به‌طورکلی، روندهای جهانی اشتغال موقت نشان می‌دهد که (۱) نرخ اشتغال موقت در بسیاری از کشورهای جهان در حال افزایش است؛ ۲) این نرخ بین کشورهای مختلف و حتی مناطق مختلف یک کشور متفاوت است (لزوم نگاه منطقه‌ای در سیاست‌های اشتغال)؛ ۳) در مناطقی که بخش بزرگی از نیروی کار تحصیلات و مهارت‌های کمی دارند، نرخ اشتغال موقت و بیکاری بالاست؛ و ۴) در حوزه‌های کاری یا مناطقی که اتحادیه‌ها حضوری پررنگ دارند، احتمال کمتری برای گسترش قراردادهای کاری موقت وجود دارد.
راه‌حل بلندمدت مسائل مربوط به اشتغال موقت پیچیدگی‌های قانون‌گذاری و اجرایی زیادی دارد و لازمه‌ی آن ایجاد تغییرات در مقررات استخدامی و اجرای دقیق این مقررات به‌گونه‌ای است که (۱) آزادی کارفرمایان برای اخراج کارگران، (۲) استفاده از قراردادهای مدت‌دار یا اعتبار قانونی آن‌ها و (۳) استفاده از کارگزاری‌های کار موقت محدودشده و درعین‌حال (۴) اتحادیه‌های کارگری تقویت شوند. اما راه‌حل کوتاه‌مدت و اجرایی برای حمایت از نیروی کار موقت و فصلی باید مجموعه سیاست‌هایی را در بربگیرد که حداقل درآمد را برای این کارگران در بازه‌های بیکاری تضمین کند. اعطای تسهیلات مبتنی‌بر درآمد یکی از این سیاست‌هاست که در گزارش ۲۶ به‌طور مفصل به آن پرداخته‌شده است.
عنوان نقشه: درصد بیکاران موقت و فصلی نسبت به کل بیکاران به تفکیک استان
استان‌های غربی و شمال شرقی کشور بیشترین درگیری نسبی را با پدیده بیکاری ناشی از کار موقت و فصلی دارند و در اکثر این استان‌ها نقش بخش کشاورزی از اشتغال نسبت به سهم صنعت و معدن بیشتر است.
پیشنهادات سیاستی برای حمایت از بیکاران ناشی از اشتغال موقت و فصلی
(۱) نحوه‌ی تفسیر «غیرارادی» بودن در قانون بیمه‌ی بیکاری باعث شده بسیاری از مزدبگیرانِ موقت، شرکتی، پاره‌وقت، ساعتی، پروژه‌ای و فصلی عملاً از چرخه‌ی دریافت مقرری حذف شوند. به همین دلیل پیشنهاد می‌شود هنگام تصمیم‌گیری در مورد بیمه‌ی بیکاری بند مربوط به «غیرارادی» بودن صرفاً در مورد مشاغل دائمی موضوعیت پیدا کند (ر.ج. گزارش ۱۲ از این مجموعه)؛
(۲) برای تشویق کارفرما به انعقاد قرارداد دائمی، در قراردادهای بلندمدت از سهم کارفرما در پرداخت حق بیمه کاسته و به سهم بیمه‌شده افزوده شود؛
(۳) برای کارگران موقت داشتن سابقه‌ای شش‌ماهه (متوالی یا متناوب) از پرداخت حق بیمه آنان را سزاوار برخورداری از مقرری بیکاری کند؛
(۴) عملکرد کاریابی‌ها با ثبت عملیات آن‌ها در سامانه‌ای هوشمند بهبود پیدا کند (ر.ج. گزارش ۲۵ از این مجموعه)؛
(۵) دوره‌ی پرداخت مقرری بیکاری، که در حال حاضر حدود ۱۹ ماه است، به نفع شمول بیشتر و منصفانه‌تر کاهش پیدا کند (ر.ج گزارش ۱۲)؛ و
(۶) به‌تمامی بیکارانی که به هر دلیلی تحت پوشش بیمه بیکاری نیستند، مانند بیکارانی که سابقاً شغل غیررسمی داشته‌اند، تسهیلات بیکاری با بازپرداخت مبتنی بر درآمد اعطا شود (ر.ج. گزارش ۲۶ از این مجموعه).
