اگرچه در اردیبهشت سال ۱۳۸۰ ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی تشکیل شد، اما با رسانه‌ای‌شدن فسادهای گسترده در یک دهه اخیر موضوع شفافیت و فساد به یکی از داغ‌ترین خبرهای چند سال گذشته تبدیل شده است. با این حال، با سردشدن تب اولیه این اخبار تحلیل کارشناسی، تبیین ریشه‌ها و پیامدهای آن و همچنین روش‌های مقابله با آن قوت گرفته است. با گذشت زمان سازمان‌ها و نهادهای غیردولتی و مدنی برای مقابله با فساد و گسترش شفافیت ظهور کردند؛ برای مثال در اواسط دهه ۸۰ مرکز غیردولتی توسعه فراگیر سلامت اداری و مبارزه با فساد، فعالیت خود را آغاز کرد و در بهمن ۹۳ به صورت رسمی در وزارت کشور ثبت شد، در همین سال، اندیشکده شفافیت برای ایران و سال بعد سازمان غیردولتی دیدبان شفافیت و عدالت اعلام موجودیت کرد. ثمره این اقدامات تاکنون ایجاد شبکه‌ای با ۹ تشکل حول محور شفافیت بوده است. تشکیل فراکسیون شفاف‌سازی در دوره اخیر مجلس و همایش‌های فراوان حول این موضوع -از جمله آخرین مورد آن، پنل «توانمندسازی حاکمیت و جامعه: شفافیت بودجه به عنوان یک راه‌حل»- حاکی از شکل‌گیری گفتمان مبارزه با فساد و شفاف‌سازی است.
با توجه به حساسیت عمومی و تدقیق مسئله و راه‌حل‌ها، در تاریخ ۱۶ بهمن امسال طرح حمایت و تشویق مطلعین مفاسد اداری و اقتصادی با ۹۵ امضا در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد. این طرح در مقدمه توجیهی خود حمایت مؤثر و مستمر از افشاگران و گزارش‌دهندگان فساد اداری و اقتصادی و ایجاد عوامل انگیزشی و تشویقی برای تسهیل کشف مصادیق و گلوگاه‌های فساد را هدف اصلی خود عنوان می‌کند.
قبل از پرداختن مبسوط به این طرح و نقد نقاط قوت و ضعف آن لازم است مبارزه با فساد در چارچوبی کلان‌نگرتر مورد طرح و بحث قرار گیرد. به صورت عمومی پنج روش عمده شفافیت، گردش آزاد اطلاعات، بهبود فرایندهای اداری و سیاست‌گذاری، حمایت از گزارش‌دهندگان فساد و اقدامات قانونی مؤثر با متخاطیان اصلی‌ترین راه‌های مواجهه با فساد است که با اقدامات تقنینی و عملیاتی قابل اجرا است.
اگرچه هریک از روش‌های فوق به تنهایی کمک شایانی به کاهش مفاسد اداری و اقتصادی در بدنه دولت خواهد کرد، اما مقابله نظام‌مند با مفاسد تنها با توجه به تمام این ارکان تحقق‌پذیر است. از میان پنج رکن مطرح‌شده در بالا فقط حمایت از گزارش‌دهندگان مفاسد، به صورت خاص مربوط به مقابله با فساد اداری است و سایر ارکان نتایج بسیار بزرگ‌تری را به ثمر می‌نشاند.
این موضوع از دو منظر اهمیت دارد. حمایت از گزارش‌دهندگان مفاسد اداری و اقتصادی بدون توجه به ساختارهای فسادخیز کمک چندانی به مبارزه با فساد نخواهد کرد، بنابراین مطرح‌کنندگان این طرح باید به صورت جدی سایر روش‌های مواجهه با فساد را به صورت هم‌زمان مطرح کنند و پیش‌نیازهای آن را فراهم آورند، اما از طرف دیگر طرح حمایت و تشویق مطلعین مفاسد اداری و اقتصادی نشان از عزم جدی حاکمیت برای مقابله با فساد و ممکن‌کردن مقابله نظام‌مند با آن را فراهم می‌کند. علاوه بر این در درازمدت دسترسی به مصادیق فساد امکان بهبود فرایندهای اداری را میسر خواهد کرد.
