امروز بسیاری از دستگاه‌ها و سازمان‌ها دیگر وجودشان موضوعیت ندارد؛ اما به دلیل منافعی (تعارض منافع ساختاری) که برای عده‌ای ایجاد می‌کند، چه به لحاظ اشتغال در آن دستگاه و چه به لحاظ وابستگی سیاسی، همچنان این موجودیت حفظ‌شده است و در مقابل تغییرات ساختاری آن مقاومت می‌کنند. بخشی از این اتفاق را می‌توان با استناد به نداشتن مهارت در حکمرانی تحلیل کرد و بخش دیگری از آن ناشی از توزیع رانت سیاسی است. به‌بیان‌دیگر این مقاومت‌ها و کارشکنی‌ها ریشه در عدم مدیریت تعارض دارد؛ مثلاً نظر به اینکه پس از فعالیت‌های انتخاباتی نامزدها، پست‌هایی برای طرفداران آن‌ها در نظر گرفته می‌شود، وجود این‌گونه پست‌ها برایشان ضروری می‌شود. به همین دلیل است که کیومرث اشتریان، دانشیار سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه تهران، در گفت‌وگو با «شرق» به دولت پیشنهاد می‌دهد سال ۱۳۹۹ که سال آخر ریاست‌جمهوری دولت دوازدهم است، زمان مناسبی برای حذف یکسری از مناصب است. چند ماه دیگر بیشتر به پایان دولت نمانده و دل کندن از پست‌ها برای چند ماه راحت‌تر است. دولت می‌تواند فلسفه وجودی وزارتخانه‌ها را بازبینی کند و بر اساس آن بسیاری از زیرمجموعه‌های خود را حذف کند و در راستای کوچک‌سازی دولت گام بردارد. به عقیده اشتریان در قوه مجریه وزارت ورزش و وزارت علوم وجودشان موضوعیتی ندارد. سازمان فناوری اطلاعات، سازمان اداری و استخدامی و مرکز آمار نیز می‌توانند تبدیل به یک معاونت داده‌کاوی و دولت الکترونیک شوند. از سوی دیگر او معتقد است باید قانون برنامه چهارساله شود تا تعارض سیکل‌های سیاسی با سیکل سیاستی اندکی رفع‌ورجوع شود؛ درعین‌حال قانون برنامه هم به نوبه خود کوچک شود.
**در آستانه تدوین برنامه هفتم کشور هستیم و این در شرایطی است که برنامه ششم توسعه از اهداف خود فاصله چشمگیری، دست‌کم در چند هدف کلان دارد. هرچند در سال‌های گذشته مشکلات ناشی از تحریم، شرایط غیرمتعارفی برای اقتصاد ایران رقم زد و به دلیل مهمی در دست نیافتن به اهداف ششم توسعه تبدیل شد؛ اما نمی‌توان از مشکلات ساختاری نظام برنامه‌ریزی کشور نیز در این موفق نبودن چشم‌پوشی کرد. بررسی ایرادات ساختاری نظام برنامه‌ریزی کشور نیز در پاره‌ای از موارد ما را متوجه تعارضی می‌کند که سبب بروز انحراف از هدف می‌شود. لحاظ منافع و تعارضاتی که به‌صورت ساختاری در نظام برنامه‌ریزی کشور وجود دارد، چقدر برنامه و هدف را از هم دور کرده است؟
ابتدا برای توضیح این موضوع باید به یک پدیده شکل‌گرفته در نظام برنامه‌ریزی کشور اشاره کنم. برنامه‌های پنج‌ساله که از پیش از انقلاب شروع شد و پس از انقلاب ادامه یافته، از حالت پروژه‌ای با پروژه‌های موضوعات محدود، به‌تدریج به برنامه جامع تغییر کرده‌اند. دوره به دوره عناصری به برنامه‌ها افزوده‌شده که این برنامه‌ها فربه شده‌اند. یکی از علل این گسترده شدن بی‌ضابطه برنامه‌ها، منافع بخشی یا ساختاری است. در اینجا ما با تعارض منافع ساختاری یا بخشی روبه‌رو هستیم. در ساده‌ترین و خوش‌بینانه‌ترین شکل، هر دستگاه و هر بخشی می‌خواهد جایگاهی را برای خود در قانون برنامه پنج‌ساله در نظر بگیرد. این باعث شده هر دستگاهی یک ماده تا چند ده ماده به این قانون اضافه کند. نتیجه این اتفاق بزرگ شدن برنامه است که آن را از حیز انتفاع خارج می‌کند؛ یعنی به دلیل جامعیت و گستردگی غیرمعقول عملاً اجرانشدنی شده است. درواقع منافع دستگاه‌های مختلف به این گره‌خورده که موادی را به قانون برنامه توسعه اضافه کنند. مثلاً خودشان را کارآمد جلوه دهند یا موانع قانونی را از سر راه بردارند یا دستگاه خود را بااهمیت جلوه دهند تا بودجه بیشتری بگیرند؛ بنابراین به لحاظ ساختاری می‌بینیم عدم مدیریت تعارض منافع در ساختارهای مزبور یکی از عوامل مهمی است که قوانین برنامه‌های میان‌مدت را دچار اعوجاج کرده است.