روند بیکاری ناشی از اشتغال موقت در کشور
در میان بیکارانی که تجربه‌ی کار قبلی داشته‌اند، میانگینِ ماه‌هایِ بیکاریِ جوانان و سرپرستان خانوار از سایرین کمتر است. اعطای «تسهیلات مبتنی بر درآمد» به این افراد، ضمن کمک به هموارسازی درآمدشان در ایام بیکاری، احتمال بازپرداخت را نیز بیشینه خواهد کرد.
نرخ اشتغال موقت در بسیاری از کشورهای جهان در حال افزایش است. طبق گزارش‌های سازمان همکاری و توسعه‌ی اقتصادی (OECD)، طی سی سال گذشته در بیشتر کشورهای عضو این سازمان نرخ مشاغل غیراستاندارد ازجمله مشاغل موقتی، روندی افزایشی را تجربه کرده است. در سال ۲۰۱۶ یک‌چهارم کارگران زیر ۲۶ سال در کشورهای عضو این سازمان در وضعیت استخدام با قرارداد موقت بوده‌اند، درحالی‌که این میزان در سال ۱۹۸۰ تنها ۱۷ درصد بوده است. همچنین، همان‌گونه که در شماره بیستم این مجموعه نشان داده شد، طرح «اطمینان برای جوانان» (Youth Guarantee) اتحادیه‌ی اروپا که در راستای مداخلات کلان برای بهبود وضعیت اشتغال جوانان بود، هرچند در ابتدا موفقیت‌هایی در کاهش بیکاری به دست آورد اما به دلیل موقتی بودن مشاغل ایجادشده، با شیوع کرونا بسیاری از جوانان مشارکت‌کننده در این طرح مشاغل خود را از دست دادند.
روند بیکاری ناشی از اشتغال موقت در ایران چگونه است؟ گرچه در کشور ما منبع معتبری نرخ اشتغال موقت را منتشر نمی‌کند، مدیرکل روابط کارِ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در سال ۱۳۹۶ در مصاحبه‌ای از نرخ بالای ۹۰ درصدی قراردادهای موقت نسبت به کل قراردادهای مزدبگیران خبر داده است. درعین‌حال، با استفاده از «طرح آمارگیری نیروی کار» و به‌طور خاص بر اساس یکی از پرسش‌های مطرح‌شده در این پرسش‌نامه –علت اصلی ترک شغل شما چه بود؟- با تقریب خوبی می‌توان میزان بیکاری ناشی از موقت و فصلی بودن مشاغل و تغییرات آن در طی زمان را به نمایش گذاشت. طبق نتایج این طرح، از سال ۸۸ تا ۹۹، به‌طور میانگین ۱۵ درصد از بیکاران، به دلیل «موقت» بودن و ۱۸ درصد به دلیل «موقت» یا «فصلی» بودن شغل قبلی بیکار شده‌اند. درصد بیکاران موقت و فصلی به کل بیکاران در طی این سال‌ها از ۱۶ تا ۱۹ درصد متفاوت بوده و این تغییرات با تغییرات درآمد ناخالص ملی انطباق نسبی دارد: هرگاه درآمد ملی افزایش‌یافته نسبت بیکاران موقت و فصلی به کل بیکاران کاهش‌یافته است. برای مثال سال ۱۳۹۰ که کمترین نرخ ترک شغل ناشی از اشتغال موقت و فصلی در ایران تجربه‌شده است، درآمد ملی در بالاترین رکورد خود بوده است و در سال ۱۳۹۴ که اوج ترک شغل ناشی از اشتغال موقت و فصلی را مشاهده می‌کنیم، درآمد ملی به کمترین حد خود رسیده است. (نمودار ۱)
نمودار ۱: نسبت افراد بیکار شده «موقت» و «موقت و فصلی» به کل بیکاران مزد و حقوق‌بگیر
مردان بیش از زنان تحت تأثیر بیکاری ناشی از اشتغال موقت و فصلی هستند
بین سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۹، دلیل بیکاری ۴ تا ۶ درصد از زنان، موقت و فصلی بودن شغلشان بوده است. این میزان در مقایسه با ۲۱ تا ۲۵ درصد مردان در همان دوره به‌مراتب کمتر است. (نمودار ۲) اگرچه تبیین دلیل پایین بودن سهم بیکاران ناشی از اشتغال موقت و فصلی در میان زنان دشوار است، اما این عامل می‌تواند شواهد و نظریات مربوط به خارج شدن زنان از بازار کار را تأیید کند. نرخ مشارکت اقتصادی زنان در ایران در میان پایین‌ترین این نرخ‌ها در جهان است و نسبت پایین بیکاران موقت و فصلی می‌تواند ناشی از پایین بودن نرخ فعالیت زنان باشد.