ساختار کلی طرح ارائه‌شده در مجلس به این صورت است که شورایی مشتمل بر رئیس سازمان بازرسی، دیوان محاسبات، وزیر اطلاعات، دادستان کل کشور، رئیس ستاد کل نیروهای مسلح، رئیس کمیسیون اصل نود و وزیر کشور یا نمایندگان تام‌الاختیار آنان تشکیل و در ذیل آن دبیرخانه‌ای به ریاست یکی از معاونان سازمان بازرسی کل کشور در آن سازمان تأسیس خواهد شد. این دبیرخانه موظف است ظرف یک سال بستر الکترونیک لازم برای دریافت گزارش‌های فساد را راه‌اندازی کند. مهم‌ترین کارکرد این شورا و دبیرخانه آن دریافت محرمانه گزارش فساد از مطلعان و رسیدگی به آن است. بخش مترقی این طرح نیز حمایت و تشویق از مطلعان تا ۲۰ درصد از فساد کشف یا پیشگیری شده است.
این طرح نقاط قوت فراوانی دارد که به صورت مختصر در زیر ارائه شده است:
- بخش عمده‌ای از عدم گزارش موارد فساد از سوی افراد مربوط به ترس آنان از انتقام‌جویی به طرق مختلف است، این طرح با مخفی نگاه‌داشتن هویت مطلعان از یک طرف و مشخص‌کردن مصرح مواردی مانند اخراج، بازخرید، بازنشستگی پیش از موعد، تغییر وضعیت، جابه‌جایی، ارزشیابی غیرمنصفانه، لغو قرارداد، قطع یا کاهش حقوق و… درباره مطلعان از طرف دیگر این اطمینان خاطر را به افراد می‌دهد تا با کمترین هزینه به وظیفه شهروندی خود عمل کند. این موضوع با توجه به بند (ب) ماده (۲۱۴) آیین‌نامه دادرسی قابل دفاع است.
- اگرچه گزارش فساد به مسئولان قضائی بخشی از وظیفه شهروندی تمام افراد جامعه است، اما به دلیل هزینه‌های مادی و معنوی این اقدام، بخش بزرگی از افراد این «درد سر» را نخواهند پذیرفت. پرداخت پنج تا ۲۰ درصد از منافع مکتسبه به فرد گزارش‌دهنده تشویقی قابل توجه برای ارائه گزارش خواهد بود. این موضوع به‌ویژه برای مفاسد کلان و میلیاردی خود را نشان خواهد داد. برای مثال گزارش فسادی با ارزش ۱۰ میلیارد تومان، پاداشی ۵۰۰ میلیون تومانی برای مطلع دربر خواهد داشت.
- ارائه ضمانت اجرائی برای تضمین حفظ حقوق مطلعان نقطه قوت دیگر این طرح است. ماده هفت این طرح متخلفان از قانون در جهت حمایت از مطلعان را در حکم موضوع ماده (۵۷۰) قانون مجازات اسلامی می‌داند؛ بر اساس این ماده اگر مقامات و مأمورین وابسته برخلاف قانون آزادی شخصی افراد ملت را سلب کنند، علاوه بر انفصال خدمت و محرومیت از یک تا پنج سال به حبس از دو ماه تا پنج سال محکوم خواهند شد. این موضوع سبب می‌شود اعتماد شهروندان به حمایت‌های قانونی بیشتر شود.
- ایجاد یک کانال تخصصی و یکپارچه برای دریافت گزارش‌ها بدون شعبه‌های استانی باعث نظارت مدنی مطلوب‌تر بر فرایند کار و همچنین همکاری سازمان‌های غیردولتی ملی و منطقه‌ای با آن خواهد شد. از طرف دیگر بر اساس تبصره (۲) ماده (۶) این طرح دبیرخانه موظف است، لیست تشویق‌ها و مشمولان و فسادهای شناسایی‌شده را از طریق درگاه اینترنتی به اطلاع عموم برساند، این موضوع باعث می‌شود کارکرد این نهاد به صورت مؤثرتری مورد رصد قرار گیرد.
با اینکه این طرح نقاط قوت فراوانی دارد، اما ابهامات و نقاط ضعف اساسی‌ای بر آن وارد است. در ادامه به اهم این بخش خواهیم پرداخت:
- اصل این طرح مبتنی‌بر ایجاد نهادی موازی با هیئت مطرح‌شده در ماده (۶) قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد است. مطالعه ارکان آن هیئت نشان از شباهت بسیار این دو نهاد با یکدیگر دارد، اگرچه برخی اصلاحات از جمله منع تأسیس شعبات برای دبیرخانه حمایت و تشویق از مطلعین این شورا را از هیئت مطرح‌شده در قانون ارتقای سلامت متمایز می‌کند؛ اما به صورت کلی تأسیس نهادهای موازی کمک چندانی به کاهش فساد نخواهد کرد؛ بنابراین مطلوب بود مفاد مربوط به حمایت و تشویق مطلعان در قالب اصلاح قانون ارتقای سلامت اداری و الحاق به آن مطرح می‌شد.
