استخدام و ارتقای غیرشایسته‌سالار و تبدیل شرکت‌های دولتی به محفل‌هایی برای حامی‌پروری می‌دانند. این مقاله تقویت استقلال اداری را گام مهمی برای جلوگیری از حامی پروری معرفی می‌کند.
از آن‌جایی که وضعیت‌های تعارض منافع در شرکت‌های دولتی از بین نمی‌روند، تنها راه این است که این مسئله به‌شکل رسمی و مداوم مورد بررسی قرار گیرد. تعارض منافع مسئله‌ای است که باید به‌طور آشکار، شفاف و منظم با آن مواجه شد. این مسئله باید به‌عنوان مبحثی دائمی در دستورکار دولت باشد، به‌خصوص در کشورهایی که به لحاظ نهادی ضعیف هستند. مقابلهٔ آشکار و علنی با این مسئله، نخستین گام ضروری برای توسعهٔ فرهنگِ کاهش تعارض منافع و پیش‌گیری از آن است.
متن کامل گزارش را می توانید از اینجا دانلود کنید.
نویسنده گزارش: سیاوش امجدی سورکی
نویسنده مقدمه: بهنام ذوقی رودسری
* این یادداشت در ۱۳۹۹/۰۵/۰۷در روزنامه دنیای اقتصاد منتشر شده است.
منبع:
- [۱] Radon, J., & Thaler, J. (2005). Resolving conflicts of interest in state‐owned enterprises. International Social Science Journal, ۵۷, ۱۱-۲۰٫