نمودار ۲: نسبت زنان و مردان بیکار شده «موقت و فصلی» به کل بیکاران زن و مرد مزد و حقوق‌بگیر
جوانان ۳۵ ساله و کمتر بیش از نیمی از بیکاران ناشی از اشتغال موقت و فصلی را تشکیل می‌دهند
همان‌طور که در نمودار ۳ مشاهده می‌کنیم، ازلحاظ تعداد، اکثر بیکاران موقت و فصلی را جوانان تشکیل می‌دهند: حدود ۶۰ درصد از کل بیکاران موقت و فصلی ۳۵ ساله یا کمتر هستند، ۲۶ درصد ۳۶ تا ۴۵ سال و ۱۷ درصد ۴۶ سال به بالا. بااین‌حال، در نسبت با کل بیکاران در گروه‌های سنی مختلف، در دهه اخیر تنها ۱۲ درصد بیکارانِ زیر ۲۵ سال بیکارشدگان موقت و فصلی بوده‌اند، در مقابلِ بیش از ۳۴ درصد افراد ۴۵ سال به بالا. (نمودار ۴)
در میان افراد ۳۶ تا ۴۵ ساله، درصد افراد بیکار شده ناشی از اشتغال موقت و فصلی به‌مرور کاهش‌یافته و از ۳۴ درصد در سال ۱۳۸۸ به ۲۵ درصد در سال ۹۹ رسیده است. در مقابل، این درصد برای گروه سنی بیش از ۴۵ سال افزایش‌یافته و از ۳۰ درصد به ۳۴ درصد رسیده است.
نمودار ۳: درصد افراد بیکارشده‌ی «موقت و فصلی» در گروه‌های سنی مختلف
نمودار ۴: نسبت افراد بیکارشده «موقت و فصلی» در گروه‌های سنی به کل بیکاران مزد و حقوق‌بگیر در همان گروه سنی
مشکل اشتغال موقت و فصلی در استان‌های غربی و شمال شرقی کشور جدی‌تر است
بررسی توزیع استانیِ نسبت بیکاران ناشی از کار موقت و فصلی به کل بیکاران در ایران نشان می‌دهد که به طور نسبی ساکنین مناطق مرکزی، نسبت به مرزنشینان آسیب کمتری از موقتی و فصلی بودن مشاغل دیده‌اند و بخش غربی و شمال شرقی کشور به‌وضوح بیشترین درگیری نسبی را با پدیده کار موقت دارد. مقایسه‌ی بیکاران ناشی از کار موقت و فصلی با نرخ بیکاری در استان‌های کشور ارتباطی را میان این دو پدیده نشان نمی‌دهد. و به‌طور مثال درصد بیکاران موقت و فصلی از کل بیکاران در استان یزد، که یکی از بالاترین نرخ‌های بیکاری را دارد، پایین‌تر از متوسط کشور و درصد بیکاران موقت و فصلی از کل بیکاران در استان همدان، که از پایین‌ترین نرخ‌های بیکاری را دارد، بالاتر از متوسط ملی است.
نکته مهم دیگری که بایستی به آن اشاره کرد، رابطه بین نرخ بیکاری موقت و فصلی و سهم بخش‌های مختلف کشاورزی در استان‌هاست. در این راستا، وجه مشخصه‌ی تمام استان‌هایی که بیش از ۴۰ درصد بیکاران آن‌ها قبلاً در مشاغل موقت و فصلی کار می‌کردند (به‌استثنای ایلام) سهم بالای کشاورزی از تولید ناخالص داخلی استان است.