ضلع دیگر این تعارض منافع در نظام برنامه‌ریزی، نمایندگان پارلمان هستند که وظایف و مأموریت آن‌ها با تعارض منافع گره‌خورده است. مهمترین تعارض منافعی که نمایندگان مجلس با آن مواجه هستند، «تعارض وظایف» و «انگیزه‌های سیاسی، منطقه‌ای و جناحی» است که عدم مدیریت آن سبب شده است نظام برنامه‌ریزی با چالش‌های جدی مواجه شود. نمونه آشکار این موضوع در لایحه تقدیمی برنامه ششم توسعه دولت و مصوبه مجلس شورای اسلامی است. به‌این‌ترتیب شما عملاً صحنه مسابقه‌ای بین مدیران دستگاه‌های اجرائی و نمایندگان مجلس برای فربه کردن قانون برنامه توسعه می‌بینید که ناشی از عدم مدیریت تعارض منافع ساختاری و سیاسی (یادشده) است.
موضوع تعارض منافع به شکل دیگری در ادبیات سیاست‌گذاری عمومی و در ادبیات علوم اجتماعی بحث شده است. به‌عنوان‌مثال، می‌توان به تئوری انتخاب عمومی که اصالتاً و در ابتدا برای تحلیل دلایل ناکارآمدی دولت در دموکراسی‌های غربی ارائه شد، اشاره کرد. این ایده و نظریه ریشه در نظریه محافظه‌کاری و کاهش مداخله دولت دارد. در این ایده گفته می‌شود دولت کمتر در امور مداخله داشته باشد و آزادی فردی و اقتصادی باید حفظ شود. سخن اصلی نظریه انتخاب عمومی این است که مدیران چون در پی منافع شخصی خود هستند، سعی می‌کنند دولتِ خدماتی را گسترش دهند؛ به‌این‌ترتیب هزینه‌های خدمات عمومی دولت افزایش پیدا می‌کند و دولتی که با این حجم افزایش هزینه روبه‌رو می‌شود، در ارائه خدمات ناکارآمد خواهد بود.
همین مسئله درباره نظام برنامه‌ریزی رخ‌داده است. ما اگر بخواهیم علت ناکارآمدی برنامه‌ریزی میان‌مدت را بر مبنای نظریه انتخاب عمومی تبیین و از سنت ایرانی برنامه‌ریزی استفاده کنیم، می‌بینیم که کاملاً این‌ها با یکدیگر انطباق دارند. به همین دلیل است که بخش زیادی از مواد قانون برنامه‌های توسعه تنفیذی بوده و تعدد و دامنه شمولیت مواد برنامه به طرز درخورتوجهی افزایش‌یافته است. مواد تنفیذی یعنی برخی از مواد برنامه سوم به چهارم، از برنامه چهارم به پنجم، از برنامه پنجم به ششم و احتمالاً از برنامه ششم به هفتم منتقل می‌شود. قانونی که آن زمان اجرانشده، مدام در حال پاس‌کاری در طول زمان و انتقال به دوره‌های بعدی است. اگر ما کل این پدیده را بخواهیم تجرید تئوریک کنیم، می‌توانیم بگوییم که عدم مدیریت تعارض منافع ساختاری و دستگاهی باعث شده که قانون برنامه از حیز انتفاع ساقط شود.