- تعریف این طرح از فساد اگرچه برگرفته از قانون سلامت اداری است، اما با حذف یک گزاره از آن قانون مفهوم را کاملا عوض کرده است. بر اساس این طرح فساد هرگونه فعل یا ترک فعل است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی و جمعی صورت می‌گیرد و عامدانه و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم و غیرمستقیم برای خود و دیگری است؛ درواقع بر اساس این تعریف هر فعل یا ترک فعلی که برای کسب منفعت باشد جرم محسوب می‌شود! در صورتی که در قانون ارتقای سلامت اداری، از لفظ «با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد» برای مجرمانه‌بودن فعل یا ترک فعل استفاده کرده است.
- بر اساس ماده (۳) این طرح در راستای تحقق اصل هشتم قانون اساسی مطرح شده است، بر اساس این اصل امربه‌معروف و نهی‌ازمنکر وظیفه همگانی و دوجانبه ملت به حاکمیت و برعکس است. با توجه به این، مطلوب است نحوه تشویق به‌گونه‌ای باشد که ارزش‌های اجتماعی تقویت شود، برای مثال می‌توان ارائه تشویق را منوط به درخواست مطلع کرد. همچنین می‌توان بخشی از اعتبارات مربوط به تشویق صرف ایجاد کمپین‌هایی برای ارتقای آموزش عمومی و تقویت ارزش‌های اجتماعی شود.
- بر اساس ماده (۱۰) این طرح اعتبارات مورد نیاز جهت اجرای این طرح ۱۵ درصد از منافع مالی حاصل از کشف مفاسد موضوع این قانون تأمین می‌شود.
با توجه به اینکه بخش بزرگی از گزارش‌ها معطوف به پیشگیری از فساد بوده یا بازگرداندن ارقام آن پیچیده، دشوار و در برخی موارد غیرممکن است، این ابهام وجود دارد که آیا اعتبارات لازم برای اجرای قانون در طول سال تأمین خواهد شد و دولت توان تأمین منابع آن را خواهد داشت یا خیر! ۵٫ ماده (۸) این طرح تصریح می‌کند مطلعان در صورتی مشمول حمایت‌های موضوع این قانون می‌شوند که اطلاعات آنان صحیح باشد. این موضوع می‌تواند ترس ناشی از عواقب گزارش در صورت عدم تأیید اطلاعات را افزایش و مشارکت را کاهش دهد. به‌خصوص آنکه عدم افشای هویت مطلع نیز در قالب موضوع حمایت‌های قانونی طرح می‌شود؛ بنابراین اگرچه بدیهی است تشویق مطلع تنها در صورت کسب عواید مالی برای دولت مطرح خواهد بود، اما حمایت از مطلع بدون توجه به تأیید یا رد ادعای مطلع باید تضمین‌شده باشد؛ بخش بزرگی از گزارش مفاسد مربوط به شواهد ضمنی است که امکان دارد به استنتاج ناصحیح مطلع منتهی شود. بدیهی است که دبیرخانه بر اساس میزان اعتبار شواهد ارائه‌شده توسط مطلع یا شهادت وی نسبت به پیگیری پرونده اقدام خواهد کرد. ۶٫ ماده (۲) این طرح نیروهای مسلح و وزارتخانه‌های اطلاعات و دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح را از شمول این قانون مستثنا می‌کند، اگرچه بدیهی است اطلاعات این وزارتخانه‌ها و نیروها باید محرمانه باقی بماند، اما این موضوع به معنای استثنای نهادهای مذکور نیست؛ می‌توان با ایجاد رسته‌ای ویژه و به‌کارگیری نیروهای معتمد این نهادها گزارش‌های مربوط به فساد آنها به صورت مستقیم در رسته ویژه بررسی و برای ادامه فرایند کار به سازمان قضائی نیروهای مسلح ارسال شود. بررسی ساختار طرح ارائه‌شده در مجلس نشان می‌دهد این طرح با پشتوانه قوی کارشناسی تدوین شده است. مسئله حمایت و تشویق مطلعان در چند سال اخیر یکی از خواسته‌های سازمان‌ها و فعالان مبارزه با فساد بوده است، بنابراین این طرح پاسخی قانع‌کننده به این خواسته است. طرح حمایت و تشویق مطلعین مفاسد اداری و اقتصادی به تنهایی بخش بزرگی از مبارزه با فساد را پیش خواهد برد، اما مهم‌تر از آن سیگنالی است که به جامعه و مفسدان می‌دهد تا آنان عزم جدی حاکمیت برای مقابله با فساد را مشاهده کنند.
منبع:
- روزنامه شرق/۲۸ بهمن ۱۳۹۷