مدت زمان بیکاری کسانی که تجربه‌ی کار قبلی داشته‌اند چقدر است؟
نتایج مدل‌سازی خطی از پاسخ‌های افرادی که در پنج سال گذشته تجربه‌ی کار قبلی داشته‌اند به پرسش «از ترک آخرین کار شما چه مدت گذشته است» در طرح آمارگیری نیروی کار نشان می‌دهد که با فرض ثابت بودن سایر متغیرها،
- تفاوت میانگین ماه‌های بیکاری زنان و مردان حدود ۴ ماه است: ۱.۵ سال برای مردان و کمتر از ۲ سال برای زنان؛
- میانگین ماه‌های بیکاری برای متأهلین ۱۶ ماه و برای افراد مجرد به‌طور میانگین ۲۲ ماه است؛
- مدت زمان ترک شغل تا زمان برگزاری پیمایش با تحصیلات افزایش می‌یابد و از حدود ۱۵ ماه برای کسانی که حداکثر تحصیلات راهنمایی دارند تا بیش از ۲۰ ماه برای افرادی که مدرک دانشگاهی دارند متغیر است؛ (نمودار ۵)
- مدت زمان ترک شغل تا زمان برگزاری پیمایش تا حدود ۳۵ سالگی با افزایش سن به‌شدت افزایش می‌یابد و پس‌ازآن در حدود ۲ سال ثابت می‌ماند؛ (نمودار ۷) و
- سرپرستان خانوار به‌طور متوسط ۱۲ ماه از آخرین ترک شغلشان گذشته، درحالی‌که این میزان برای سایر نقش‌ها در خانوار بیش از ۱.۵ سال است. (نمودار ۶)
میانگین ماه‌های بیکاری برای کسانی که در پنج سال گذشته تجربه‌ی کار قبلی داشته‌اند، چگونه با افزایش سن و تحصیلات تغییر می‌کند؟ آیا این میانگین برای زنان و مردان و نقش‌های مختلف در خانوار متفاوت است؟
از دهه‌ی ۳۰ تاکنون ممنوعیت‌هایی برای استفاده از قرارداد موقت برای مشاغلی که ماهیت مستمر دارند و همچنین محدودیت‌هایی برای حداکثر مدت قرارداد موقت وضع‌شده است. بااین‌حال شواهد حاکی از آن است که تحولات صورت گرفته در ارتباط با مشاغل موقت صرفاً به متن قانون محدود مانده، دچار سوء تفسیر شده یا در اثر مقاومت کارفرمایان ابطال‌شده‌اند.
کارگزاری‌های کار موقت (پیمانکارها) پاسخگوی مناسبی برای حل مشکل مربوط به قراردادهای موقت در ایران نیستند
کار پیمانکاری، یا کار از طریق کارگزاری‌های کار موقت، گونه‌ای از اشتغال است که در آن کارگزاری یا پیمانکار غالباً کارفرما محسوب شده و یک قرارداد تجاری با سازمان کاربر و یک قرارداد استخدامی با نیروی پیمانکاری منعقد می‌کند. در این نوع قراردادها رابطه‌ی مستقیمی بین نیروی کار و سازمان کاربر وجود ندارد و مستقل از زمان و چگونگی پرداخت‌های سازمان کاربر، کارگزار مسئول پرداخت به کارگر است. این کارگزاری‌ها در ابتدا جهت پوشش موقت نیروهای غایب یا نیازهای موقت سازمان کاربر تشکیل شدند، اما در سال‌های اخیر کارکرد کار پیمانکاری موقت دستخوش تغییر شده و در جهت انعطاف‌پذیری هر چه بیشتر، کاهش هزینه‌ها و ریسک‌های ناشی از استخدام مستقیم مورداستفاده قرار می‌گیرد. در بازار کار ایران نیز تقریباً از زمان دولت سازندگی بدنه‌ی دولت اقدام به واگذاری برخی امور به شرکت‌های خصوصی (که بعداً شرکت‌های تأمین نیروی انسانی نام گرفتند) کرد و این شرکت‌ها مزدبگیران را با عنوان نیروهای شرکتی و پیمانکاری استخدام کردند.