** در خود سازمان برنامه‌وبودجه به‌عنوان سازمانی با اهمیت ویژه و خاص موضوع تعارض منافع چگونه اتفاق می‌افتد؟
اجازه دهید در این بحث من روی شیوه‌های برنامه‌ریزی تمرکز داشته باشم و نه ضرورتاً تعارض منافع در سازمان برنامه. تحولات تکنولوژیک و پیچیدگی‌های جوامع در جهان و ازجمله ایران سبب شده یک پدیده جدید با عنوان «کارشناسان اجتماعی» پدید آید. کارشناسان اجتماعی که در بخش غیردولتی هستند، در زمینه‌های مختلف مثلاً در تجارت بین‌الملل، در کسب‌وکارهای صنایع مختلف، در پزشکی مجازی یا دولت الکترونیک و به‌ویژه در صنایع و خدمات مرتبط با آی‌سی‌تی بسیار متبحر شدند. به دلیل اینکه در بخش عمومی غیردولتی و در بخش خصوصی، این‌ها ناچار شده‌اند روی پای خود بایستند، کارشناسانی پدید آمدند که تبحر و مهارت بیشتری از دستگاه‌ها دارند. مثلاً افرادی که خودشان تجارت خارجی انجام می‌دهند، مهارت بسیار بیشتری از کارمندان دستگاه مربوطه آموخته‌اند. معمولاً کارمندانی که در وزارت صمت یا ارتباطات یا سازمان برنامه هستند، دانش کمتری در مقایسه با افرادی دارند که در حوزه اجتماعی و در عرصه عمل فعالیت می‌کنند. به همین شکل کارشناسان دستگاه‌ها به‌نوبه خود از کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه به دلیل برخورد بیشتر با موضوعات، مطلع‌تر شده‌اند. این نه به دلیل ضعیف‌تربودن کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه است؛ بلکه به این دلیل است که یک کارشناس سازمان برنامه‌وبودجه نمی‌تواند هم‌زمان دانش ۱۰ دستگاه را به‌صورت تخصصی کسب کند؛ بنابراین شما متوجه می‌شوید که هرم، وارونه شده است. درگذشته کارشناسان سازمان برنامه قوی‌تر از دیگر دستگاه‌ها بودند و کارشناسان دستگاه‌ها قوی‌تر از جامعه مدنی بودند؛ اما امروز این هرم برعکس شده است. این باعث شده که ما تجدیدنظر اساسی در نظام برنامه‌ریزی داشته باشیم؛ بنابراین در برخی از بخش‌ها، دیگر به دنبال برنامه‌ریزی نمی‌رویم و به‌جای آن از روش برنامه‌گذاری پسینی استفاده می‌کنیم. این موضوع در اروپا هم اتفاق افتاده است. یک محیط آزمایشی ایجاد کردند برای کارشناسان فناوری‌های مالی که موضوعات را بررسی کنند و بعد از چند ماه نیازهای برنامه‌ریزی مشخص می‌شود و سپس برنامه‌گذاری صورت می‌گیرد. این شیوه، برنامه‌گذاری پسینی است.
** صرف‌نظر از ایجاد مواد و بندهای غیرمعقول در برنامه، مشکل ساختاری دیگر وجود سازمان‌هایی است که موضوعیت خود را به‌مرورزمان ازدست‌داده‌اند؛ اما به نظر می‌رسد به دلیل وجود همین تعارضات منافع همچنان حفظ‌شده‌اند.
همین صحبتی که درباره قانون برنامه شد، درباره ساختار دستگاه‌ها هم مصداق دارد. خیلی از دستگاه‌ها هستند که امروز دیگر وجودشان موضوعیت ندارد. به‌طور نمونه من توجیه خیلی جدی برای وجود وزارتخانه‌ای مثل وزارت علوم یا وزارت ورزش نمی‌بینم. وقتی دانشگاه‌ها خودشان امورشان را مدیریت می‌کنند، این وزارتخانه چه موضوعیتی می‌تواند داشته باشد. در سطح پایین‌تر وجود برخی از معاونت‌های وزارتخانه‌ها قابل‌تردید است؛ مثلاً معاونت فرهنگی وزارت علوم چه‌کاری انجام می‌دهد؟ فقط برای حملات مخالفان دولت در زمان‌های مختلف تبدیل به سیبل شده است؛ درحالی‌که در همان موضوعات مورد حمله واقع‌شده هم نقش و جایگاهی ندارد یا در وزارت کشور معاونت‌هایی را می‌بینید که موجودیتشان قابل‌بررسی مجدد است و به نظر می‌آید که دیگر موضوعیتی ندارند. جوهره وزارت کشور چیست؟ وزارتخانه سیاسی است و اصلی‌ترین وظیفه آن برگزاری انتخابات است. اینکه این وزارتخانه سیاسی، هماهنگی‌های اقتصادی یا برنامه‌ریزی و… انجام دهد، در اساس با جوهره فعالیت این وزارتخانه هم‌راستا نیست. امروز معاونت هماهنگی اقتصادی در وزارت کشور ایجاد شده و در استان‌ها، معاون استاندار و معاون متناظر ایجاد شده است. عملاً شما می‌بینید که خیلی از این معاونت‌ها به لحاظ فلسفه وجودی، موضوعیت وجودی ندارند.
وقتی شما سه معاون وزارت کشور را بردارید، این سه ضرب در ۳۱ استان اگر شود، ۹۳ مقام از دستگاه‌های دولتی حذف می‌شوند؛ چون معاون استانداری هم ازنظر قانون خدمات کشوری مقام مسئول محسوب می‌شود. بخشی از این اتفاق ممکن است به دلیل نداشتن مهارت در حکمرانی باشد و بخشی از آن توزیع رانت سیاسی. یعنی به دنبال فعالیت‌های انتخاباتی افراد و گروه‌های مختلف برای یک نامزد، پست‌هایی برای آن‌ها در نظر گرفته می‌شود. به‌بیان‌دیگر، این مهم را می‌توان ذیل عدم مدیریت تعارض منافع در ساختار دولت تحلیل کرد. به همین دلیل به دولت که امسال، سال آخر دولت دوازدهم است، پیشنهاد می‌شود زمان مناسبی برای حذف یکسری از مناصب است؛ چون چند ماه دیگر بیشتر به پایان دولت نمانده و دل کندن از پست‌ها برای چند ماه راحت‌تر است. دولت می‌تواند فلسفه وجودی وزارتخانه‌ها را بازبینی کند و بر اساس آن بسیاری از زیرمجموعه‌های خود را حذف کند و در راستای کوچک‌سازی دولت گام بردارد.
** در موضوع تعارض منافع ساختاری که نظام برنامه‌ریزی را دچار اخلال کرده است، به عقیده شما چه راهکاری برای مقابله وجود دارد؛ چون در مقام توصیه و پیشنهاد، هیچ حکمرانی تصمیمات سخت این‌چنینی را اجرا نمی‌کند؛ بنابراین راهکار باید از سطح توصیه فراتر برود تا بتوان به انجام آن امید داشت.
در گام نخست باید قانون برنامه از حالت جامع خارج شود و تبدیل به برنامه کوتاه و محدودی شود که دستگاه‌ها ارائه می‌دهند. هر دستگاهی هم حداکثر سه برنامه داشته باشد. به‌این‌ترتیب اگر مثلاً ۲۰ دستگاه هرکدام سه برنامه ارائه دهند، ۶۰ برنامه برای اجرا خواهیم داشت. به عبارت ساده، ابتدا باید خود برنامه کوچک‌سازی شود. دومین قاعده این خواهد بود که هر دولت، مسئول برنامه خود باشد. این‌طور نباشد که این دولت برای دولت بعدی برنامه‌ریزی کند؛ بنابراین برنامه‌های توسعه‌ای تبدیل شود به برنامه‌های چهارساله که تا پایان دوره هر رئیس‌جمهور به پایان برسد. این موضوع راه گریز را به روی دولت‌ها می‌بندد و جلوی پدیده بی‌مسئولیتی گرفته می‌شود. به این شکل راه برای مدیریت تعارض منافع هم هموارتر خواهد شد. به لحاظ ساختاری هم خیلی از وزارتخانه‌ها را می‌توان محدود کرد. برخی از وزارتخانه‌ها یا معاونت‌های برخی از وزارتخانه‌ها را می‌توان حذف کرد. به نظر من در قوه مجریه وزارت ورزش و وزارت علوم وجودشان موضوعیتی ندارد. وزارت ارتباطات، سازمان فناوری اطلاعات، سازمان اداری و استخدامی و مرکز آمار می‌توانند تبدیل به یک معاونت داده‌کاوی شوند. این یک معاونت دولت الکترونیک است که می‌تواند وظایف دستگاه‌های مزبور را انجام دهد. برخی معاونت‌ها در وزارت کشور و کار و… هم می‌تواند محدود شود. در استان‌ها هم نیاز نداریم تا این سطح معاونت داشته باشیم.
منبع:
گزارش فوق در تاریخ ۲۵ مردادماه ۱۳۹۹ در روزنامه شرق منتشرشده است.