تجارب جهانی نشان می‌دهند که این نوع اشتغال تنها در کشورهایی، آن هم به‌طور نسبی، موفق بوده‌اند که ضوابط و تنظیم‌گری‌های قابل‌توجهی در زمینه‌ی استفاده از کارگزاری‌های کار موقت (یا پیمانکارها) وجود داشته است. حتی در این کشورها نیز اصل برابری به‌طور تمام‌وکمال رعایت نشده و مشاغل از کیفیت و امنیت لازم برخوردار نیستند. بنابراین، به‌خصوص با توجه به این‌که ایران به مقاوله نامه‌های ۱۸۱، ۸۷ و ۹۸ سازمان بین‌المللی کار (پیرامون آژانس‌های خصوصی استخدام و رعایت استانداردهای مربوط به آزادی انجمن‌ها در مناسبات کارگری و کارفرمایی) ملحق نشده است، شرکت‌های تأمین نیروی انسانی در ایران تحت مقررات مناسب قرار نگرفته‌اند و این نوع از استخدام‌ها نمی‌توانند به بهبود وضعیت شاغلین موقت کمک کنند.
سیاست‌های حمایت از شاغلان موقت در شیلی
در سال ۲۰۰۱ در شیلی، پس از شکست طرح‌هایی برای افزایش قدرت چانه‌زنی کارگران و گسترش برنامه‌های حمایت اجتماعی و با اوج گرفتن نرخ بیکاری، برنامه‌ای تحت عنوان «قانون بیمه‌ی بیکاری» تصویب و اجرا شد. بر اساس این قانون، مشارکت در طرح بیمه‌ی بیکاری برای کسانی که از سال ۲۰۰۲ مشغول به کار شده بودند الزامی و برای سایرین اختیاری است.
مهم‌ترین ویژگی این طرح تحت پوشش قرار دادن شاغلین موقت است. برای برخورداری از مزایای این طرح، کارگران دائم با ۱۲ ماه سابقه و کارگران موقت با تنها ۶ ماه سابقه به‌حساب بیکاری فردی خود دسترسی خواهند داشت. این طرح دارای دو جزء است: حساب پس‌انداز بیکاری فردی و صندوق همبستگی. صندوق همبستگی به این منظور طراحی‌شده است که برای افرادی که به‌اندازه‌ی کافی در حساب پس‌انداز دوره‌ی بیکاری خود پول ذخیره نکرده‌اند، پوششی حداقلی را فراهم آورد.
طبق این برنامه ۳ درصد از دستمزد کارگران باید به‌عنوان حق بیمه‌ی بیکاری پرداخت شود. کارفرمایان باید برای کارگران موقت خود کل ۳ درصد و برای کارگران دائمی ۲.۴ درصد از این مبلغ را پرداخت کنند. بخشی از این حق بیمه در صندوق همبستگی و مابقی آن در حساب بیکاری فردی کارگران ذخیره می‌شود. دولت نیز سالانه مبلغی را در حدود ۱۰ میلیون دلار به صندوق همبستگی اختصاص می‌دهد. پرداخت‌های حساب پس‌انداز بیکاری فردی با ۷۰ درصد درآمد میانگین آغاز می‌شود و به‌مرور تا ماه سیزدهم به ۳۰ درصد میانگین کاهش می‌یابد.
البته، برخی ارزیابی‌ها نشان داده‌اند که این طرح در عمل تعداد بسیار کمی را تحت پوشش قرار داده است. برای مثال در نمونه‌ی موردبررسی یکی از این ارزیابی‌ها، تنها ۱۲ درصد از افراد بیکارشده‌ای که دارای قرارداد دائمی بوده‌اند، حق درخواست مقرری از صندوق همبستگی را داشته و از این تعداد تنها ۶٫۷ درصد به‌واقع درخواست داده‌اند. این میزان برای کارگران دارای مشاغل بی‌ثبات و افراد دارای قرارداد مدت معین به ترتیب ۲٫۳ و ۰٫۹ درصد بوده است.
به‌طورکلی در اجرای چنین سیاست‌هایی بایستی شرایط بازار کار در کشور محل اجرا در نظر گرفته شود. در کشوری مانند شیلی که نرخ چرخش شغلی در آن بسیار بالاست، پوشش دهی گسترده‌ی بیکاران دشوار است و در بلندمدت بار مالی سنگینی را برای دولت ایجاد می‌کند. در چنین شرایطی کشورها بایستی در کنار گسترش پوشش برنامه‌های حمایت از بیکاران در کوتاه‌مدت، تمرکز اصلی خود را بر ایجاد مشاغل امن و آموزش‌های فنی و کمک به اشتغال پذیری افراد قرار دهند.
دریافت نسخه الکترونیکی گزارش نیروی کار و حمایت اجتماعی- شماره بیست و هفتم
مطالب مرتبط:
